我國(guó)緊急狀態(tài)法律制度論文

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“緊急狀態(tài)是民主憲政的一個(gè)重要課題，也是20世紀(jì)下半葉世界各國(guó)處理緊急危險(xiǎn)局勢(shì)所采用的最主要的應(yīng)急措施”。[1]從世界范圍內(nèi)來(lái)看，實(shí)施緊急狀態(tài)是國(guó)家生活和國(guó)際中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，尤其是廣大的第三世界國(guó)家，為了應(yīng)對(duì)各種國(guó)內(nèi)沖突和動(dòng)亂，一般都在矛盾無(wú)法化解的情況下，將實(shí)施緊急狀態(tài)作為恢復(fù)正常統(tǒng)治秩序的最后手段。正如1983年由國(guó)際法協(xié)會(huì)組織的一項(xiàng)對(duì)15個(gè)國(guó)家的緊急狀態(tài)進(jìn)行的調(diào)查報(bào)告所指出的：“可以毫不夸張地說(shuō)，在最近的任何時(shí)期，人類中的相當(dāng)一部分生活在緊急狀態(tài)之下”。[2]即使在人類進(jìn)入了21世紀(jì)之后，我們?nèi)匀豢梢詮拿绹?guó)、厄瓜多爾、玻利維亞、阿根廷、印度尼西亞、巴基斯坦、以色列、巴勒斯坦、尼泊爾、蘇丹、科特迪瓦以及埃及等國(guó)家所實(shí)施的緊急狀態(tài)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)緊急狀態(tài)的普遍存在。

國(guó)家在緊急狀態(tài)期間的權(quán)力行使和人權(quán)保障與正常狀態(tài)下存在著很大的區(qū)別。在正常狀態(tài)下，國(guó)家權(quán)力必須嚴(yán)格按照憲法和規(guī)定來(lái)行使，同時(shí)人民也享有由憲法所保障的廣泛的基本權(quán)利。而在緊急狀態(tài)下，由于維護(hù)國(guó)家的生存成了社會(huì)生活和生活的首要價(jià)值，此時(shí)憲法效力的最高性要讓位于緊急狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要，或者完全失效，或者部分失效，國(guó)家權(quán)力的行使因而擺脫了憲法的約束，表現(xiàn)出一定的超憲性，憲法所保障的基本權(quán)利也要予以克減。[3]因此，緊急狀態(tài)的出現(xiàn)事實(shí)上就意味著一定程度的不受約束的國(guó)家權(quán)力的行使和對(duì)人民所享有的基本權(quán)利的克減，如果缺乏完善的法律制度規(guī)范的話，那么緊急狀態(tài)的宣布很可能就是獨(dú)裁專制的開(kāi)始，《魏瑪憲法》下的德國(guó)憲政已經(jīng)提供了很好的例證。[4]

緊急狀態(tài)法律制度是對(duì)國(guó)家在應(yīng)對(duì)威脅其生存的緊急情況時(shí)所采取的一系列與正常狀態(tài)下的民主憲政的一般原則及實(shí)踐所不同的關(guān)于國(guó)家緊急權(quán)力行使的方式、程序、原則以及人權(quán)保障與人權(quán)克減的手段和界限的法律制度的總稱，其目的是“為了在緊急狀態(tài)下更好地保衛(wèi)統(tǒng)治階級(jí)的國(guó)家政權(quán)，維護(hù)最基本的社會(huì)秩序，同時(shí)給予公民基本權(quán)利及社會(huì)組織、法人的活動(dòng)等以最低限度的保障”。[5]緊急狀態(tài)法律制度是民主憲政制度不可缺少的組成部分，是對(duì)民主憲政制度在處理威脅國(guó)家生存的緊急情況時(shí)的內(nèi)在局限性的補(bǔ)充與完善。事實(shí)上，緊急狀態(tài)制度本身就是社會(huì)制度到民主憲政階段之后的產(chǎn)物，它仍然以分權(quán)制約和人權(quán)保障為其制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，只是在一些具體運(yùn)作方式上與正常狀態(tài)下的民主憲政有所區(qū)別。但是，需要指出的是，由于緊急狀態(tài)下國(guó)家權(quán)力的行使是高度集中與擴(kuò)大的，同時(shí)人權(quán)的行使又是受到相當(dāng)限制的，如何在維系國(guó)家自身生存與實(shí)現(xiàn)普遍人權(quán)保障之間尋得適度的平衡就成為緊急狀態(tài)制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行的主要。

從世界范圍內(nèi)來(lái)看，各國(guó)的緊急狀態(tài)制度存在著很大的差別。例如《菲律賓憲法》規(guī)定的是以戒嚴(yán)為核心的非常法律制度，《印度憲法》和《巴基斯坦憲法》等則建立了統(tǒng)一的緊急狀態(tài)制度。但是，從世界各國(guó)民主憲政的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，建立統(tǒng)一的、以緊急狀態(tài)制度為核心的非常法律制度是民主憲政原則的內(nèi)在要求，正如莫紀(jì)宏、徐高在《戒嚴(yán)法律制度概要》一書(shū)中所指出的：“建立以緊急狀態(tài)法律制度為核心的非常法律制度是符合民主憲政要求的，因?yàn)榫o急狀態(tài)制度更地反映了依法行使國(guó)家緊急權(quán)、保障公民人權(quán)和維護(hù)憲法和法律秩序的憲政要求，而戒嚴(yán)制度由于過(guò)于注重軍事力量在對(duì)付緊急局勢(shì)中的作用，顯然是不能作為民主憲政的基石，而只能作為一種特例而存在”。[6]我國(guó)民主憲政制度建設(shè)在這方面還存在著很大的不足之處。我國(guó)憲法和法律沒(méi)有建立統(tǒng)一的緊急狀態(tài)制度，現(xiàn)行憲法僅僅對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、戒嚴(yán)、動(dòng)員和非常情況做了非常原則的規(guī)定，而且也沒(méi)有出現(xiàn)緊急狀態(tài)的概念。其他法律例如《戒嚴(yán)法》、《專利法》、《香港基本法》和《澳門基本法》中雖然出現(xiàn)了緊急狀態(tài)的概念，但都缺乏明確的關(guān)于構(gòu)成要件以及程序方面的規(guī)定。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在借鑒和外國(guó)緊急狀態(tài)制度的基礎(chǔ)上，建立符合我國(guó)國(guó)情的、切實(shí)有效的緊急狀態(tài)法律制度，從而為我國(guó)的民主法治和現(xiàn)代化建設(shè)提供必不可少的制度保證。

一、我國(guó)的緊急狀態(tài)法律制度現(xiàn)狀及其不足

我國(guó)目前并不存在統(tǒng)一的緊急狀態(tài)制度，應(yīng)對(duì)緊急情況的法律制度主要是戒嚴(yán)，憲法與戒嚴(yán)法對(duì)此都有明確的規(guī)定。此外，我國(guó)憲法雖然沒(méi)有規(guī)定緊急狀態(tài)，但是在一些部門法和我國(guó)簽署的雙邊國(guó)際條約中都有關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定。隨著我國(guó)民主憲政建設(shè)的逐步發(fā)展以及積極參與人權(quán)國(guó)際保障事業(yè)的進(jìn)程，目前的這種立法現(xiàn)狀不僅不符合世界范圍內(nèi)各主要國(guó)家逐步取消戒嚴(yán)制度而代之以統(tǒng)一的緊急狀態(tài)制度的發(fā)展趨勢(shì)，[7]而且也存在著法律規(guī)定之間以及國(guó)內(nèi)法與我國(guó)加入的國(guó)際人權(quán)公約之間的矛盾與沖突，尤其是我國(guó)在加入《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》之后，必須按照公約對(duì)國(guó)家實(shí)施緊急狀態(tài)的一系列實(shí)體和程序要件的規(guī)定對(duì)我國(guó)目前的緊急情況應(yīng)對(duì)制度做出比較大的改動(dòng)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，從而使國(guó)家生存和人民權(quán)利行使有一個(gè)終極性的制度保障。

我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定的緊急情況應(yīng)對(duì)制度包括戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、戒嚴(yán)和動(dòng)員，此外還有關(guān)于非常情況的規(guī)定。憲法第67條所規(guī)定的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)包括：在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布；決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員；決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)；第80條規(guī)定中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，動(dòng)員令。第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院的職權(quán)包括決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)。第60條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)任期屆滿的兩個(gè)月之前，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)必須完成下屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉。如果遇到不能進(jìn)行選舉的非常情況，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以全體組成人員的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)，可以推遲選舉，延長(zhǎng)本屆全國(guó)人民代表大會(huì)的任期。在非常情況結(jié)束后一年內(nèi)，必須完成下屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉。[8]但是，這種非常情況具體包括什么情況、是法定情況還是事實(shí)情況、該情況的存在是否要經(jīng)過(guò)法定的宣布或確認(rèn)程序等在憲法中都沒(méi)有任何規(guī)定。[9]

可見(jiàn)，我國(guó)憲法并沒(méi)有規(guī)定緊急狀態(tài)，同時(shí)也沒(méi)有單行的關(guān)于緊急狀態(tài)的法律，但是，在其他法律、法規(guī)和我國(guó)簽訂的國(guó)際條約、協(xié)定中都有關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定。根據(jù)我的統(tǒng)計(jì)，至少有以下9部法律、法規(guī)和最高人民法院的司法解釋涉及到了緊急狀態(tài)：《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（全國(guó)人大）、《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》（全國(guó)人大）、《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)駐軍法》（全國(guó)人大常委會(huì)）、《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)駐軍法》（全國(guó)人大常委會(huì)）、《中華人民共和國(guó)專利法》（全國(guó)人大常委會(huì)）、《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》（全國(guó)人大常委會(huì)）、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》（國(guó)務(wù)院）、《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》（國(guó)務(wù)院）、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋（最高人民法院）。這些法律、法規(guī)和司法解釋雖然都提到了緊急狀態(tài)，但是，其對(duì)緊急狀態(tài)一詞的具體用法和理解還存在著很大差異：

1、進(jìn)入緊急狀態(tài)

