審判委員會制度與任職資格論文

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[摘要]：隨著審判方式改革的深化，現行審判委員會制度日益不適應公平、高效的審判機制，改革審判委員會制度已勢在必行。本文分析了審判委員會制度理論、實踐層面的缺陷，并對其改革與完善進行了具體的探討。

[關鍵詞]：審判委員會審判組織司法改革審判委員會是我國特有的審判組織形式，它作為審判工作的一個集體領導機構，在討論、決定重大、疑難案件，總結審判經驗和其他有關審判工作方面發揮了一定的積極作用。但隨著審判方式改革的深化，現行審判委員會制度已日益不適應公平、高效的審判機制。改革審判委員會制度已勢在必行。本文分析了審判委員會制度理論、實踐層面的缺陷，并對其改革與完善進行了理性的探討。一、審判委員會制度歷史溯源審判委員會作為我國法院的一種重要組織形式，最早起源于新民主主義時期。1932年中共蘇維埃共和國中央執行委員會頒布的《裁判部暫行組織及裁判條例》中規定，縣以上裁判部組織裁判委員會。該裁判委員會即是審判委員會的雛形。1950年第一屆全國司法會議中，司法主管機關初步提出了法院組織草案，其中提到了建立審判委員會。1951年中央政府通過了《法院暫行條例》，該條例第15條規定，省、縣兩級法院設立審判委員會，由院長、副院長、審判庭庭長及審判員組成。1954年《人民法院組織法》正式頒布，規定在我國各級法院內部設立審判委員會，作為對審判工作的集體領導形式。1955年3月，最高人民法院審判委員會第一次會議召開，宣布最高人民法院審判委員會成立，并形成了審判委員會的一些工作制度。隨后，全國各級法院相繼組建了審判委員會。審判委員會作為一項法定制度開始運行。[1]審判委員會制度在選擇與建構時受了多種因素的影響。首先，幾千年來，我國封建社會一直沿襲司法與行政合一，行政機關的行政長官統領行政權力，兼行司法職權。新中國建立后，建立起了社會主義性質的審判制度。但是一方面由于建國前革命根據地的司法機關普遍實行集體領導，審判委員會的設立與我國司法傳統和民族文化及民族心理具有極大的親和力。其次，新中國成立后，打碎了舊的司法體制，創建了社會主義性質的司法體系，法制建設百廢待興，司法干部極其缺乏，當時法院法官絕大部分由工農干部組成，法官的業務素質整體上較低，有必要采取集體決策的方式，以保證審判質量。再次是大陸法系和前蘇聯審判體制的影響。20世紀初，在現代法律制度的選擇中，我國更多地參照了大陸法系傳統。新中國的法律也深受大陸法系的影響。與普通法系國家相比，大陸法系在法院的內部組織結構中帶有較強的等級色彩，強調上位權力對下位權力的制約與指導，法院體系結構帶有濃厚的官僚層級味道。比如法國最高法院中的“混合庭”、德國聯邦法院中的“大聯合會”，就與審判委員會有或多或少的共通之處。前蘇聯的審判制度則強調執政黨對審判的干預和具體指導，強調集體智慧，這些都給構建中的中國司法制度烙下了深刻印記，使審判委員會制度成為可能。由院長主持、庭長及資深法官組成的這一組織即可實現政黨及領導層對審判工作的直接控制。[2]二、審判委員會制度的主要缺陷（一）理論層面的缺陷1、有違程序正義（1）與公開審判的要求相違背。公開審判意味著法官的審理活動向當事人公開，應在當事人及其訴訟參與人在場的情況下進行，即：正義不僅要實現，而且必須以人們看得見的方式實現。而審判委員會討論案件秘密進行，當事人不允許在場，更談不上公民的旁聽與新聞媒介的監督了，這種“開會式審判”整個過程難逃“暗箱操作”之嫌，這與審判公開的原則是格格不入的。（2）與直接言詞原則相違背。直接言詞原則指“凡是參與案件裁決的法官，必須親自投身于該案庭審之中，直接聽取當事人之間的言詞辯論，耳聞目睹當事人雙方的舉證、質證活動，掌握第一手材料。沒有直接參與庭審的法官，不得對案件的判決發表意見。”[3]而審判委員會委員不親歷庭審，不直接聽取當事人的陳述、辯論，不閱卷，僅僅是根據承辦人的匯報和所寫的案情報告來作出判斷，顯然違背了直接言詞原則。（3）與回避制度相違背。2000年最高人民法院作出的《關于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》中，明確將審判委員會委員納入了應執行回避制度的審判人員之列。