我國審計法律立法論文

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論文摘要

我國審計法的歷經初創階段、成長階段和完善階段。審計規范的分為四個部分，一是審計組織法，主要規范審計機構的設置、人員任免、組成，機構之間的相互關系等；二是審計實體法，主要規范審計機關的職責、權限等；三是審計程序法，主要規范審計機關和審計人員的工作程序以及復議、訴訟程序等；四是審計責任及審計機關違法失職應當承擔的法律責任。

當前我國審計法還有許多亟待完善之處。第一，在審計權限立法上還存在一些疏漏和不足。《審計法》賦予審計機關的權限有要求報送資料權、檢查權、調查取證權、采取強制措施權、建議處理處罰權、通報公布審計結果權等。盡管當前我國審計權限立法取得了一定的成就，但是與西方發達國家相比還存在一些不足，一是調查取證權的規定還不夠健全，二是報送資料權這一規定不具體，三是沒有表明意見權。第二，我國現行審計體制為隸屬于國務院的行政型模式，相對于立法型審計體制而言，審計機關還缺乏較大的獨立性。第三，我國審計法律制度在著手進行效益審計方面還不夠健全。一是我國效益審計工作量占政府審計工作量的比重較低，尚未形成有效的模式，二是我國效益審計的法律制度建設還比較落后，缺乏有針對性的制度規范。

要適應、的發展，使審計工作能夠滿足的要求，應當在以下三個方面完善我國的審計法律制度：第一，完善我國的審計權限。一是完善調查取證權，二是細化檢查權和要求報送資料權，三是增加參與制定經濟法律法規權。第二，完善我國現行的審計體制。改革現行行政型模式的審計體制，逐步設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院，向全國人大常委會負責并向其報告工作。第三，完善開展效益審計的法律和規范，探索建立規范效益審計的法律、法規。

一、我國現行審計法律制度的現狀

（一）審計法出臺的過程、背景和意義

1978年黨的十一屆三中全會做出了把黨和政府工作重點轉移到社會主義建設上來的戰略決策，開始了系統的撥亂反正，國民經濟停滯倒退的局面很快得到扭轉。經濟體制改革從到城市，在許多領域先后展開，對外開放的步伐也逐漸加快。1982年黨的十二大提出了建設有特色社會主義的重要思想，確定了經濟建設的戰略目標、戰略重點、戰略步驟和方針政策。改革開放的全面展開，客觀上要求加強財政經濟管理，建全經濟監督機制維護國家財經法紀。在這樣的背景下，實行獨立的審計監督制度，成為一個必要面緊迫的課題。我國最高審計機關---中華人民共和國審計署，于1983年9月正式成立。全國縣級以上地方各級人民政府在兩年多的時間內也普遍建立起審計機關。1983年《國務院批轉審計署關于工作幾個的請示的通知》和1985年《國務院善于審計工作的暫行規定》為貫徹落實憲法規定、規范審計工作提供了必要的法規依據，保障了起步階段審計工作的開展。1988年國務院《中華人民共和國審計條例》后，較為完整的審計制度體系初步形成。1994年《中華人民共和國審計法》公布，這是中國審計法制建設的重要里程碑，標志著審計工作走上了法制運行的軌道。

（二）我國現行審計法律制度的基本框架

按照審計法律法規的內容和屬性，其內容可以分為四部分，一是審計組織法，主要規范審計機構的設置、人員任免、組成，機構之間的相互關系等；二是審計實體法，主要規范審計機關的職責權限等；三是審計程序法，主要規范審計機關和審計人員的工作程序以及復議、訴訟程序等；四是審計責任及審計機關違法失職應當承擔的法律責任。

二、我國現行審計法律制度存在的不足

（一）我國審計權限立法還存在一些疏漏和不足

為了保證審計機關切實履行審計監督職責，及時制止和糾正違反國家規定的財政收支、財務收支的行為，維護國家財政經濟秩序，法律賦予審計機關必要的審計權限。根據現行《審計法》和《審計法實施條例》的規定，我國審計機關享有以下七個方面的審計權限：

1．要求報送資料權

要求報送資料權，是指審計機關依法享有的要求被審計單位按照規定報送與財政收支、財務收支有關的資料的權力。這是我國審計機關最基本的權力，是審計機關進行審計監督的前提條件。