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第18條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，中央人民政府可命令將有關(guān)全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第18條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因澳門特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生澳門特別行政區(qū)不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定澳門特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，中央人民政府可命令將有關(guān)全國(guó)性法律在澳門特別行政區(qū)實(shí)施。《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)駐軍法》第6條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或者因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或者安全的動(dòng)亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，香港駐軍根據(jù)中央人民政府決定在香港特別行政區(qū)實(shí)施的全國(guó)性法律的規(guī)定履行職責(zé)。

2、出現(xiàn)緊急狀態(tài)

《中華人民共和國(guó)專利法》第49條規(guī)定：在國(guó)家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時(shí)，或者為了公共利益的目的，國(guó)務(wù)院專利行政部門可以給予實(shí)施發(fā)明專利或者實(shí)用新型專利的強(qiáng)制許可。《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》第25條規(guī)定：在國(guó)家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時(shí)，或者為了公共利益的目的，或者經(jīng)人民法院、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)督檢查部門依法認(rèn)定布圖設(shè)計(jì)權(quán)利人有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為而需要給予補(bǔ)救時(shí)，國(guó)務(wù)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政部門可以給予使用其布圖設(shè)計(jì)的非自愿許可。

3、宣布緊急狀態(tài)

最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋”第2條規(guī)定：行政訴訟法第十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定的國(guó)家行為，是指國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國(guó)家的名義實(shí)施的有關(guān)國(guó)防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動(dòng)員等行為。

4、發(fā)生緊急狀態(tài)

《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》第2條規(guī)定：在發(fā)生嚴(yán)重危及國(guó)家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，不采取非常措施不足以維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時(shí)，國(guó)家可以決定實(shí)行戒嚴(yán)。

5、在緊急狀態(tài)下

《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》第26條規(guī)定：在戰(zhàn)爭(zhēng)、戰(zhàn)爭(zhēng)危險(xiǎn)或其他緊急狀態(tài)下，政府有權(quán)征購(gòu)、征用外國(guó)合同者所得的和所購(gòu)買的石油的一部或全部。《中國(guó)政府與美國(guó)政府關(guān)于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的諒解備忘錄》第1條規(guī)定：在全國(guó)緊急狀態(tài)或其他非常緊急的情況下，或在為公共目的的非商業(yè)使用的情況下，政府可以放棄這種要求。

可見(jiàn)，由于我國(guó)憲法缺少對(duì)緊急狀態(tài)的規(guī)定，使得這些法律、法規(guī)、司法解釋和雙邊條約對(duì)緊急狀態(tài)的理解存在著很大的混亂甚至矛盾，具體有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1、對(duì)緊急狀態(tài)到底是法律狀態(tài)還是事實(shí)狀態(tài)規(guī)定不一

在最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋中，將緊急狀態(tài)界定為經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)宣布的法律狀態(tài)，港澳基本法也將緊急狀態(tài)理解為一種法律狀態(tài)，而其他法律、法規(guī)等則將緊急狀態(tài)理解為一種在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生或出現(xiàn)的事實(shí)狀態(tài)。事實(shí)上，緊急狀態(tài)是一種經(jīng)過(guò)國(guó)家正式宣布的、合法的國(guó)家緊急權(quán)力行使?fàn)顟B(tài)，也就是說(shuō)，緊急狀態(tài)是一種法律狀態(tài)而非事實(shí)狀態(tài)。將緊急狀態(tài)作為事實(shí)狀態(tài)來(lái)理解與規(guī)定，事實(shí)上就忽視了緊急狀態(tài)的程序要件，是不利于人權(quán)保障的。

2、對(duì)緊急狀態(tài)概念的外延界定不一

港澳基本法和戒嚴(yán)法等所規(guī)定的緊急狀態(tài)顯然不包括戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，最高人民法院的司法解釋所界定的緊急狀態(tài)宣布是與戒嚴(yán)和動(dòng)員相并列的國(guó)家行為，[10]但是卻沒(méi)有明確提到戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。而專利法等所規(guī)定的緊急狀態(tài)外延則是非常模糊的。從專利法的立法本意和強(qiáng)制許可的性質(zhì)上來(lái)看，在所有的緊急情況下都可以實(shí)施強(qiáng)制許可，這就是說(shuō)專利法所規(guī)定的緊急狀態(tài)是包括戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的。從外國(guó)憲法和國(guó)際人權(quán)法關(guān)于緊急狀態(tài)的法律規(guī)定來(lái)看，[11]緊急狀態(tài)的外延應(yīng)該是非常寬泛的，所有的涉及到權(quán)力的非正常行使與人權(quán)克減的狀態(tài)都應(yīng)該被納入到緊急狀態(tài)的規(guī)范與調(diào)整之中。

3、對(duì)緊急狀態(tài)的決定機(jī)關(guān)或確認(rèn)機(jī)關(guān)規(guī)定不一

港澳基本法規(guī)定由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定港澳地區(qū)的緊急狀態(tài)，這項(xiàng)權(quán)力是由全國(guó)人大授予的，不存在問(wèn)題。而其他法律、法規(guī)則缺乏對(duì)緊急狀態(tài)的具體的決定或確認(rèn)機(jī)關(guān)的明確規(guī)定。應(yīng)當(dāng)指出，緊急狀態(tài)的決定或確認(rèn)機(jī)關(guān)必須是法定的，其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)決定或確定緊急狀態(tài)。

4、對(duì)緊急狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力具體行使與人權(quán)克減缺乏規(guī)定

只有戒嚴(yán)法對(duì)實(shí)施戒嚴(yán)期間的具體國(guó)家權(quán)力行使和基本權(quán)利限制作了規(guī)定，其他法律、法規(guī)等包括憲法對(duì)此都沒(méi)有任何規(guī)定。這種情況就使得緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減缺乏憲法或法律的依據(jù)，從而使得對(duì)人權(quán)的克減缺乏正當(dāng)性的證明。

5、對(duì)緊急狀態(tài)的程序要件缺乏規(guī)定

緊急狀態(tài)的程序要件包括宣布、批準(zhǔn)、期限、延長(zhǎng)、結(jié)束等內(nèi)容，必須有嚴(yán)格的憲法或法律依據(jù)。而這些法律、法規(guī)等對(duì)此缺乏明確規(guī)定，即使是戒嚴(yán)法所規(guī)定的程序要件也是很不完備的。

在這幾部?jī)H有的涉及緊急狀態(tài)的法律、法規(guī)等規(guī)范中所出現(xiàn)的問(wèn)題是很多的，其主要原因就在于我國(guó)憲法缺乏對(duì)緊急狀態(tài)的規(guī)定，緊急狀態(tài)到底是一種什么性質(zhì)的狀態(tài)，它與戒嚴(yán)、戰(zhàn)爭(zhēng)和動(dòng)員之間是一種什么樣的關(guān)系，應(yīng)該由哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使緊急狀態(tài)的決定權(quán)與宣布權(quán)等問(wèn)題都需要進(jìn)行上和實(shí)踐上的深入研究。

1、我國(guó)現(xiàn)行憲法在緊急狀態(tài)規(guī)定方面的不足

（1）、基本權(quán)利主體方面

我國(guó)憲法在基本權(quán)利規(guī)定上的一個(gè)特點(diǎn)就在于權(quán)利源自公民身份或人民的成員資格而非來(lái)源于人本身、有些權(quán)利被視為綱領(lǐng)性目標(biāo)而不是將其作為對(duì)政府的直接權(quán)利主張來(lái)對(duì)待。我國(guó)憲法中的基本權(quán)利主體是公民，而不是人，而國(guó)際人權(quán)法則要求國(guó)家尊重在其管轄范圍內(nèi)的所有人的人權(quán)。憲法第二章的標(biāo)題就是：公民的基本權(quán)利和義務(wù)，而公民的定義是“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人”（憲法第33條第1款）。雖然憲法第32條同時(shí)規(guī)定：“中華人民共和國(guó)保護(hù)在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人的合法權(quán)利和利益”，[12]但是卻缺乏對(duì)這種合法權(quán)利和利益的明確規(guī)定。按照學(xué)理上的解釋，憲法有關(guān)基本權(quán)利保障的規(guī)定，雖然原則上適用于外國(guó)人，但是其適用的范圍則視各種基本權(quán)利的性質(zhì)而定。一般來(lái)說(shuō)，“外國(guó)人可以享有人身的自由、人格的尊嚴(yán)等作為自由權(quán)的人權(quán)，而不完全享有勞動(dòng)權(quán)、生存權(quán)、受權(quán)利等社會(huì)權(quán)利。此外，按照國(guó)際上的傳統(tǒng)慣例，外國(guó)人也不完全享有政治權(quán)利，尤其是外國(guó)人對(duì)所在國(guó)的政治意識(shí)的形成、決定和實(shí)施具有作用的政治活動(dòng)，不得不受到一定的限制”。[13]如果說(shuō)憲法第51條所規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”這一概括性限制可以作為緊急狀態(tài)下人權(quán)克減的憲法依據(jù)的話，那么顯然缺乏對(duì)外國(guó)人的人權(quán)克減的憲法依據(jù)。

（2）、人權(quán)克減方面

在我國(guó)現(xiàn)行憲法的基本權(quán)利規(guī)范中沒(méi)有對(duì)基本權(quán)利的外在制約的明確規(guī)定，僅有的第51條在學(xué)理上被認(rèn)為是對(duì)基本權(quán)利的內(nèi)在制約的確認(rèn)。[14]事實(shí)上，緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減并不是基于人權(quán)的內(nèi)在有限性對(duì)人權(quán)的限制，而是國(guó)家生存這一更高的國(guó)家利益對(duì)人權(quán)施加的外在限制。前者是存在于所有的情況之下的，而后者只能在國(guó)家面臨生存危機(jī)時(shí)主張。對(duì)人權(quán)的這兩種不同的限制應(yīng)當(dāng)在憲法中分別規(guī)范，以凸顯憲法中人權(quán)保障條款的重要性和予以限制的必要性。我認(rèn)為，該條對(duì)“公民自由和權(quán)利的行使不得損害國(guó)家利益”的規(guī)定可以被視為緊急狀態(tài)下人權(quán)克減的依據(jù)，但是有必要予以明確化，即明確指出緊急狀態(tài)下的人權(quán)的受限制性。