但審判委員會討論案件是秘密且不定期進行的，法院并不告知當事人案件是否提交審判委員會討論，有哪些人參加討論，故當事人申請審判委員會委員回避的權利實際上無法行使，回避制度的功能大打折扣。2、有違司法獨立司法獨立包括審判獨立和法官獨立。一方面，法院作為一個整體在行使審判權的過程中，不受行政機關、社會團體和個人，包括上級法院的干涉，它體現了司法獨立的外在屬性。另一方面，法官審判案件時，其作為個體也是獨立的，不受其他機關、領導及同事的影響和干預，法律是法官唯一的上司，只服從法律和良心的要求，獨立對案件作出裁判。但“審判委員會的決定，合議庭應當執行”[4]，使得審判委員會與獨任庭、合議庭之間存在一種領導與被領導的關系，對審判獨立構成了侵犯。3、現行立法對審判委員會的組成和運行缺乏統一、具體的規范對于審判委員會的具體組成，《人民法院組織法》僅簡略地規定，院長提請同級人大常委會任免審判委員會委員，院長主持審判委員會會議，同級檢察院檢察長可以列席會議。卻沒有就審判委員會委員的條件、任期、組成人數等作進一步的規定。同時，現行法律對審判委員會的工作制度、議事規則規定過于原則，致使審判委員會的運行方式、運行程序存在很大缺陷，隨意性、任意性較大。（二）實踐層面的缺陷1、人員構成的缺陷。目前各級法院的審判委員會委員一般與行政職務掛鉤，多是由院長、副院長、業務庭負責人組成，甚至包括法院政治部、辦公室主任、紀檢書記等人員，行政化色彩很濃，專業性不強。審判委員會委員有時成了一種行政待遇或榮譽稱號，不擔任領導職務而業務能力強的優秀審判人員則被拒之門外，一個審判人員一旦不再擔任院長、庭長或主任職務，其審判委員會委員的身份一般就不復存在。本來審判委員會設立的目的，是為了加強審判中的民主集中制，發揮集體智慧，提高審判質量，而法院擔任行政職務的領導們往往政治素質、行政管理能力較強，業務水平并不一定高，將重大疑難案件交與他們討論決定，難以保證案件的裁判質量，也有損審判委員會的專業性和權威性，有違審判委員會設立的初衷。

2、不利于發揮法官們的主觀能動性。審判委員會的存在易使法官產生依賴感，特別是在目前錯案追究制的重壓下，法官們一旦遇到疑難復雜問題，首先想到提交審判委員會討論，而不是想方設法去分析研究，這種“矛盾上交”的思維方式，不僅使審判委員會窮于應付各種個案的討論，而且導致法官主觀能動性的削弱，從而影響我國法官素質的提高。同時，審判委員會制度一定程度上影響了合議庭職能的發揮，在反正要報審判委員會討論的心理影響下，合議庭成員討論案件不深、不細、不透的現象較為突出，使審判委員會討論案件一定程度上成了合議庭評議案件工作的重復和延伸。

3、審判委員會定案的案件責任不明，不利于落實審判責任制度。審判委員會的意見合議庭必須接受，因而由此產生的錯案責任，合議庭成員不應承擔。而審判委員會是集體決策、集體負責，出現錯案表面上是人人負責，實際上是人人不負責。這就使得審判委員會討論案件成為“人人無責”的一項司法活動，這是法治國家所不能容忍的現象。實踐中，有的案件承辦人想偏袒一方當事人，又怕承擔責任，甚至故意將案件推向審判委員會，然后通過帶有傾向性的匯報誘導審判委員會作出對已有利的決定，從而假借集體決定之名推卸自己的責任。4、審判委員會討論案件的質量不高。一是審判委員會委員的非專業性不能保證案件質量。二是法律、法規、司法解釋繁多，審判委員會委員不可能是“萬事通”，要求他們對每個部門法上的疑難案件發表合理意見，實在勉為其難，在討論到自己不熟悉的案件類型時，往往是冷眼旁觀，人云亦云。三是“重大、疑難”案件缺乏統一的標準，進入審判委員會討論的案件為數不少，這就決定了審判委員會不可能為每一件案件花費太多時間。而委員們一般是擔任行政職務的領導，事務繁忙，開會前也不可能花太多時間去研究案情和相關法律，更何況有些案件是聽說要開會臨時“插班”的，事先并沒有把匯報材料發給各委員，這樣委員們要在幾十分鐘內吃透案情和相關法律、法理，作出裁判，實在是不易的事，案件質量也難以保證。5、審判委員會討論案件缺乏必要的規程，效率不高。如開會時缺乏科學規范的匯報、討論、表決的具體規程，往往是你一言我一語，間雜著作一些評論甚至開一些玩笑，缺乏法院內部最高審判組織應有的規范性和嚴肅性，也影響了討論案件的效率。