2．檢查權

檢查權，是指審計機關依法享有的檢查審計單位與財政收支或財務收支有關的資料和資產的權力。

3．調查取證權

調查取證權是審計機關行使審計監督權的必要條件。所謂調查取證權，是指審計機關依法享有的在進行審計時，就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查并取得有關證明材料的權力。

4．采取強制措施權

采取強制措施權，是指審計機關依法享有的在特定情況下對被審計單位直接采取或者通知有關部門采取強制措施的權力。

5．建議權

建議權指審計機關依法享有的就審計中發現的問題，向被審計單位及有關部門反映建議采取相應措施的權力。

6．處理處罰權

審計機關有權對其審計發現的違法行為進行處理、處罰。處理權是指審計機關依法享有的對被審計單位違反國家規定的財政、財務收支行為采取糾正措施的權力。處罰權是指審計機關依法享有的對被審計單位違反國家規定的財政收支、財務收支行為采取制裁措施的權利。

7．通報、公布審計結果權

通報、公布審計結果權是指審計機關依法享有的向政府有關部門通報和向社會公布審計結果的權力。

從上述我國審計權限的內容可以看出，在黨和國家的重視下，在社會各方面的努力下，我國的審計權限立法取得了可喜的成就。但是，與發達國家相比我國的審計立法起步較晚，目前國內學者對審計權限的也很不夠，我國的審計權限立法還存在諸多疏漏和不足。目前，審計立法關于審計機關審計權限的一些規定還不夠健全。具體表現在：

1．調查取證權的規定還不夠建全。

《審計法》和《審計法實施條例》明確規定，我國審計機關享有調查取證權，有關單位和個人應當支持、協助審計工作，如實向審計機關反映情況。但是，《審計法》和《審計法實施條例》并沒有規定有關單位和個人不接受審計機關調查的法律責任。這使得審計機關調查取證權經常得不到應有的尊重，在許多情況下形同虛設。現實中，一些單位和個人阻礙、拒絕審計機關調查藐視審計權限的現象時有發生。這些現象的存在，嚴重損害了審計機關審計權限的權威，損害了《審計法》和《審計法實施條例》的尊嚴，不利于審計機關審計監督職責的實現。

2．檢查權和要求報送資料權的一些規定已經滯后時代。

我國審計立法權限的一些規定已經滯后時代，逐漸適應不了當前經濟、形勢發展的需要。例如，《審計法實施條例》規定，審計機關有權檢查被審計單位運用機管理財政收支、財務收支的財務核算系統。被審計單位應當向審計機關提供運用電子計算機儲存、處理的財政收支、財務收支電子數據以及有關資料。這實際上賦予了審計機關對于被審計單位電算化資料的檢查權和要求報送資料權。但是，《審計法實施條例》的這一規定并不具體，缺乏可操作性，滿足不了當前計算機審計的實際需要。實踐中，一些被審計單位往往以法律法規規定不明確為由，拒絕審計機關檢查，不配合審計機關的工作。這些現象的存在，嚴重了國家審計監督工作的順利開展。

3．欠缺參與制定經濟法律法規權。

社會經濟生活多姿多彩，我國審計機關現有的審計權限仍然不能完全滿足審計實踐的需要。實踐中，在制定和修改財經方面的法律、法規和規章時，全國人大、國務院等有權機關一般都會征求審計機關的意見，審計機關有一定的機會和渠道表明自己的意見。但是，征求審計機關的意見并不是立法的必經程序，有關單位在立法時也可以不征求審計機關意見。也就是說，對相關法律的制定和修改表明意見并不屬于我國審計機關的法定權限。