從憲法第51條本身來(lái)看，該條可以視為是對(duì)基本權(quán)利與自由的概括限制。這種概括限制的范圍包括所有的基本權(quán)利與自由，缺乏針對(duì)性，從中無(wú)法看出哪些基本權(quán)利是絕對(duì)的，哪些是相對(duì)的。因此，可以認(rèn)為第51條適用于所有的基本權(quán)利與自由。另外，一般認(rèn)為，公民權(quán)利和政治權(quán)利等基本權(quán)利是可以在緊急狀態(tài)下予以克減的權(quán)利，而經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利則沒(méi)有必要予以克減。[15]因此，我國(guó)憲法應(yīng)當(dāng)對(duì)這兩類基本權(quán)利進(jìn)行分別規(guī)范，并特別強(qiáng)調(diào)前者的可予克減性。

（3）、憲法保留方面

我國(guó)憲法對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)和限制基本上采取的是法律保留原則，只有第35條的表達(dá)自由、36條的宗教信仰自由和第38條的人格尊嚴(yán)可以被視為具有法律意義的憲法保留。但是，由于存在著第51條的概括限制，這種憲法保留也不是絕對(duì)的。從緊急狀態(tài)下的人權(quán)最低保障的角度來(lái)看，憲法應(yīng)當(dāng)對(duì)那些絕對(duì)的、即使在緊急狀態(tài)下也不能予以克減的基本權(quán)利予以保留，以排除國(guó)家權(quán)力可能施加的不必要的限制。[16]

（4）、法律保留方面

除了不得克減的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)由憲法保留外，其他的基本權(quán)利都可以由法律保留，但是應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的違憲立法審查機(jī)關(guān)來(lái)保證其合憲性。顯然，在目前缺乏實(shí)質(zhì)性的違憲審查制度的情況下，我國(guó)憲法所規(guī)定的廣泛的法律保留的合憲性是令人懷疑的。

（5）、戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題

戰(zhàn)爭(zhēng)包括國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)來(lái)行使，而國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)的決定權(quán)則由行政機(jī)關(guān)或國(guó)家元首來(lái)行使，這也是世界各國(guó)憲法上的一個(gè)普遍規(guī)定。我國(guó)憲法并沒(méi)有區(qū)分國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)，而是將戰(zhàn)爭(zhēng)和和平問(wèn)題的決定權(quán)授予全國(guó)人大行使（全國(guó)人大閉會(huì)期間則由全國(guó)人大常委會(huì)決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布）。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)的決定權(quán)進(jìn)行分別規(guī)定，前者由全國(guó)人大行使，后者由國(guó)務(wù)院行使。

（6）、緊急權(quán)力行使方面

按照我國(guó)憲法，有權(quán)行使緊急權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)是全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院。這方面的問(wèn)題主要有：

第一、全國(guó)人大與其常委會(huì)的權(quán)力分配

54憲法所規(guī)定的戒嚴(yán)權(quán)是全部由全國(guó)人大常委會(huì)行使的，82憲法則規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)只能決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)。這主要是考慮到了全國(guó)人大常委會(huì)雖然是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，但它也不是每天都工作的，將一部分戒嚴(yán)決定權(quán)交由國(guó)務(wù)院行使可以保證戒嚴(yán)的及時(shí)性。

按照82憲法的規(guī)定，全國(guó)人大決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題，閉會(huì)期間，則由常委會(huì)決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布。這一規(guī)定體現(xiàn)了全國(guó)人大對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題的決定權(quán)。但是對(duì)于戒嚴(yán)的規(guī)定則不同，由常委會(huì)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)，全國(guó)人大沒(méi)有戒嚴(yán)的決定權(quán)。這里就存在一個(gè)問(wèn)題，即全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間的戒嚴(yán)決定權(quán)也由常委會(huì)行使。雖然憲法第62條第11款規(guī)定了全國(guó)人大對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，但是，既然憲法中關(guān)于這兩個(gè)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配問(wèn)題的基本原則是將常委會(huì)定位在“大會(huì)閉會(huì)期間行使部分代表大會(huì)權(quán)力的常設(shè)會(huì)議”，[17]那么對(duì)于戒嚴(yán)的決定權(quán)的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)參照戰(zhàn)爭(zhēng)的規(guī)定，即由全國(guó)人大決定戒嚴(yán)，閉會(huì)期間則由常委會(huì)決定。因?yàn)楫吘菇鋰?yán)是一種最嚴(yán)厲的緊急權(quán)行使，由全國(guó)人大決定更為適當(dāng)。

第二、關(guān)于動(dòng)員

動(dòng)員是國(guó)家在宣布緊急狀態(tài)后所經(jīng)常要采取的一項(xiàng)緊急權(quán)力，許多國(guó)家的憲法和法律都有明確的規(guī)定。

動(dòng)員一詞并非我國(guó)所固有，而是從外文中輾轉(zhuǎn)翻譯而來(lái)。動(dòng)員最初源于普魯士，以后傳于法國(guó)，1870年普法戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，普法都進(jìn)行了動(dòng)員。因此，動(dòng)員詞義出自于德文“mobilmoahung”及法文“mobilisation”，后英國(guó)人以“mobilization”一詞譯之。就其本義而言，動(dòng)員是集合（assembling）、裝備（equipping）和準(zhǔn)備出師作戰(zhàn)（preparingmilitaryandnavalforcesforactivehostilities）的意思。[18]日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，日本學(xué)者兒玉源太郎將此意譯為動(dòng)員，我國(guó)學(xué)者接受了該譯法，現(xiàn)在動(dòng)員一詞已經(jīng)廣泛用于軍事及法制方面。[19]

動(dòng)員一詞，就其字面含義而言，可作如下解釋：“動(dòng)”就是發(fā)動(dòng)、控制、支配與運(yùn)用，“員”就是人力物力以及一切能量代表之單元，所以動(dòng)員的含義，就是將一切能量單元，有計(jì)劃的組織運(yùn)用，使其發(fā)揮最大能力，即為達(dá)成某種目的，將某組織體或某機(jī)構(gòu)移至能發(fā)揮最大能力之形態(tài)。動(dòng)員一般有廣義與狹義兩種解釋，狹義的動(dòng)員只指軍事動(dòng)員，即“軍隊(duì)遇鄰近戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，自平時(shí)狀態(tài)，進(jìn)于戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)之謂。如由平時(shí)編制改為戰(zhàn)時(shí)編制，以及集中人馬，整備戰(zhàn)具，征發(fā)糧草等是”。[20]廣義的動(dòng)員則不局限于軍事方面，是指“將全國(guó)人力物力財(cái)力及科學(xué)技術(shù)與國(guó)家潛力，由平時(shí)各種活動(dòng)方式，立即轉(zhuǎn)為戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，期于戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始時(shí)，即能充分滿足其軍事要求，于戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行中，不斷支持其供應(yīng)，以獲得國(guó)防軍事上之最后勝利”。[21]按照我國(guó)學(xué)者張劍寒教授的解釋，動(dòng)員是指“國(guó)家于戰(zhàn)事發(fā)生或行將發(fā)生時(shí)，由政府下達(dá)動(dòng)員令，將全國(guó)人民和一切物質(zhì)力量以及各種有形無(wú)形的潛力，加以嚴(yán)密地組織，并將國(guó)家由平時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，以便能充分發(fā)揮戰(zhàn)斗力，克敵制勝，確保國(guó)家民族之生存”。[22]

我國(guó)憲法對(duì)動(dòng)員僅僅做了非常原則的、抽象的規(guī)定。82憲法規(guī)定，由常委會(huì)決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員，國(guó)家主席根據(jù)常委會(huì)的決定動(dòng)員令。但是由于缺乏動(dòng)員方面的專門立法，對(duì)于動(dòng)員的概念、動(dòng)員的條件、動(dòng)員的程序、動(dòng)員的內(nèi)容等事項(xiàng)是相當(dāng)模糊的。

目前，我國(guó)法律、法規(guī)所確定的動(dòng)員體制涉及到許多方面，大體分為“非國(guó)防動(dòng)員”與“國(guó)防動(dòng)員”兩類?！胺菄?guó)防動(dòng)員”包括“思想政治動(dòng)員”、“行政動(dòng)員”、“減災(zāi)動(dòng)員”等。目前涉及到動(dòng)員的法律、法規(guī)的規(guī)定主要有：《國(guó)防法》第3條明確規(guī)定了“動(dòng)員體制”，確立了“總動(dòng)員”、“局部動(dòng)員”兩種動(dòng)員形式，該法第8章還規(guī)定了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員”、“人民武裝動(dòng)員”作為“國(guó)防動(dòng)員”的主要內(nèi)容，其中動(dòng)員程序包括動(dòng)員準(zhǔn)備和動(dòng)員實(shí)施兩個(gè)階段。根據(jù)《國(guó)防法》第45條的規(guī)定，國(guó)家在和平時(shí)期進(jìn)行動(dòng)員準(zhǔn)備，將人民武裝動(dòng)員、國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、人民防空、國(guó)防等方面的動(dòng)員準(zhǔn)備納入國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，完善動(dòng)員體制，增強(qiáng)動(dòng)員潛力，提高動(dòng)員能力。1995年的《中華人民共和國(guó)預(yù)備役軍官法》第3條第2款規(guī)定：軍官預(yù)備役按照平時(shí)管理和戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員的需要，分為兩類：在預(yù)備役部隊(duì)任職的和預(yù)編到現(xiàn)役部隊(duì)的預(yù)備役軍官為第一類軍官預(yù)備役，其他預(yù)備役軍官為第二類軍官預(yù)備役。1996年的《人民防空法》第2條規(guī)定：國(guó)家根據(jù)國(guó)防需要，動(dòng)員和組織群眾采取防護(hù)措施，防范和減輕空襲危害。1984年的《中華人民共和國(guó)兵役法》第9章專門規(guī)定了“戰(zhàn)時(shí)兵員動(dòng)員”，第47條規(guī)定：為了對(duì)付敵人的突然襲擊，抵抗侵略，各級(jí)人民政府、各級(jí)軍事機(jī)關(guān)，在平時(shí)必須做好戰(zhàn)時(shí)兵員動(dòng)員的準(zhǔn)備工作。第48條詳細(xì)規(guī)定了戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員的主要事項(xiàng)：在國(guó)家動(dòng)員令以后，各級(jí)人民政府、各級(jí)軍事機(jī)關(guān)，必須迅速實(shí)施動(dòng)員：（1）現(xiàn)役軍人停止退出現(xiàn)役，休假、探親的軍人必須立即歸隊(duì)；（2）預(yù)備役人員隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)召服現(xiàn)役，在接到通知后，必須準(zhǔn)時(shí)到指定的地點(diǎn)報(bào)到；（3）機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負(fù)責(zé)人，必須組織本單位被征召的預(yù)備役人員，按照規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)報(bào)到；（4）交通運(yùn)輸部門要優(yōu)先運(yùn)送應(yīng)召的預(yù)備役人員和返回部隊(duì)的現(xiàn)役軍人。1995年國(guó)務(wù)院和中央軍委的《國(guó)防交通條例》第6章專門規(guī)定了“運(yùn)力動(dòng)員和運(yùn)力征用”，該條例第30條規(guī)定：本條例所稱運(yùn)力動(dòng)員，是指戰(zhàn)時(shí)國(guó)家動(dòng)員令，對(duì)任何單位和個(gè)人所擁有的運(yùn)載工具、設(shè)備以及操作人員，進(jìn)行統(tǒng)一組織和調(diào)用的活動(dòng)。此外，一些軍事規(guī)章中也提到了動(dòng)員，如《中國(guó)人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》第122條規(guī)定：國(guó)家動(dòng)員令或部隊(duì)緊急戰(zhàn)備需要召回時(shí)，一切請(qǐng)假、休假的人員均應(yīng)立即返回部隊(duì)。