再如，對案件匯報材料沒有具體的格式規定，有的匯報太簡略，甚至未涉及案件爭議焦點、合議庭傾向性意見等內容，有的匯報又太哆嗦，在枝節問題上糾纏不清，有的屬于適用法律有疑難，有的則是案件事實尚未徹底查清，以致審判委員會討論時無的放矢，降低了工作效率。還有，實踐中一件兩件案件一般不會召開審判委員會討論，往往要案件湊到一定數量才開會，加之審判委員會常常因領導分身無術等原因推遲開會時間，致使案件積壓、拖延，影響了案件的審判效率。6、職能單一化。《人民法院組織法》第11條規定：“審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。”從該規定來看，審判委員會的職責主要包括上述三個方面。但實踐中，目前審判委員會尤其是基層法院的審判委員會，精力主要集中在對個案的討論上，而在加強宏觀調研、總結審判經驗、指導審判實踐方面顯得不足。以筆者所在的基層法院為例，近兩年召開的審判委員會會議，除一次討論本院的審判委員會制度和一次討論對當年度各個發回重審案件要不要追究承辦人錯案責任以外，其余均是就個案進行的討論。三、審判委員會制度的改革設想鑒于以上的分析，不難看出，現行審判委員會制度存在諸多不合理因素，改革審判委員會制度已成為推進司法改革、實現司法正義的必然要求。法院系統十余年以來的審判方式改革為審判委員會制度的改革打下了良好的基礎，提供了可行性：庭審方式已由過去的糾問式逐步過渡到現在的訴辯式，庭審過程日益規范化，法官駕馭庭審能力增強；合議庭功能不斷強化，當庭宣判的案件增多，提交審判委員會討論的案件減少；法官素質逐步提高，等。至于如何改革和完善審判委員會制度，在理論界尚無統一的看法。從總體上看，基本形成了三種觀點，一是取消論，認為審判委員會制度存在明顯不合理之處，無法實現司法公正，應予以廢除；二是保留論，認為審判委員會制度在目前體制下有助于防止司法腐敗、提高法官職業素質，其存在具有合理性，應予保留；三是調和論，認為審判委員會制度雖在某些方面存在一些缺陷，但經過改革和完善，在當前和今后的司法實踐中，這一制度仍然具有現實合理性。[5]筆者認為，審判委員會制度無論是在制度設計還是在實踐中，都存在很大缺陷，司法改革的最終目標應是取消這種審者不判、判者不審的審判委員會制度或者改變其性質。但就目前而言，取消審判委員會制度是不現實的。首先，它涉及到《人民法院組織法》和三大訴訟法的修改，因為審判委員會制度是上述法律明文規定的，在這些法律未作修改之前，廢除審判委員會制度則是違法，而上述法律的修改并非易事。其次，實踐中進入審判委員會討論的案件畢竟只是少數，審判委員會所起的作用很有限。如筆者所在的基層法院，近兩年共審結各類案件8979件，但進入審判委員會討論的案件僅57件。再次，審判委員會制度有其一定的積極意義，它有利于集思廣益，正確處理案件，有利于排除當事人干擾，防止司法不公，有利于統一一個管轄區域的執法標準，等等。再者，最高人民法院在談到今年的改革思路時，僅是講要改進審判委員會制度，可見其尚無廢除這一制度的意圖。因此，廢除審判委員會制度受許多因素的制約，不可能一蹴而就，目前更為現實的途徑是對審判委員會制度加以改革和完善，待條件成熟后再討論其存廢問題。目前改革與完善審判委員會制度的核心是完成審判委員會的“去行政化”，實現向“司法化”的回歸。包括：（一）限定審判委員會討論個案的范圍。為發揮審判委員會的職能，應合理界定審判委員會討論案件的范圍。可采取列舉式的方式予以規定，具體而言，僅限于討論、決定合議庭審理的下列案件的法律適用問題：1、合議庭在適用法律上爭議較大的案件；2、在本轄區有重大影響的案件；3、新類型案件或法律無明文規定的案件；4、上級法院發回重審或指令再審或檢察院提起抗訴的案件；5、對本院已發生法律效力的判決、裁定、調解書，依照審判監督程序決定再審的案件；6、擬判決死刑（包括死緩）、緩刑、宣告無罪的案件；7、擬作撤銷具體行政行為、確認具體行政行為違法、無效的行政案件；8、需要確認為違法審判的案件；9、院長認為需要提交審判委員會討論決定的其他案件。對一般性案件，審判委員會應不予受理，以此增強獨任法官或合議庭獨立審判的責任感，減少審判委員會不必要的工作。

