統籌經濟社會發展的立法問題研究論文

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堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，應當"從法律上統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放"。[01]這是建設小康社會和構建社會主義和諧社會的必然要求，也是推進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展的必然要求。統籌經濟社會發展，是"五個統籌"的一個重要方面，也是科學發展觀的一項重要內容。從法律上統籌經濟社會的協調發展，涉及諸多環節，需要諸種條件。立法作為社會關系和社會利益的調整器，作為引導、規范、保障和促進經濟社會協調發展的首要法律手段，就是其中的一個主要環節和重要條件。

改革開放20多年來，我國的立法工作取得舉世矚目的成就[02]，立法在促進經濟社會發展方面，發揮了重要作用。但是，也應當看到，我國的經濟社會立法狀況離落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，離經濟社會協調發展的要求，仍有相當差距，需要從立法上研究解決以下幾個問題。

一、堅持科學發展觀，樹立全面協調發展的立法觀念

立法法和憲法都明確規定，我國立法總的指導思想是馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和"三個代表"重要思想。在這個前提下，根據我國經濟社會發展不同具體時期的新情況、新任務和新需要，應當對某些立法觀念予以調整、完善和發展，使之與時俱進地指導并服務于立法工作。

改革開放以來，我們的立法工作要服從和服務于經濟建設這個中心，即立法要以經濟建設為中心。這一立法原則和立法觀念完全符合黨和國家的路線方針政策，體現了"發展是硬道理"和"發展是執政興國第一要務"的思想。但是，在具體的立法工作中，我們不能教條主義地理解、機械地強調"立法以經濟建設為中心"這個立法原則和立法觀念。改革開放以來，經濟建設這個中心的內涵在實踐中是不斷發展變化的，因此立法以經濟建設為中心的內容和方式也要不斷調整和變化。例如，改革開放初期，我們是以計劃經濟建設為中心，因此在1992年小平南巡講話以前，我們的經濟立法主要是為計劃經濟服務的。即使在1992年以后的一段時間內，由于立法活動本身的滯后性特點，決定了"以計劃經濟建設為中心"的立法不能適應"以建立社會主義市場經濟體制為中心"的立法需要，所以，1992年以后，我國法學界提出了"市場經濟在一定意義上就是法治經濟"的命題，以這種理論創新來使立法觀念適應建立社會主義市場經濟體制的需要，從而豐富了"以經濟建設為中心"的立法觀念的具體內容。今天，我們在科學發展觀的指導下，堅持立法以經濟建設為中心的觀念，就必須按照全面建設小康社會和社會主義和諧社會的要求，把經濟建設與社會發展結合起來，把科學發展觀要求的五個方面的內容統籌起來，樹立全面協調發展的立法觀念。

全面協調發展的立法觀念，主要包括兩方面的內容：一方面，是以立法為前提的社會主義法律體系和法治體系本身要全面協調發展；另一方面，是立法和法治要適應我國政治、經濟、社會、文化的發展需要，并與之全面協調發展。

堅持全面協調發展的立法觀念，并不排斥立法確定工作重點、區分先后和輕重緩急，但是這種確定和區分，不僅要符合科學發展觀的精神，而且要在全面協調發展的框架內進行。

二、落實科學發展觀，統籌經濟立法與社會立法

本文這里使用的"經濟立法"和"社會立法"的概念，是指在我國法律體系劃分的七個部門法（憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法）中，有關經濟法的立法和有關社會法的立法。按照西方國家對法律體系作公法、私法和社會法的區分標準，經濟法通常被包括在廣義的社會法中。本文在此使用的"社會法"，是我國法律體系劃分中狹義的概念，是指規范勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障方面的法律。社會法是在國家干預社會生活過程中逐漸發展起來的一個法律門類，所調整的是政府與社會之間、社會不同部分之間的法律關系。

落實科學發展觀，統籌經濟社會發展，對應于立法工作，首先就要統籌經濟立法與社會立法。在我們過去改革發展的實踐中，存在著"只重視經濟增長，而忽視社會發展的現象"，存在著經濟與社會發展"''''一條腿長、一條腿短''''的失衡現象"[03]。這種現象在立法領域同樣存在。