可見(jiàn)，我國(guó)目前動(dòng)員法制存在的主要問(wèn)題在于：（1）、動(dòng)員作為一項(xiàng)法律制度在法律、法規(guī)中含義比較模糊。事實(shí)上，如前所述，動(dòng)員是在戰(zhàn)時(shí)或備戰(zhàn)時(shí)國(guó)家所采取的一項(xiàng)緊急狀態(tài)措施，而我國(guó)對(duì)一些非緊急性的行政管理事務(wù)也采用了動(dòng)員體制，使得動(dòng)員在法律上的含義失去準(zhǔn)確性；（2）、戰(zhàn)時(shí)或者準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)的動(dòng)員體制還沒(méi)有形成完整的體系，動(dòng)員準(zhǔn)備與動(dòng)員實(shí)施兩個(gè)不同階段的關(guān)聯(lián)措施法律上未予明確交代，平戰(zhàn)結(jié)合缺少必要的機(jī)制；（3）、沒(méi)有一部統(tǒng)一的動(dòng)員法法典，致使對(duì)動(dòng)員體制的法律表述出現(xiàn)相互交叉重疊的現(xiàn)象；（4）、缺少有效運(yùn)作動(dòng)員體制的專門性的動(dòng)員機(jī)構(gòu)等。[23]這些問(wèn)題都需要通過(guò)制定單行的《動(dòng)員法》來(lái)予以明確化和法制化。

2、戒嚴(yán)法的不足

自1949年中華人民共和國(guó)成立后至今，我國(guó)共實(shí)施了兩次戒嚴(yán)，即“三八戒嚴(yán)”和“五二零戒嚴(yán)”，[24]這兩次戒嚴(yán)的直接依據(jù)便是現(xiàn)行憲法第89條第16款的規(guī)定。這兩次戒嚴(yán)的實(shí)施使得我國(guó)憲法關(guān)于戒嚴(yán)的規(guī)定不再僅僅是紙面上的東西，體現(xiàn)了憲法的權(quán)威。但是，這兩次戒嚴(yán)的實(shí)施，也暴露出了我國(guó)戒嚴(yán)制度的不足之處：憲法對(duì)戒嚴(yán)的規(guī)定是非常原則性的，僅僅規(guī)定了戒嚴(yán)的決定機(jī)關(guān)，而對(duì)于在什么情況下可以實(shí)施戒嚴(yán)、在戒嚴(yán)地區(qū)和戒嚴(yán)期間可以采取什么樣的具體措施以及公民的憲法權(quán)利如何行使、戒嚴(yán)的具體實(shí)施機(jī)關(guān)等問(wèn)題則需要制定專門的戒嚴(yán)法來(lái)加以明確和規(guī)定，以便戒嚴(yán)時(shí)政府和人民都能夠有所遵守。正是基于這樣的考慮，1996年3月1日第8屆全國(guó)人大常委會(huì)第18次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》，對(duì)戒嚴(yán)所涉及到的主要問(wèn)題都作了明確的規(guī)定。

（1）、制定主體的問(wèn)題

《戒嚴(yán)法》是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的，存在著一個(gè)制定主體的合憲性的問(wèn)題。按照我國(guó)現(xiàn)行憲法關(guān)于全國(guó)人大和其常委會(huì)在立法權(quán)限上的分工的規(guī)定，全國(guó)人大“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”（憲法第62條第3款），全國(guó)人大常委會(huì)“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律”（憲法第67條第2款），這一規(guī)定是很清楚的。從法理上來(lái)講，全國(guó)人大所制定的法律應(yīng)當(dāng)是基本的、重要的法律，“涉及到整個(gè)國(guó)家生活中的根本性、全局性的問(wèn)題”，[25]《戒嚴(yán)法》無(wú)疑是這樣的法律。因此，由全國(guó)人大常委會(huì)制定《戒嚴(yán)法》從立法主體上講是不符合憲法規(guī)定的。[26]

（2）、戒嚴(yán)的決定機(jī)關(guān)問(wèn)題

按照憲法的規(guī)定，我國(guó)的戒嚴(yán)分為兩個(gè)層次：全國(guó)性的或省一級(jí)的和部分地區(qū)的?！督鋰?yán)法》第3條規(guī)定：全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，戒嚴(yán)令；省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)，由國(guó)務(wù)院決定，國(guó)務(wù)院總理戒嚴(yán)令。這同憲法的規(guī)定是一致的，只是增加明確了戒嚴(yán)的請(qǐng)求機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院。但是，戒嚴(yán)法并沒(méi)有對(duì)決定程序做出詳細(xì)的規(guī)定。按照1982年的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第29條的規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由委員長(zhǎng)召集，一般二個(gè)月舉行一次，此外按照1987年的《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次會(huì)議，有特殊需要的時(shí)候，可以臨時(shí)召集會(huì)議，會(huì)期長(zhǎng)短一般在一周左右?？梢?jiàn)，常委會(huì)會(huì)議雖然彌補(bǔ)了全國(guó)人大每年只開(kāi)一次會(huì)而且會(huì)期短的缺點(diǎn)，但它也不是一個(gè)常年工作的組織，這一點(diǎn)同國(guó)外的議會(huì)制度是相同的。因此，在常委會(huì)閉會(huì)期間如果有需要由常委會(huì)決定的戒嚴(yán)之必要時(shí)，常委會(huì)如何行使該職權(quán)呢？戒嚴(yán)法對(duì)此未加規(guī)定。參照國(guó)外憲法在緊急狀態(tài)程序要件方面的有關(guān)規(guī)定，我認(rèn)為，我國(guó)的戒嚴(yán)決定應(yīng)當(dāng)以事先決定為主、事后批準(zhǔn)為輔，即原則上規(guī)定戒嚴(yán)必須由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)常委會(huì)決定，但是在常委會(huì)閉會(huì)期間，則由國(guó)務(wù)院決定，然后再提交專門召開(kāi)的常委會(huì)會(huì)議討論，如常委會(huì)通過(guò)，則國(guó)務(wù)院的戒嚴(yán)決定有效，如不通過(guò)，則該戒嚴(yán)決定立即失效。

對(duì)于部分地區(qū)的戒嚴(yán)，戒嚴(yán)法規(guī)定由國(guó)務(wù)院決定，這也是憲法所規(guī)定的。但是，這種部分地區(qū)的戒嚴(yán)卻沒(méi)有對(duì)具體的提請(qǐng)機(jī)關(guān)的規(guī)定，也就是說(shuō)，是由國(guó)務(wù)院直接決定的。我認(rèn)為，參照國(guó)外憲法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)賦予地方行政機(jī)關(guān)一定的提請(qǐng)權(quán)與先行處置權(quán)，即首先由地方行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)厮l(fā)生的緊急情況的危險(xiǎn)性進(jìn)行判斷并采取措施，在認(rèn)為有戒嚴(yán)的必要時(shí)再提請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定實(shí)施戒嚴(yán)。因?yàn)樽鳛橹醒胄姓C(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院對(duì)地方所發(fā)生的緊急情況危險(xiǎn)性的判斷比較滯后，而且戒嚴(yán)措施的采取也需要由地方軍事機(jī)關(guān)承擔(dān)，因此，地方行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有一定的戒嚴(yán)提請(qǐng)權(quán)與先行處置權(quán)。戒嚴(yán)法也注意到了該問(wèn)題，在第5章的附則第31條中規(guī)定：在個(gè)別縣、市的局部范圍內(nèi)突然發(fā)生嚴(yán)重騷亂，嚴(yán)重危及國(guó)家安全、社會(huì)公共安全和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，國(guó)家沒(méi)有作出戒嚴(yán)決定時(shí)，當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以決定并組織人民警察、人民武裝警察實(shí)施交通管制和現(xiàn)場(chǎng)管制，限制人員進(jìn)出管制區(qū)域，對(duì)進(jìn)出管制區(qū)域人員的證件、車輛、物品進(jìn)行檢查，對(duì)參與騷亂的人可以強(qiáng)行予以驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、搜查，對(duì)組織者和拒不服從的人員可以立即予以拘留；在人民警察、人民武裝警察力量還不足以維持社會(huì)秩序時(shí)，可以報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院向中央軍事委員會(huì)提出，由中央軍事委員會(huì)決定派出人民解放軍協(xié)助當(dāng)?shù)厝嗣裾謴?fù)和維持正常社會(huì)秩序。但是仍然缺乏對(duì)于地方行政機(jī)關(guān)的戒嚴(yán)提請(qǐng)權(quán)和先行處置權(quán)的規(guī)定。