（二）嚴格審判委員會委員的任職資格。審判委員會作為一個總結審判經驗和處理疑難復雜案件的機構，其成員的任職資格理應比一般法官要高。具體而言，一是要淡化審判委員會的行政色彩，拋棄以行政級別確定審判委員會委員的做法；二是要提高門檻，從資深法官中選任審判委員會委員，至少具備法律本科學歷、從事若干年（如5-10年）審判工作、發表有一定數量的調研文章的審判員才有資格進入審判委員會；三是實行競爭上崗制，通過公開公平的考核，優勝劣汰，保證審判委員會的專業水平，并促使審判委員會委員在一定條件下合理流動。（三）規范審判委員會的議事規程，使審判委員會各項活動規范化、程序化、制度化。1、明確負責審判委員會日常工作的專門機構。一般為法院研究室，未設立研究室的由辦公室負責。職責包括：確定審判委員會開會時間，提前通知各委員；負責審判委員會會議記錄和臺帳的整理工作；編發部門提交的業務指導性意見和典型案例；完成審判委員會的日常工作事務，等。2、定期召開審判委員會。不論案件多少，規定每月的哪一天召開審判委員會，避免不定期開會造成的案件堆積。3、明確提交審判委員會討論案件的條件和程序。擬提交審判委員會討論的案件，承辦人應填寫申請表，經所在庭庭長和分管院長同意并簽字后，連同案件的案情報告一起送研究室（辦公室）。案情報告應包括案件基本情況、審理經過、案情、爭議焦點、合議庭傾向性意見及論證依據等。對缺少上述內容的報告，研究室（辦公室）可不予接受。研究室（辦公室）應在會議若干天之前將案件的案情報告送各委員閱看。對于開會時臨時送來的案件或開會前一兩天才送來的案件，因不能保證委員們事先有充分的時間分析思考，一般應不予“插班”。4、規范審判委員會的工作原則。如審判委員會委員超過半數時，方可開會；審判委員會的決定，須獲得全體委員的過半數同意方能通過；審判委員會委員、列席人員、其他與會人員，應遵守保密規定，不得泄漏討論情況。（四）落實回避制度。由于審判委員會在審判過程中的地位、作用，實行審判委員會委員回避制度十分必要。回避包括自行回避和申請回避。若遇法定回避情形，審判委員會委員應主動要求回避。合議庭對提交審判委員會討論的案件，應將審判委員會的委員名單告知當事人，并告知其申請回避的權利。一般委員的回避，由院長決定。院長的回避，由審判委員會按少數服從多數原則決定。（五）建立公開署名制度。一方面，審判委員會討論案件須將各委員的討論意見記錄在案，由各委員簽字后存檔。另一方面，經審判委員會討論決定的案件在裁判文書中應注明，并附參加討論的人員名單，以做到審判公開、責任分明。（六）建立審判委員會委員的考核機制。委員們出席會議、發表意見、意見正誤等情況都應進行考核。委員因故不能出席會議的，應事先履行請假手續，委員出席會議情況應納入崗位目標管理；對經過討論而發生的錯案，應根據情況追究相關人員的責任。因承辦法官匯報不全造成的，追究承辦法官的責任。因審判委員會委員發表錯誤意見造成的，追究發表錯誤意見委員的責任。（七）強化審判委員會總結審判經驗的功能。最高人民法院在第一個《人民法院五年改革綱要》中曾明確指出：審判委員會要在強化合議庭職責，不斷提高審理案件質量的基礎上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，總結審判經驗，以充分發揮其對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究和作出權威性指導的作用。這一精神已為審判委員會今后的改革指明了方向。審判委員會的職能不應僅僅局限于個案討論，而應高度重視審判經驗的總結工作。具體包括：總結審判方式改革和審判管理的經驗；總結有指導意義的新類型案件的審判經驗；分析討論錯案，總結經驗教訓，編輯典型案例，指導審判實踐；學習研究其他法院的先進經驗，并結合本院實際提出審判工作的改進措施和意見，等。（八）可嘗試設立專業委員會。鑒于法律分類日益細化，任何人都不可能成為通才，可以考慮設立分工不同的專業審判委員會，如民事、刑事、行政審判委員會。這些專業審判委員會只討論決定本專業的案件，總結本專業案件的審判經驗，以適應審判專業化的需要，保障審判委員會切實履行法律賦予的職責。結語司法改革是一個系統工程，審判委員會制度的改革僅是其中的一個組成部分，如果一些配套性改革，包括實現審判獨立、提高法官素質、健全法官職業保障、完善審判責任制度等，不予以同步推進的話，審判委員會改革則很難推進，更難以取得實際成效。