改革開放以來，經濟立法始終是國家立法工作的重點，而社會立法則處于相對滯后狀態。據統計[04]，六屆全國人大常委會共立法37件，其中經濟立法22件，社會立法1件。七屆全國人大常委會共立法62件，其中經濟立法21件，社會立法5件。八屆全國人大常委會共立法118件，其中經濟立法35件，社會立法6件。九屆全國人大常委會共立法124件，其中經濟立法29件，社會立法4件。20年來，全國人大常委會總計立法341件，其中經濟立法107件，占36.5%；社會立法16件，僅占4.7%。參見下表。

全國人大常委會經濟社會立法統計表

全國人大常委會立法總

數（件）經濟立

法（件）占立法

總數的％社會立

法（件）占立法

總數的％

六屆全國人大常委會372259.5%13.7%

七屆全國人大常委會622133.8%58.0%

八屆全國人大常委會1183529.6%65.0%

九屆全國人大常委會1242923.3%43.1%

總計34110736.5%164.7%

"十一屆三中全會以來，全國人大常委會共制定300多部法律和有關法律問題的決定，其中三分之一以上是經濟法律。"[05]

在2003年公布的第十屆全國人大常委會立法規劃中，本屆人大任期內將審議的法律草案59件，其中經濟法類法律草案14件[06]，社會法類法律草案6件[07]；研究起草、成熟時安排審議的法律草案17件，其中經濟立法6件，社會立法無。

在2005年第十屆全國人大第三次會議上，全國人大代表團和聯名代表共提出991件議案，其中行政法類316件，經濟法類237件，社會法類只有128件，遠遠少于經濟法類議案。

在地方立法中，重視經濟立法、輕視社會立法的現象依然存在。例如，江蘇省人大常委會1993年至1997年共制定和批準了76件經濟法規，占立法總數的55%；安徽省九屆人大制定、修改、批準經濟類法規70件，占立法總數的54.7%。

造成經濟立法與社會立法"一手硬、一手軟"的原因是多方面的，從立法角度看，可能有以下主要原因：第一，在以經濟建設為中心的立法思想指導下，存在重經濟發展、輕社會保障的立法觀念。第二，經濟立法在總體上可以直接保障和促進生產力發展，產生明顯的經濟效益，立法投入少而產出多，執法成本低而經濟效益高。且經濟立法可以產生GDP，可以出政績，決策者、立法者、執法者、司法者等容易對經濟立法產生積極性。第三，社會立法在總體上需要政府付出經濟、服務、管理等資源，在我國經濟發展水平還不高、政府全心全意發展經濟的情況下，大力發展社會立法缺乏相應的物質基礎、經濟資源，政府行為缺乏相應的動力和積極性。第四，客觀上，需要經濟立法調整的經濟關系、規范的經濟行為和經濟秩序等在總量上繁多復雜，因此對經濟立法的需求量較大，而需要由社會立法調整、規范和保障的社會關系在總量上相對要少，加之某些社會法特征不太明顯社會性立法，在統計時可能被歸入了經濟法、行政法等法律部門，因此我們看到社會立法的統計數字要明顯少于經濟立法。

無論怎么解釋，過去我國社會立法與經濟立法發展不平衡、不協調是一個不爭的事實，今年來這種狀況雖有一定改變，但還存在相當差距。我們應當根據科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，盡快改變這種立法狀況，統籌經濟立法與社會立法的全面協調發展。

三、落實科學發展觀，統籌經濟社會發展與經濟社會權利保障

人民是國家的主人，社會的主體。科學發展觀要求以人為本，統籌經濟社會發展，就是要以人作為統籌經濟社會發展的出發點和歸宿，在立法中落實尊重和保障人權的憲法原則，在統籌經濟社會發展的過程中，切實保障公民的經濟社會權利。經濟社會立法與公民利益直接相關的，是經濟權利和社會權利的確認與保障。統籌經濟社會發展，必須隨著經濟社會的發展，隨著這種發展帶來物質財富的增加而同時考慮保障經濟社會權利的協調發展。