（3）、戒嚴(yán)的期限問(wèn)題

大部分國(guó)家的憲法都對(duì)實(shí)施緊急狀態(tài)的期限有嚴(yán)格的、明確的規(guī)定，我國(guó)憲法對(duì)此未加規(guī)定，戒嚴(yán)法也沒(méi)有規(guī)定，這不能不說(shuō)是一大缺陷。戒嚴(yán)法只是在第11條規(guī)定：戒嚴(yán)令應(yīng)當(dāng)規(guī)定戒嚴(yán)的地域范圍、起始時(shí)間、實(shí)施機(jī)關(guān)等事項(xiàng)；第12條規(guī)定：根據(jù)本法第2條規(guī)定實(shí)行戒嚴(yán)的緊急狀態(tài)消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除戒嚴(yán)。但是戒嚴(yán)的期限應(yīng)當(dāng)有多長(zhǎng)、戒嚴(yán)期限的延長(zhǎng)如何決定、戒嚴(yán)的變更或撤銷的程序如何等等都沒(méi)有規(guī)定。戒嚴(yán)的期限問(wèn)題以及與此相關(guān)的延長(zhǎng)、撤銷等問(wèn)題是戒嚴(yán)程序要件中的實(shí)質(zhì)性要件，是保證戒嚴(yán)權(quán)的合法行使和保障人民基本權(quán)利的重要程序規(guī)范，對(duì)此問(wèn)題，不能夠完全由戒嚴(yán)的決定機(jī)關(guān)來(lái)決定，而應(yīng)當(dāng)首先由憲法或法律予以保留。

（4）、戒嚴(yán)期間的基本權(quán)利限制問(wèn)題

戒嚴(yán)法第3章規(guī)定了戒嚴(yán)期間在戒嚴(yán)地區(qū)對(duì)基本權(quán)利的限制問(wèn)題，主要有：禁止或者限制集會(huì)、游行、示威、街頭講演以及其他聚眾活動(dòng)；禁止罷工、罷市、罷課；實(shí)行新聞管制；實(shí)行通訊、郵政、電信管制；實(shí)行出境入境管制；禁止任何反對(duì)戒嚴(yán)的活動(dòng)；交通管制；宵禁；對(duì)危險(xiǎn)物品的特別管理；財(cái)產(chǎn)征用等。這里存在的主要問(wèn)題是基本權(quán)利的限制的地域范圍。按照戒嚴(yán)法的規(guī)定，如果是全國(guó)性的戒嚴(yán)，顯然這種限制是全國(guó)范圍內(nèi)的，如果是部分地區(qū)的戒嚴(yán)，則只在部分地區(qū)進(jìn)行限制。那么如果在部分地區(qū)實(shí)施戒嚴(yán)期間，其他未實(shí)施戒嚴(yán)的地區(qū)是不是言論、表達(dá)、游行示威等自由就絕對(duì)不予限制呢？從現(xiàn)實(shí)需要的角度來(lái)看，這是應(yīng)該予以特別關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，也是戒嚴(yán)法的一大缺陷。按照緊急狀態(tài)下對(duì)基本權(quán)利限制的比例原則，這種地域范圍的規(guī)定顯然過(guò)于狹窄，不利于國(guó)家戒嚴(yán)效果的實(shí)現(xiàn)。

（5）、實(shí)施戒嚴(yán)的原因問(wèn)題

戒嚴(yán)法所規(guī)定的實(shí)施戒嚴(yán)的原因是發(fā)生嚴(yán)重危及國(guó)家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，不采取非常措施不足以維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)的情況，顯然，這些緊急情況主要是政治性的，沒(méi)有包括戰(zhàn)爭(zhēng)（國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)）、嚴(yán)重的或人為災(zāi)害等。雖然憲法對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和戒嚴(yán)是分別規(guī)定的，但是從世界各國(guó)的憲法規(guī)定和有關(guān)實(shí)踐來(lái)看，戰(zhàn)爭(zhēng)期間宣布戒嚴(yán)是很有必要的。此外，在發(fā)生嚴(yán)重的自然或人為災(zāi)害時(shí)，例如恐怖襲擊、瘟疫流行等，在相關(guān)地區(qū)也有必要采取戒嚴(yán)一類的緊急措施?？梢?jiàn)，我國(guó)戒嚴(yán)法對(duì)實(shí)施戒嚴(yán)的原因規(guī)定過(guò)于狹窄，不利于國(guó)家采用戒嚴(yán)這種最嚴(yán)厲的緊急狀態(tài)措施來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。

3、港澳基本法的問(wèn)題

根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，目前在香港和澳門存在著兩個(gè)層次的緊急狀態(tài)：（1）、全國(guó)人大常委會(huì)決定的緊急狀態(tài)。這種緊急狀態(tài)的實(shí)體條件是國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或特別行政區(qū)發(fā)生了不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一和安全的動(dòng)亂；（2）、特別行政區(qū)政府決定的緊急狀態(tài)。除了以上緊急情況之外，如果發(fā)生了諸如嚴(yán)重的自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)或動(dòng)亂、騷亂，但是沒(méi)有達(dá)到“危及國(guó)家統(tǒng)一和安全”的程度，或者達(dá)到了這樣的程度，但是特別行政區(qū)政府可以控制，此時(shí)可以由特別行政區(qū)政府自行決定是否宣布緊急狀態(tài)。這里存在的主要問(wèn)題有：

（1）、常委會(huì)的決定缺乏相應(yīng)的提請(qǐng)程序

從基本法的規(guī)定來(lái)看，特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)的決定，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)作出，“是否發(fā)生基本法所規(guī)定的需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的情況，也應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來(lái)作判斷”。[27]在港澳基本法關(guān)于基本法的解釋和修改中都規(guī)定有相應(yīng)的提請(qǐng)程序，而在對(duì)常委會(huì)的緊急狀態(tài)決定的規(guī)定中卻沒(méi)有提請(qǐng)程序。這里也沒(méi)有規(guī)定征詢特區(qū)基本法委員會(huì)和特區(qū)政府意見(jiàn)的程序，而是完全由常委會(huì)依職權(quán)決定。這表明，常委會(huì)的決定是一種自主性的決定，那么，這種決定的作出是否需要相應(yīng)的提請(qǐng)程序或征詢意見(jiàn)程序呢？我認(rèn)為，從緊急狀態(tài)的性質(zhì)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)有這樣的程序規(guī)定。

（2）、關(guān)于“全國(guó)性法律”的問(wèn)題

該規(guī)定的目的在于宣布緊急狀態(tài)后由中央人民政府命令將有關(guān)全國(guó)性法律在特別行政區(qū)實(shí)施，這里的問(wèn)題主要有：

第一、“有關(guān)全國(guó)性法律”具體包括哪些法律？是所有關(guān)于國(guó)防、外交及不屬特別行政區(qū)自治范圍的法律中的任何一個(gè)，或可以是國(guó)防外交以外的法律，還是僅指與緊急狀態(tài)有關(guān)的法律？許崇德教授認(rèn)為：“這里所說(shuō)的‘有關(guān)全國(guó)性法律''''，是指同緊急狀態(tài)有關(guān)的全國(guó)性法律，無(wú)關(guān)的全國(guó)性法律，當(dāng)然不會(huì)因緊急狀態(tài)而在特別行政區(qū)實(shí)施”，[28]范忠信教授也認(rèn)為，這里的全國(guó)性法律“應(yīng)主要指與非常狀態(tài)有關(guān)的法律，如關(guān)于戒嚴(yán)、物資管制、人力動(dòng)員、防空防化等有關(guān)法律”，[29]我同意這種看法。

第二、緊急狀態(tài)一結(jié)束，上述“有關(guān)全國(guó)性法律”是否應(yīng)當(dāng)停止在特別行政區(qū)實(shí)施？我認(rèn)為回答應(yīng)該是肯定的，但也不排除根據(jù)緊急狀態(tài)結(jié)束后特區(qū)的實(shí)際情況變化而征詢特區(qū)政府意見(jiàn)，決定其中某些法律在特區(qū)長(zhǎng)期實(shí)施的可能性；（3）、此時(shí)的全國(guó)性法律如果與基本法有沖突應(yīng)當(dāng)如何解決？尤其是基本法中關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定與我國(guó)憲法相關(guān)規(guī)定的沖突是很明顯的。顯然，基本法對(duì)此缺乏明確規(guī)定。

（3）、是否可以宣布與國(guó)家統(tǒng)一和安全無(wú)關(guān)的緊急狀態(tài)的問(wèn)題

基本法排除了在特別行政區(qū)發(fā)生與國(guó)家統(tǒng)一和安全無(wú)關(guān)的緊急情況下由常委會(huì)宣布緊急狀態(tài)的可能性。如果特別行政區(qū)發(fā)生了嚴(yán)重的、并且對(duì)全國(guó)都有較大影響的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，中央人民政府是否可以宣布特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)并采取相應(yīng)的緊急措施呢？從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，確實(shí)有這樣的需要。

（4）、關(guān)于戒嚴(yán)的實(shí)施問(wèn)題

我國(guó)憲法和戒嚴(yán)法規(guī)定的戒嚴(yán)包括全國(guó)性的戒嚴(yán)和省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)、直轄市的部分地區(qū)的戒嚴(yán)三種，顯然，并沒(méi)有將特別行政區(qū)包括在內(nèi)。那么，這是不是說(shuō)中央無(wú)法決定在特別行政區(qū)實(shí)施戒嚴(yán)呢？從法律規(guī)范的角度來(lái)看，顯然是這樣的。但是，從緊急狀態(tài)的性質(zhì)與需要來(lái)看，在發(fā)生危及國(guó)家統(tǒng)一和安全的緊急情況時(shí)有必要采取戒嚴(yán)措施。

4、《公民權(quán)利和權(quán)利國(guó)際公約》對(duì)我國(guó)緊急狀態(tài)立法與實(shí)踐提出的1998年10月5日，中華人民共和國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表在聯(lián)合國(guó)總部代表政府簽署了1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。按照公約第2條第1款的規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)承擔(dān)“立即實(shí)現(xiàn)”公約條款的義務(wù)。因此，一旦中國(guó)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，就將承擔(dān)“立即實(shí)現(xiàn)”該公約的莊嚴(yán)義務(wù)。屆時(shí)，中國(guó)將首先面臨著如何適用這一綜合性國(guó)際人權(quán)條約的一系列國(guó)內(nèi)法上的問(wèn)題。按照我國(guó)憲法和締結(jié)條約程序法的規(guī)定，還需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)程序中國(guó)才可以成為該公約的正式當(dāng)事國(guó)，在此之前，我們有必要該公約中所規(guī)定的緊急狀態(tài)下的不可克減的人權(quán)條款在中國(guó)的適用問(wèn)題。