（二）審計機關的獨立性還不夠

在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家經濟環境特點的。特別是在新舊體制轉軌時期，財經領域中違法亂紀和有法不依的情況還十分嚴重，弄虛作假和會計信息失真現象仍比較普遍，內部控制和財務管理不規范的狀況還沒有根本好轉；在這種情況下，實行政府領導下的行政型審計模式，有利于更好地發揮審計監督在維護財經秩序加強廉政建設，促進依法行政，保障國民經濟健康方面的作用。從總體上講，我國現行審計體制是符合現階段國情的，能夠較好保障審計機關法獨立行使審計監督權。這些年來，從中央到地方，各級人大和有關部門對審計工作也給予了有力的支持和配合，審計執法環境有了明顯改善，為審計工作的進一步發展創造了有利條件。但同時也應看到，在實際工作中，由于一些地方黨政領導法行政意識不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規定沒有切實得到貫徹落實，現行審計體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。

導致問題發生的主要原因是現行審計體制與確保審計的獨立性之間的矛盾而產生的。相對于立法型審計體制而言行政型審計體制具有較濃厚的內部監督色彩。我國實行行政型模式審計體制，審計機關負責人向本級人民政府行政首長和上一級審計機關負責并報告工作。國務院是最高權力機關的執行機關，而審計機關作為執行機關的組成部門去監督執行機關自身，力度肯定會受到到一定的影響，特別是政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，尤其會影響審計機關的獨立性。而獨立性是審計的“生命線”，沒有獨立性，客觀公正地進行審計監督便無從談起，審計重要作用的發揮則屬奢望。因此，隨著社會主義市場經濟的確立和社會主義民主政治建設進程的加快，我國現行審計體制由行政型模式轉為立法型模式已成必然。

（三）我國現行法律制度在涉及效益審計方面還有不足

效益審計的概念。效益審計是基于受托經濟關系，對受托者開展的經濟活動進行經濟性、效率性和效果性的審查的評價，旨在促進更好地履行經濟責任。就國家審計而言是國家審計機關對法律授權管理國家事務的政府及其部門其他組織所發生的經濟活動進行經濟性，效率性和效果性的審查和評價。

《審計法》第二條規定“審計機關對財政收支和財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”，近年來，審計機關一直以財政、財務收支的真實合法性審計為主要工作內容。隨著我國社會的變革和經濟體制、政治體制改革所引發的政府管理體制的轉型和經濟增長方式的轉變，審計環境正發生著重大變化，審計領域在不斷拓展，而效益審計是經濟發展的客觀需要和內存需求。開展效益審計是《審計法》賦予審計的一項重要職責，是深化我國政府公共管理體制改革和落實發展觀的客觀需要，也是審計工作發展內存的必然要求。審計署2003年至2007年審計工作發展規劃明確提出，“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個力量的一半左右。”

目前我國有些地方推出了有關效益審計制度的條例，使效益審計有了一定的法律依據，但還存在一些不足：

1．我國效益審計工作量占政府審計量的比重較低，尚未形成模式。

我國的效益審計尚處在萌芽啟步階段，除了深圳市審計局率先推行財政效益審計外，還有上海綜匯區審計部門2002年審計署組織對癥下藥18個重點機場和38個支續機場進行了效益審計。這些效益審計工作總量占政府審計工作量不到一個百分點，由此看來，我國的效益審計在政府工作中還夠不上主流。

2．我國效益審計的法律建設還比較落后。

據了解，近兩年來，全國僅有深圳市《深圳經濟特區審計監督條例》、湖南省《湖南省審計條例》、珠海市《珠海經濟特區審計監督條例》引入了效益的概念。我國的《審計法》中規定審計機關結被審計單位的財政財務收支及經濟活動的真實性、合法性和效益性進行監督評價，但這僅僅是指審計要達到效益性的目的，而對如何具有開展效益審計的法律和規范也沒有另論，既沒有效益審計方面的指標評價標準，也沒有效益審計方面的準則性質的可操作性指導文件。可以說到目前還沒有制定專門的效益審計制度，缺乏有針對性的制度規范。