根據聯合國1966生效的我國全國人大已批準的《經濟、社會和文化權利國際公約》的規定，作為人權的經濟社會權利包括：工作權、享有公平與良好之工作條件權，組織、參加工會權（我國全國人大在批準時對《經濟、社會和文化權利國際公約》的這一條提出聲明予以保留），結社自由、罷工自由、社會保險、社會保障權、健康權、家庭母親兒童和青年受特殊保護權，免受饑餓和改善生活環境權，受教育權等。國際上認為其中比較重要的權利，是適當生活水準權（包括足夠的食物、衣著和住房），健康權，社會保障權，工作和就業中的權利，受教育權等。

經濟社會權利也被稱為"積極人權"，它們是需要政府和社會提供條件、資源和幫助才能實現的人權。經濟社會權利的義務主體是國家，權利主體是公民、特別是公民中的窮人和弱勢群體，因此這類權利的實現體現了社會"公平"的價值理念，與社會主義制度在本質上是相通的。

國家作為經濟社會權利的義務主體，負有國際法（國際人權公約）和國內法（憲法和其他法律）的雙重法律責任，需要在統籌經濟社會發展的過程中，堅持以人為本和尊重保障人權的原則，把經濟社會發展取得的部分（或者大部分）成果通過社會立法等方式和途徑，公平合理地用于保障公民的經濟社會權利。

在以立法統籌經濟社會發展與經濟社會權利保障方面，提出兩方面的建議。一方面，建議在國家立法規劃中，增加制定以下一些社會立法：《社會法典》、《促進就業法》、《平等就業保障法》、《勞工權利保護法》、《住房法》、《醫療保健法》、《福利保障法》（包括失業福利、老齡福利、工作事故和職業疾病福利、家庭福利、生育福利、因殘疾喪失工作能力的福利等內容）、《兒童與青少年福利法》、《社會救助法》、《慈善事業法》等。國家制定有關社會立法時，應當盡可能把農民納入法律調整和保障的范圍，應當更多地關注弱勢群體的權利保護。

另一方面，建議按照統籌經濟社會發展的要求，對既有的經濟社會立法進行重新審視和梳理，對其中需要補充、修改、解釋和廢止的，及時通過立法程序來完成。審視和梳理既有經濟社會立法，要考慮以下因素：1、應當按照"三個代表"重要思想、以人為本的科學發展觀和構建社會主義和諧社會和的要求，檢審既有的經濟社會立法是否與之相符；2、當下的經濟水平和綜合國力與過去經濟社會法立法時的情況相比，已有明顯提高，已具備相應提高經濟社會立法的保障水平、標準和能力的條件，應當使某些既有的經濟社會立法與時俱進地予以完善；3、2004年全國人大已有14條修正案對現行憲法進行修改，尤其是尊重保障人權成為一項憲法原則后，經濟社會立法的各項法律、法規、地方性法規、政府規章等，均應當與修改后的憲法保持一致，及時補充修改完善。應當特別注意發現和解決由于經濟社會立法導致或可能導致侵犯人權、引發社會沖突和群體性事件等問題。

四、落實科學發展觀，統籌經濟社會立法與整個法律體系的協調發展

經濟立法與社會立法之間需要統籌和協調發展，它們還應當與整個法律體系融為一個有機整體，實現經濟社會立法與整個法律體系的統籌和協調發展。法律體系是一個國家以部門法劃分為基礎構成的法律規范整體。在廣義上，法律體系還涉及國內法與國際法的關系問題。法律體系本身的協調發展，是法律體系中各部門法、各單個法、各法律規范協調發展的基礎和保障。