（1）、關(guān)于“緊急狀態(tài)”

在我國(guó)憲法和都沒(méi)有明確的關(guān)于緊急狀態(tài)的立法規(guī)定的情況下，如何理解公約所規(guī)定的緊急狀態(tài)概念呢？有學(xué)者以為應(yīng)在批準(zhǔn)時(shí)作出聲明，即《中華人民共和國(guó)憲法》第80條所列舉的戒嚴(yán)令、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)得以實(shí)施的情況應(yīng)被理解為是符合該公約第4條之宗旨的。[30]我同意這一看法。

（2）、關(guān)于對(duì)不可克減的人權(quán)條款的保留問(wèn)題

公約所規(guī)定的緊急狀態(tài)下不可克減的人權(quán)條款并不具有國(guó)際強(qiáng)行法的性質(zhì)，各國(guó)一般都在批準(zhǔn)公約時(shí)對(duì)此提出了相應(yīng)的保留，例如，當(dāng)英國(guó)批準(zhǔn)公約時(shí)，就對(duì)不得因不能履行義務(wù)債務(wù)而受到監(jiān)禁的權(quán)利聲明保留。我認(rèn)為，就公約所規(guī)定的不可克減的人權(quán)的具體來(lái)看，它們與我國(guó)憲法的基本精神是完全一致的，我國(guó)并不存在要對(duì)此提出保留的理由。

（3）、關(guān)于國(guó)家間指控制度和個(gè)人申訴制度

在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》中，個(gè)人申訴和國(guó)家間指控程序都是屬于任擇性的，締約國(guó)可以自行決定是否受這兩個(gè)程序的約束。由于個(gè)人申訴的前提必須是用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)，尤其是司法救濟(jì)，在目前我國(guó)的實(shí)質(zhì)性的違憲審查制度還沒(méi)有建立的情況下，該制度對(duì)我國(guó)實(shí)施緊急狀態(tài)所具有的監(jiān)督意義并不明顯，對(duì)此可以不予考慮。國(guó)家間指控程序則可以考慮加入，以便在國(guó)際法上對(duì)我國(guó)的緊急狀態(tài)實(shí)踐給予一定的監(jiān)督。

（4）、關(guān)于報(bào)告制度

報(bào)告制度是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的唯一具有強(qiáng)制性的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)按照公約的要求嚴(yán)格遵守，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)、按照規(guī)定的程序向人權(quán)事務(wù)委員會(huì)提出報(bào)告。

二、改革與完善我國(guó)緊急狀態(tài)立法的建議

1、立法模式的選擇

從世界各國(guó)憲法及法律就緊急狀態(tài)的立法模式來(lái)看，一般存在著兩種模式：

（1）、憲法保留模式

該模式最大的特點(diǎn)就是將緊急狀態(tài)所涉及到的所有問(wèn)題都在憲法中予以明確規(guī)范，印度、巴基斯坦和德國(guó)等國(guó)家的緊急狀態(tài)立法都屬于這種模式。由于憲法一般認(rèn)為被是人民行使制憲權(quán)的結(jié)果，因此，這種對(duì)于緊急狀態(tài)的憲法保留模式體現(xiàn)了人民對(duì)于維護(hù)國(guó)家之生存必要性的高度體認(rèn)，而且，這種模式用國(guó)家根本法的形式確認(rèn)了國(guó)家實(shí)施緊急狀態(tài)的權(quán)力以及在緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減條款，避免了通過(guò)法律的形式來(lái)予以規(guī)范可能出現(xiàn)的合憲性問(wèn)題。但是，這種憲法保留的缺點(diǎn)在于它使憲法的篇幅過(guò)長(zhǎng)，而且，如果要對(duì)其中的程序性或?qū)嶓w性問(wèn)題予以修改的話必須通過(guò)修憲程序，而修憲程序過(guò)于繁瑣，往往不能夠及時(shí)滿足現(xiàn)實(shí)的迫切需要。

（2）、法律保留模式

該模式最大的特點(diǎn)就在于通過(guò)憲法確定基本原則的前提下，承認(rèn)立法機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)立法上的決定權(quán)，由立法機(jī)關(guān)來(lái)決定緊急狀態(tài)的所有實(shí)體與程序問(wèn)題，美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的緊急狀態(tài)都屬于這種模式。由于立法程序相對(duì)于修憲程序的簡(jiǎn)易性，立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要而修改緊急狀態(tài)法律，體現(xiàn)了一定的靈活性。而且，該模式還保證了立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的緊急權(quán)行使的有效監(jiān)督。但是，該模式有可能涉及到合憲性問(wèn)題，這是它的一大缺陷。因此，該模式有效運(yùn)作的一個(gè)前提就是需要有一種獨(dú)立的、實(shí)質(zhì)性的、有效運(yùn)作的違憲審查制度，從而保證緊急狀態(tài)法律保留的合憲性。如果沒(méi)有這樣的違憲審查制度的話，這種模式是很難保障基本人權(quán)的。

就這兩種緊急狀態(tài)立法模式的比較而言，我認(rèn)為，我國(guó)的緊急狀態(tài)立法應(yīng)當(dāng)采取憲法保留模式：

（1）、如上所述，實(shí)質(zhì)性的違憲審查制度的存在與有效運(yùn)作是法律保留模式成功的關(guān)鍵，而這一點(diǎn)恰恰是當(dāng)前的中國(guó)憲政實(shí)踐最缺乏的。而且，在短期內(nèi)，這種獨(dú)立的違憲立法審查制度還無(wú)法建立。因此，法律保留模式不符合當(dāng)前的中國(guó)憲政現(xiàn)狀。

（2）、我國(guó)憲法的一個(gè)重要指導(dǎo)原則就是通過(guò)憲法這種國(guó)家大法的形式來(lái)確立并保障無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的任務(wù)，而緊急狀態(tài)的宣布是國(guó)家行使其階級(jí)統(tǒng)治權(quán)的最赤裸裸的形式。很難想象，確保無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的憲法中會(huì)不規(guī)定緊急狀態(tài)制度。

（3）、隨著我國(guó)化進(jìn)程的加速和法治建設(shè)的逐步推進(jìn)，人民通過(guò)各種途徑尤其是司法救濟(jì)方式主張其憲法權(quán)利的要求將越來(lái)越迫切，這就對(duì)緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減的合憲性提出了要求。而這種合憲性必須通過(guò)立憲來(lái)確認(rèn)，立法的證明力顯然要弱得多，即使存在違憲審查制度。

（4）、隨著我國(guó)生活的多元化以及國(guó)際生活的日益復(fù)雜化，多樣性的利益沖突對(duì)國(guó)家自身的生存提出了越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。要應(yīng)對(duì)這些威脅，國(guó)家必須訴諸于緊急狀態(tài)制度，這種制度的必要性必須由人民通過(guò)行使立憲權(quán)來(lái)予以確認(rèn)，否則其正當(dāng)性是值得懷疑的。

（5）、所著我國(guó)逐步對(duì)外開(kāi)放與世界接軌，我國(guó)將加入越來(lái)越多的世界人權(quán)公約，這些人權(quán)公約所確定的緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減條款在我國(guó)的適用以及其效力問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由憲法予以確認(rèn)，尤其是在該條款與我國(guó)憲法或法律規(guī)定存在沖突的時(shí)候，憲法中的緊急狀態(tài)規(guī)范就凸顯出了其重要性。

在確定了應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法來(lái)規(guī)范緊急狀態(tài)之后，下一步應(yīng)該討論這種規(guī)范的形式問(wèn)題，即是通過(guò)全面修憲還是增加專門的修正案的形式。自從82憲法制定以來(lái)，我國(guó)憲法的修改一直采用修正案的方式。這種修憲方式在一定程度上維護(hù)了憲法在結(jié)構(gòu)上和形式上的完整性，應(yīng)當(dāng)肯定。因此，可以考慮在條件成熟時(shí)，通過(guò)憲法修正案的方式增加緊急狀態(tài)章節(jié)或條款，使我國(guó)憲法對(duì)緊急狀態(tài)的規(guī)定更加完善和。

2、應(yīng)當(dāng)采用廣義的緊急狀態(tài)概念

在緊急狀態(tài)概念的界定上，應(yīng)當(dāng)按照廣義來(lái)理解。從世界各國(guó)憲法對(duì)緊急狀態(tài)概念外延規(guī)定的大小上來(lái)看，狹義的、只適用于特定緊急情況的緊急狀態(tài)概念并不符合國(guó)際人權(quán)法上的要求，因?yàn)閺娜藱?quán)國(guó)際保護(hù)的立場(chǎng)來(lái)看，所有的人權(quán)克減措施都應(yīng)歸入緊急狀態(tài)的范疇，受到相應(yīng)的國(guó)際監(jiān)督。這里所存在的主要問(wèn)題是關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的規(guī)定，從世界各國(guó)憲法規(guī)范上來(lái)看，緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的關(guān)系主要存在著兩種模式：包涵式和并列式。我國(guó)憲法對(duì)戒嚴(yán)和戰(zhàn)爭(zhēng)作了區(qū)分，我認(rèn)為，我國(guó)憲法所規(guī)定的緊急狀態(tài)概念應(yīng)當(dāng)采取包涵式，即在統(tǒng)一的緊急狀態(tài)章節(jié)或條款中將戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)也包括在內(nèi)。