三、完善我國現行審計法律制度的建議

（一）完善我國審計權限的建議

1．完善調查取證權

列寧指出：“究竟用什么來保證法令的執行呢？第一，對法令的執行加以監督。第二，對不執行法令加以懲罰。”為保證審計機關審計權限的正常行使，維護法律的權威和尊嚴，真正做到違法必究，有必要修改《審計法》和《審計法實施條例》，進一步完善其關于審計機關調查取證權的規定，嚴懲不尊重審計機關權限的行為。在跡方面，我們可以借鑒我國地區審計立法的相關規定。臺灣地區1972年修正公布的《審計法》第15條規定了其審計機關的調查取證權：“審計機關為行使職權，特派員持審計部稽查證，向有關之公私團體或個人查詢，或調閱簿籍、憑證或其他文件，和該負責人不得隱匿或拒絕，遇有疑問，并應為詳實之復。行使前項職權，必要時，得知照司法或警憲機關協助。”根據這一規定，單位和個人拒絕、阻礙審計機關依法調查的，臺灣地區審計機關有權請求司法或警憲機關協助其行使調查取證權，以排除障礙，保障其調查取證活動的順利進行。在修改《審計法》和《審計實施條例》時，我們可以借鑒臺灣地區審計立法的這一成果，賦予審計機關請求人民法院或者公安機關協助進行調查取證的權力，以排除障礙，確保審計機關調查。

2．細化檢查權和要求報送

我國審計立法關于審計機關審計權限的一些規定已經滯后于時代，逐漸適應不了當前經濟、科技形勢發展的需要。例如，《審計法實施條例》規定，審計機關有權檢查被審計單位運用電子計算機管理財政收支、財務收支的財務會計核算系統。但是這一規定并不具體規定缺乏可操作性，滿足不了當前計算機審計的實際需要。為了貫徹黨中央、國務院關于加強科學技術的決定，推進我國信息產業的發展，將高新技術用于審計工作中，加強審計機關對被審計單位計算機環境下的財政收支、財務收支及其有關經濟活動的審計監督，保證審計機關監督職責在新形勢下的充分發揮，有必要及時修改《審計法》和《補救地實施條例》，完善其關于審計機關檢查權和要求報送資料權的相關規定。具體而言，我們在修改《審計法》和《審計法實施條例》時，可以在以下幾個方面做出明確具體的規定：第一，審計機關有權檢查被審計單位運用電子計算機管理的與財政收支、財務收支有關的計算機信息系統的安全可靠情況、內部控制制度和財政財務收支情況；第二，審計機關有權獲得、使用被審計單位用于提取其計算機信息系統中的審計數據接口；第三，審計機關認為有必要對計算機運行系統進行測試時，有權提出測試方案，監督被審計單位操作人員按照測試方案的要求進行測試；第四，審計機關有權按照政府有關主管部門關于紙質會計憑證、會計賬薄、會計報表和其他會計資料以及有關經營活動資料保存期限的規定，要求被審計單位保存其運用計算機系統處理的電子數據，并要求其在規定期限內不得覆蓋、刪除或者銷毀。

3．增加參與制定法規權

當前，我國正努力主義市場經濟。與國民經濟的發展相適應，我國的經濟立法也取得了豐碩的成果。但是，受以前計劃經濟體制的，我國財經方面的法律、法規和規章比較混亂，有的甚至彼此沖突、互相矛盾。為了維護社會主義法制的統一，確保社會主義法制的權威，有必要加強立法環節的控制，保證立法質量。作為國家綜合經濟監督部門，審計機關應當參與相關財經法律法規的制定，在財經立法方面充分發揮作用。為了提高財經立法質量，應當適時修改《審計法》和《審計法實施條例》，授予我國審計機關（特別是審計署）參與制定有關財經法律法規的權力，即在實施、修改或者廢除有關財政收支、財經收支的法律法規時，審計機關有權參與，有權充分表明自己有意見。

（二）完善改革現行審計體制的對策

從我國的根本制度---人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經濟體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計體制應當走立法模式之路，徹底解決因審計的獨立性得不到保證而產生的根源。改革現行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院，向全國人大常委會負責并報告工作。

在各級人民代表大會下設立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責，地方各級審計機關接受上一級審計機關的業務領導：審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大會閉會期間由全國人大常委會決定任免；國家審計將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上，專司對國家審計監督。這樣，國家審計機關與政府行政機構完全剝離，而直接對各級人民代表大會負責，審計機關作為獨立的經濟監督者---人民代表大會的委托者，對被監督者---各級政府及其所管轄部門和單位的經濟活動進行監督，理順委托者、經濟監督者和公共資金管理責任承擔者之間的審計關系，真正體現國家審計“政府花錢，人民監督”的本質和執行與監督相分離的原則改變現行審計體制的內部監督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨立意義上的外部監督，在客觀上保證審計組織的獨立性。獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，只有組織獨立性得到保證，才能保證審計在工作上、人員上、經費上的獨立地位。在立法型審計模式下，認為以下幾項是值得注意和的：