3、憲法基本權(quán)利的限制與保障

我國(guó)現(xiàn)行憲法在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中對(duì)公民的基本權(quán)利作了詳細(xì)的規(guī)定，具體有：平等權(quán)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴(yán)不受侵犯權(quán)，住宅不受侵犯權(quán)，通信自由和通信秘密權(quán)，批評(píng)、建議權(quán)、申訴、控告和檢舉權(quán)，取得賠償權(quán)，勞動(dòng)權(quán)，休息權(quán)，退休人員生活保障權(quán)，物質(zhì)幫助權(quán)，受權(quán)，從事科學(xué)研究、文學(xué)和其他文化活動(dòng)的自由，婦女受法律保護(hù)權(quán)，婚姻、家庭、母親和兒童受法律保護(hù)權(quán)，華僑、歸僑和僑眷受保護(hù)權(quán)等。從學(xué)理上可以對(duì)其進(jìn)行如下六種分類：平等權(quán)、政治權(quán)利、精神文化的自由、人身自由與人格尊嚴(yán)、社會(huì)權(quán)利以及獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利。[31]一般來(lái)說(shuō)，政治權(quán)利、人身自由與社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利可以在緊急狀態(tài)下予以克減，而平等權(quán)、精神文化的自由、人格尊嚴(yán)以及獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利是不得克減的人權(quán)。就我國(guó)憲法所規(guī)定的這些基本權(quán)利規(guī)范來(lái)看，參照各國(guó)憲法和國(guó)際人權(quán)法對(duì)緊急狀態(tài)下的不可克減的人權(quán)的規(guī)定，可以考慮對(duì)以下人權(quán)在緊急狀態(tài)下予以克減：

（1）、財(cái)產(chǎn)權(quán)

“財(cái)產(chǎn)權(quán)是指財(cái)產(chǎn)上的私權(quán)，即一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。它不僅包括物權(quán)，也包括債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)等私法上的權(quán)利，同時(shí)還包括具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的公物使用權(quán)（如國(guó)有土地或集體所有土地的使用權(quán)、水利權(quán)）等公法上的權(quán)利”。[32]在緊急狀態(tài)下對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)予以克減的目的在于可以根據(jù)應(yīng)對(duì)緊急情況的現(xiàn)實(shí)需要對(duì)私人財(cái)產(chǎn)采取征用、占有、使用或處分等，以保證國(guó)家可以有充分的財(cái)力來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。例如《巴基斯坦憲法》第233條第1款規(guī)定：在緊急狀態(tài)期間，國(guó)家即可制定法律限制公民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。第235條第1款、第2款規(guī)定：在財(cái)政緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可指示削減任何省的或聯(lián)邦的全體或任何一類公務(wù)員的薪津。

（2）、選舉權(quán)和被選舉權(quán)

鑒于緊急狀態(tài)的特殊性，大部分國(guó)家的憲法都規(guī)定了在緊急狀態(tài)期間不得舉行選舉或全民公決，對(duì)選舉權(quán)給予了克減。這主要是基于兩方面的考慮：首先，緊急狀態(tài)的宣布使得選舉成為不可能；其次，要保證議會(huì)工作的連續(xù)性來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。例如《哈薩克斯坦共和國(guó)憲法》第44條第2款規(guī)定：緊急狀態(tài)時(shí)期不許修改哈薩克斯坦共和國(guó)憲法、選舉法和訴訟法，不得舉行公決和選舉?！栋锥砹_斯共和國(guó)憲法》第71條規(guī)定：緊急狀態(tài)或軍事?tīng)顟B(tài)期間不得舉行選舉。我國(guó)《憲法》第69條第2款規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)任期屆滿的兩個(gè)月之前，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)必須完成下屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉。如果遇到不能進(jìn)行選舉的非常情況，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以全體組成人員的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)，可以推遲選舉，延長(zhǎng)本屆全國(guó)人民代表大會(huì)的任期。在非常情況結(jié)束后一年內(nèi)，必須完成下屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉。該項(xiàng)條款事實(shí)上也涉及到了對(duì)選舉權(quán)的克減問(wèn)題，只是所使用的是非常情況的用語(yǔ)，這種非常情況應(yīng)當(dāng)是指緊急狀態(tài)。

（3）、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由

該自由通稱為表現(xiàn)自由，在緊急狀態(tài)下可以予以克減，這是世界各國(guó)憲法和實(shí)踐中的一個(gè)普遍現(xiàn)象。例如按照《西班牙憲法》的規(guī)定，公民有權(quán)以口頭、書(shū)面或任何其他復(fù)制的方式自由表達(dá)和傳播思想、想法和意見(jiàn)，有權(quán)進(jìn)行文藝創(chuàng)作、發(fā)明，但在法律規(guī)定的范圍內(nèi)宣布緊急狀態(tài)時(shí)，上述權(quán)利均須停止。

（4）、人身自由

人身自由是指“公民享有不受任何非法搜查、拘禁、逮捕的權(quán)利，即人身自由不受非法限制或剝奪的權(quán)利”。[33]人身自由是人們一切生活和行動(dòng)的前提條件，是基本權(quán)利中最基本的權(quán)利之一。但是在緊急狀態(tài)下，人身自由要受到一定程度的限制。例如可以實(shí)行管制、宵禁、強(qiáng)行或隨時(shí)搜查、強(qiáng)行逮捕等。

（5）、勞動(dòng)權(quán)

我國(guó)的憲法學(xué)研究一般認(rèn)為勞動(dòng)權(quán)是指“獲得勞動(dòng)的機(jī)會(huì)和適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)條件的權(quán)利”，[34]事實(shí)上，勞動(dòng)權(quán)完整的含義還應(yīng)當(dāng)包括取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、不得強(qiáng)迫勞動(dòng)的權(quán)利以及罷工的權(quán)利。[35]在緊急狀態(tài)下，可以對(duì)勞動(dòng)權(quán)中的部分內(nèi)容予以克減。例如《哈薩克斯坦共和國(guó)憲法》第19條第5款規(guī)定：禁止強(qiáng)制性勞動(dòng)，根據(jù)法院判決執(zhí)行處罰或緊急狀態(tài)法效力的程序除外。罷工權(quán)也是可以在緊急狀態(tài)下予以克減的基本權(quán)利。

（6）、通信自由和秘密權(quán)

通信自由指的是人們通過(guò)書(shū)信、電話、電信、等手段，根據(jù)自己的意愿進(jìn)行交流而不受國(guó)家干預(yù)的自由。通信是社會(huì)交往的一項(xiàng)必不可少的重要活動(dòng)，但是在緊急狀態(tài)下，這種通信自由和秘密權(quán)要受到一定的限制，例如可以竊聽(tīng)電話、監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)信息、拆閱信件等。《希臘憲法》規(guī)定：書(shū)信及其他自由通訊服務(wù)的秘密絕對(duì)不受侵犯，但在戒嚴(yán)狀態(tài)下，這一規(guī)定應(yīng)暫停執(zhí)行。

此外，我國(guó)憲法中還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在緊急狀態(tài)下不可克減的基本權(quán)利，我認(rèn)為這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括：平等權(quán)、宗教信仰自由、人格尊嚴(yán)不受侵犯權(quán)。另外，還應(yīng)當(dāng)參照《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的規(guī)定，增加對(duì)生命權(quán)、免于酷刑和其他不人道或有辱人格的待遇或處罰的權(quán)利、免受奴役的權(quán)利以及免受刑法追訴的權(quán)利的不可克減性的規(guī)定。

4、應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)在緊急狀態(tài)中的作用

從國(guó)外的緊急狀態(tài)法律規(guī)定和實(shí)踐來(lái)看，代議機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)中實(shí)質(zhì)作用的發(fā)揮是保證緊急狀態(tài)合憲性的關(guān)鍵。我國(guó)的全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在緊急狀態(tài)的決定、撤銷、延長(zhǎng)等程序中發(fā)揮主導(dǎo)作用，使緊急狀態(tài)自始至終都受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。

5、應(yīng)當(dāng)賦予地方人大及政府一定的緊急狀態(tài)決定權(quán)

地方性的緊急狀態(tài)的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)主要由地方政府來(lái)決定與執(zhí)行，這是世界各國(guó)憲法中的一個(gè)普遍規(guī)定。我國(guó)的緊急狀態(tài)法律制度也應(yīng)當(dāng)在這方面制定相應(yīng)的規(guī)定。但是，我國(guó)作為單一制的中央集權(quán)的國(guó)家，中央政府也應(yīng)當(dāng)享有一定的監(jiān)督權(quán)，我認(rèn)為，這種監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)主要是事后性的，而不是事前性的。

6、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在緊急狀態(tài)中享有一定的審查權(quán)

鑒于目前我國(guó)還不存在獨(dú)立的立法違憲司法審查制度，同時(shí)行政訴訟立案范圍也排除了緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)和總動(dòng)員等國(guó)家行為的可訴性，因此，司法機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)中并不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。但是，從國(guó)外相關(guān)法律規(guī)定以及實(shí)踐來(lái)看，緊急狀態(tài)下的司法審查權(quán)仍然是人權(quán)保障的重要內(nèi)容，在我國(guó)實(shí)質(zhì)性的司法審查制度建立之后，應(yīng)當(dāng)賦予司法機(jī)關(guān)一定的對(duì)緊急權(quán)力行使的審查權(quán)。

注釋：

[1]徐高、莫紀(jì)宏編著：《外國(guó)緊急狀態(tài)法律制度》，法律出版社1994年版，第768頁(yè)。

[2]StatesofEmergency：irImpactonHumanRights,astudypreparedbytheInternationalCommissionofJurists,Geneva,1983,p.413.

[3]例如《約旦憲法》第125條第2款規(guī)定：宣布戒嚴(yán)令后，國(guó)王可以不受任何現(xiàn)行法律的規(guī)定的限制，通過(guò)赦令保衛(wèi)王國(guó)所必需的命令；《阿拉伯也門共和國(guó)永久憲法》第168條規(guī)定：除非依照本憲法規(guī)定宣布國(guó)家處于緊急狀態(tài)或戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，不得中止執(zhí)行本憲法的任何條款。換言之，在緊急狀態(tài)或戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，憲法的任何條款都可以中止執(zhí)行。

[4]《魏瑪憲法》第48條第2款規(guī)定：“當(dāng)國(guó)家的治安與秩序受到嚴(yán)重侵害之時(shí)，總統(tǒng)可采取一切必要之措施，以恢復(fù)公共秩序與安全；在必要時(shí)，得動(dòng)用武力為之”。第3款規(guī)定：“依前款之規(guī)定，總統(tǒng)頒布必要措施后，應(yīng)即刻告知眾議院，眾議院得決議撤銷此措施”。第5款規(guī)定：“關(guān)于本條之規(guī)定，其細(xì)節(jié)由聯(lián)邦法律規(guī)定之”。憲法學(xué)家羅文斯坦認(rèn)為《魏瑪憲法》該條關(guān)于總統(tǒng)緊急權(quán)力的規(guī)定存在著重大的缺陷：盡管憲法規(guī)定國(guó)會(huì)在總統(tǒng)頒布緊急命令后得以決議撤銷之，但既然國(guó)會(huì)不能有效議事于前，則在總統(tǒng)頒布緊急命令后，焉能再予補(bǔ)救？因此，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)緊急權(quán)力的行使便毫無(wú)制衡之可能。正是由于《魏瑪憲法》對(duì)總統(tǒng)緊急權(quán)力規(guī)定的不完善，使得分權(quán)制約的憲政精神在緊急狀態(tài)下不復(fù)存在，從而導(dǎo)致了人類上最大規(guī)模的踐踏人權(quán)的悲劇的上演。對(duì)《魏瑪憲法》第48條的評(píng)價(jià)可參見(jiàn)陳新民：《公法學(xué)札記》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第112－144頁(yè)。

[5]莫紀(jì)宏、徐高：《緊急狀態(tài)法學(xué)》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1992年版，前言。

[6]莫紀(jì)宏、徐高：《戒嚴(yán)法律制度概要》，法律出版社1996年版，第9頁(yè)。

[7]對(duì)戒嚴(yán)制度局限性以及與現(xiàn)代民主憲政和人權(quán)保障的沖突的批判可參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)》（下冊(cè)），山東人民出版社2000年版，第647－661頁(yè)。

[8]在前三部憲法中也有相關(guān)規(guī)定，只是具體用語(yǔ)和條款有所不同。54憲法第24條第2款規(guī)定的也是“非常情況”：如果遇到不能進(jìn)行選舉的非常情況，全國(guó)人民代表大會(huì)可以延長(zhǎng)任期到下屆全國(guó)人民代表大會(huì)舉行第一次會(huì)議為止。75和78憲法規(guī)定的則是“特殊情況”。75憲法第16條第3款規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)在特殊情況下，任期可以延長(zhǎng)；78憲法第21條第2款規(guī)定：如果遇到特殊情況，可以延長(zhǎng)本屆全國(guó)人民代表大會(huì)的任期，或者提前召開(kāi)下屆全國(guó)人民代表大會(huì)?？梢?jiàn)，這三部憲法都缺乏對(duì)確認(rèn)或決定機(jī)關(guān)以及時(shí)限的明確規(guī)定。

[9]學(xué)術(shù)上一般認(rèn)為這種非常情況包括戰(zhàn)爭(zhēng)、嚴(yán)重災(zāi)害等。參見(jiàn)王德祥、徐炳：《〈中華人民共和國(guó)憲法〉注釋》，群眾出版社1984年版，第166頁(yè)。

[10]該司法解釋將緊急狀態(tài)理解為國(guó)家行為，其目的在于排除司法審查。我認(rèn)為，緊急狀態(tài)的宣布屬于國(guó)家行為或政治行為，可以不受司法審查，但是緊急狀態(tài)宣布后的行政機(jī)關(guān)的緊急權(quán)力行使則屬于法律行為，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。關(guān)于國(guó)家行為的概念、特征及判斷等問(wèn)題，可參見(jiàn)胡錦光：《中國(guó)憲法問(wèn)題研究》，新華出版社1998年版，第319－341頁(yè)。

[11]例如《歐洲人權(quán)公約》第1章第15條規(guī)定：在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或者其他威脅國(guó)家生存的公共緊急情況時(shí)，任何締約國(guó)可以在公共緊急情況所嚴(yán)格要求的范圍之內(nèi)采取有損于其根據(jù)本公約所承擔(dān)的義務(wù)的措施，但上述措施不得與其根據(jù)國(guó)際法所承擔(dān)的其他義務(wù)有所抵觸。同時(shí)，歐洲人權(quán)法院和人權(quán)委員會(huì)在相關(guān)的判例中也是從廣義上來(lái)界定緊急狀態(tài)概念的。

[12]該條款是在總綱中予以規(guī)定的，而總綱是對(duì)國(guó)家制度、形式和任務(wù)的基本原則的規(guī)定，將該條款放在總綱中顯然不太合適，但放在第二章中更不合適。這表明了我國(guó)憲法還沒(méi)有從人的角度來(lái)認(rèn)識(shí)基本權(quán)利的重要性，而這是國(guó)際人權(quán)法努力促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)?？梢缘囊粋€(gè)改革建議就是參照新近制定的一些國(guó)家的憲法（如《哈薩克斯坦共和國(guó)憲法》、《阿塞拜疆共和國(guó)憲法》），對(duì)“人的權(quán)利”與“公民的權(quán)利”分別予以規(guī)定。

[13]許崇德主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第143頁(yè)。

[14]參見(jiàn)許崇德主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第150頁(yè)。

[15]這也是在國(guó)際人權(quán)法中得到普遍認(rèn)同的，例如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定了緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減條款，而《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》則無(wú)相關(guān)規(guī)定。

[16]對(duì)于哪些人權(quán)構(gòu)成了需要在緊急狀態(tài)下予以特別保護(hù)或者不得克減的絕對(duì)人權(quán)，各國(guó)憲法上的規(guī)定是很混亂甚至矛盾的。例如《哈薩克斯坦共和國(guó)憲法》第44條第2款規(guī)定的不可克減的人權(quán)包括：生命權(quán)、榮譽(yù)與尊嚴(yán)權(quán)、信仰自由、住房權(quán)、免于酷刑權(quán)、正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)和司法權(quán)等，《烏克蘭憲法》第64條第2款規(guī)定的不可克減的人權(quán)包括：平等權(quán)、國(guó)籍權(quán)、生命權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、人身權(quán)、申訴權(quán)、婚姻權(quán)、兒童權(quán)、司法權(quán)、知情權(quán)、不得自證其罪權(quán)、辯護(hù)權(quán)等。這種狀況當(dāng)然與各國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)以及對(duì)憲法和人權(quán)的理解有關(guān)，但是從人權(quán)普遍性與國(guó)際性的角度來(lái)看，這種在緊急狀態(tài)下不得克減的人權(quán)應(yīng)當(dāng)有一個(gè)共同的標(biāo)準(zhǔn)，這正是國(guó)際人權(quán)法所努力的一個(gè)目標(biāo)。例如《歐洲人權(quán)公約》第15條第2款列舉了四項(xiàng)權(quán)利，即生命權(quán)（死刑和合法戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的死亡除外）、免于酷刑和其他不人道或有辱人格的待遇或處罰的權(quán)利、免受奴役的權(quán)利以及免受刑法追訴的權(quán)利。除上述四項(xiàng)權(quán)利外，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條第2款還把免于因無(wú)力履行約定義務(wù)而被監(jiān)禁的權(quán)利、被承認(rèn)在法律面前的人格的權(quán)利以及思想、良心和宗教自由權(quán)利等三項(xiàng)人權(quán)規(guī)定為非克減人權(quán)。與上述兩公約相比，《美洲人權(quán)公約》規(guī)定了更為廣泛的非克減人權(quán)。在該公約中，家庭權(quán)、姓名權(quán)、兒童權(quán)、國(guó)籍權(quán)和參加政府的權(quán)利均被規(guī)定為非克減人權(quán)。我國(guó)在建立統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度時(shí)，可以參照這些具體規(guī)定，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，對(duì)我國(guó)憲法應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)的不可克減的人權(quán)作出明確規(guī)定。

[17]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第235頁(yè)。

[18]See,Webster''''sNewInternationalDictionaryoftheEnglishLanguage,2nded.,1959.

[19]參見(jiàn)吳仁全：《兵役法之理論與實(shí)用》，五南圖書(shū)出版公司1967年版，第81頁(yè)。

[20]參看《辭源》對(duì)“動(dòng)員”的解釋。

[21]劉支藩編著：《我國(guó)總動(dòng)員制度之研究》，國(guó)防研究院經(jīng)研所1962年版，第4頁(yè)。

[22]張劍寒：《戒嚴(yán)與國(guó)家動(dòng)員法制》，漢苑出版社1976年版，第255頁(yè)。

[23]參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《論完善我國(guó)動(dòng)員法律制度》，載《法學(xué)雜志》2001年第2期。

[24]1989年3月8日由國(guó)務(wù)院決定在西藏自治區(qū)拉薩市實(shí)行戒嚴(yán)，1989年5月20日由國(guó)務(wù)院決定在北京市部分地區(qū)實(shí)行戒嚴(yán)。

[25]許崇德主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第215頁(yè)。

[26]2000年3月15日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》第8條第5款規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。但是，該規(guī)定并沒(méi)有解決應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的基本法律和應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定的其他法律之間的關(guān)系問(wèn)題。此外，按照該規(guī)定，對(duì)于政治權(quán)利和人身自由以外的憲法基本權(quán)利的限制或克減并不屬于法律保留的范圍?？梢?jiàn)，《立法法》并沒(méi)有解決現(xiàn)行憲法在立法方面存在的的問(wèn)題，反而使問(wèn)題更加復(fù)雜和混亂。

[27]許崇德主編：《港澳基本法教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1994年版，第65頁(yè)。

[28]許崇德主編：《港澳基本法教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1994年版，第65頁(yè)。

[29]范忠信：《論“一國(guó)兩制”的全國(guó)性法律體系之依據(jù)和形成途徑》，載《法商研究》1998年第2期。

[30]參見(jiàn)管建強(qiáng)：《我國(guó)宜對(duì)〈公政權(quán)利盟約〉作出保留及調(diào)整相關(guān)的國(guó)內(nèi)法》，載《法學(xué)》1999年第4期。

[31]參見(jiàn)許崇德主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第146－147頁(yè)。

[32]許崇德主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第175頁(yè)。

[33]許崇德主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第171頁(yè)。

[34]許崇德主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第177頁(yè)。

[35]參見(jiàn)許志雄等：《現(xiàn)代憲法論》，元照出版公司2000年版，第203－210頁(yè)。