（1）改進現行審計經費預算單獨列入國家預算。

為了更好地保證審計機關依法獨立履行審計監督職責，從體制上理順審計機關與財政部門的關系，切實解決審計機關履行職責所必需的經費，應逐步改進現行審計經費預算編報制度。即參照國際上通行做法，先由審計機關根據職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，無須政府審批，由財政部門在本級年度預算中單獨列示，報經本級人大常委會批準后執行。

（2）調整中央審計機關與地方審計機關的關系，實行立法型審計體制政的省以下審計機關垂直領導體制。

即省級以下審計機關實行垂直鄰導，市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級年度預算，系統管理、系統下撥；省級審計機關接受審計署（即最高審計院）的業務領導。實行省以下的垂直領導體制，審計署與地方審計機關可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監督，各司其職，強化監督力度，而同時省級審計機關又接受審計署的業務領導，這樣，即有利于對中央、與地方兩級財政資金的監督，又利于審計系統加強業務建設，在全國形成一個有機的整體。

（3）在立法型審計體制下，強化駐地方特派員辦事處的職能。

駐地方派出機構的設立，便于最高審計機關對中央財政、財務收支活動進行審計。為了加強對重點地區中央單位的審計監督，審計署在地方設立特派員辦事處，代表審計署行使審計監督，負責對派駐地區的審計監督工作。這就要求我們在建立立法模式審計體制時，應強化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應增加駐地方特派員辦事處的數量；另一方面列入審計署管轄范圍內的審計事項應當主要由駐地方特派員辦事處審計，而審計院專業司將主要審計中央部委、重大投資項目和專項資金，以及統一組織有關行業審計和專項審計。

（4）制定審計組織法，將審計機關的設置、內部機構的設立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化。

與立法模式審計體制相適應，應規定：地方各級審計機關負責人由上一級審計機關負責人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機關備案，在地方各級人大閉會期間，由地方各級人大常委會決定任免。同時應延長審計長的任期，使審計長職務不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地工作。在任期內不能隨意撤換審計機關負責人，只有全國人民代表大會才有權罷免審計長。

（三）完善開展法律效益審計的法律和法規的對策

法律依據是開展效益審計關鍵的一環，因為依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規的形式把效益審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。首先要認真在經濟責任和專項資金審計中取得的效益評價方面的經驗，結合財務收支審計的審計準則，制定比較系統、操作性較強的效益審計準則。在準則中要對效益審計的審計對象、審計目的、審計程序、審計報告基本形式等做出規定。鑒于效益審計具體情況比較復雜，可分門別類制定出具有各個行業特點的準則。其次，建立一套可行的指標評價體系也是開展效益審計刻不容緩的措施之一。指標的科學性可以在一定程度上體現公平。效益審計指標包括對經濟效益的評價和社會效益的評價。經濟效益的評價可以的經濟效益指標評價而定，對于社會效益的評價可以根據不同的行業、不同性質的內容而定。由于社會效益是一個很難用定量指標來衡量的，而定性指標有時難以保證公平。因此，在制定社會效益評價指標時，可以給出一些原則性較強的定性規定。另外，針對性較大的、容易使公平性受到損害的項目或領域，要通過認真總結經驗再作一些補充性質的規定，來不斷的完善。

注釋：

列寧指出：“究竟用什么來保證法令的執行呢？第一，對法令的執行加以監督。第二，對不執行法令加以懲罰。”轉引自劉廷煥、徐孟洲：《法律制度》，中信出版社，1996年版，第四十一頁。

參考資料

1．李金華主編：《中國審計體系研究》，中國審計出版社，1999年版。

2．李金華主編：《中國審計史》，中國經濟出版社，2003年版。

3．程能潤主編：《審計學原理》，中國審計出版社，1990年版。

4．《中國審計》雜志從創刊至今各期。

5．《審計研究》雜志從創刊至今各期。