經濟社會立法不可能囊括其實施所需要的一切法律條件，而必須由其他法律部門來配合與支持。例如，市場經濟需要良好的社會秩序和治安環境，這些領域的大多數問題就主要靠刑法、行政法等部門立法來解決。又如，違反經濟立法達到犯罪的嚴重程度，就需要刑法與經濟立法相銜接，對經濟犯罪行為做出懲罰性規定。再如，經濟立法和社會立法產生法律糾紛以后，需要通過司法程序予以解決和救濟，就會涉及訴訟程序法和有關的司法制度。

經濟社會立法與法律體系的協調發展，主要是這兩個方面的立法與其他五個法律部門的協調，以及國內的經濟社會立法與國際經濟社會立法的協調。首先，要統籌立法資源，按照全面協調發展的立法觀念在七個法律部門之間合理分配立法資源，不能搞立法的"平均主義"，但也不能"畸輕畸重"、"厚此薄彼"。其次，要注意經濟社會立法與法律體系的內容協調，避免重復立法、立法漏洞和不必要的交叉立法。第三，要注意經濟社會立法與法律體系的規范協調，做到法律規范之間相互銜接，彼此呼應，相輔相成，編織成疏而不漏的恢恢法網。第四，要注意經濟社會立法與國際法律規范的協調，要從國情出發，正確處理國內法與國際法的關系，同時學習和借鑒國際和外國先進有益的經濟社會立法經驗，在經濟社會立法領域有條件地率先實現"立法國際化"。

五、落實依法治國方略，統籌經濟社會立法與法律實施

立法的目的在于實施。如果法律不能或者不被實施，就會變成毫無意義的"空氣震動"。在我國法治建設中，無法可依的問題已經基本解決，有法不依、執法不嚴、違法不究成為法治發展中的主要矛盾。與我國法治發展的整體狀況相比，統籌經濟社會法治建設，既面臨著無法可依的立法問題，也面臨著立法與法律實施的協調發展問題。我國許多法律法規得不到實施，或者不能有效實施，固然有執法司法的體制、機制等原因，但有些則與立法有關。就是說，有些法律法規不能實施，追根溯源，主要還是因為立法造成的。立法的"不良"、立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的沖突、立法脫離實際等立法質量問題，直接導致了法律實施的不能、亂為或者不為。立法是法治的上游活動和產品，實施法律則是法治的下游活動和使用立法產品的過程。很難想象，劣質的上游產品可以在使用中發揮應有的效應，甚至根本就無法投入使用。因此，有些法律實施的不理想，也要追究立法者生產"產品"的法律責任。在現實中，某些地方關于禁止燃放煙花炮竹、限制養犬等的立法之所以難以實施，之所以遭到群眾抵制，很大程度上還是由立法本身造成的。

究其深層次原因，主要是：一、保障經濟社會權利的社會立法，主要依靠國家和社會提供資源等保證，依靠政府提供人力、物力、財力等支持才能實施和實現；而其他有的立法，如稅收、海關、工商、交通等立法，政府可以通過執法和司法獲得經濟收益。因此，受主客觀條件的限制，社會立法面臨諸多困難，立法積極性不高。二、我國立法中存在著立法的部門保護主義，有的政府部門"借立法擴權諉責"，出現了"國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化"[08]的不正常現象。

保障經濟社會權利的社會立法，往往會涉及政府與公民、公民與公民、公民與社會、公民與單位等不同利益取向、不同利益訴求的復雜矛盾。立法就是要預防、化解矛盾，或者最大限度地降低矛盾發生的可能性，就是要通過立法實現"分配正義"，否則就會背離社會立法的目的。因此，制定保障經濟社會權利的經濟社會立法時，要注意以下問題：

第一，防止政府部門對經濟社會立法的不作為、懈怠或者拖延。經濟社會立法應當在保證立法投入和充分準備的前提下，規定立法進度的時間表，要求按期完成。

第二，防止政府部門利用起草法案的權力，弱化或者推卸法律實施的責任，特別要防止政府部門在起草經濟社會立法中濫設、多設或者不設執法主體，避免把應當由本部門代表政府提供各項資源的責任，分攤到其他部門、社會、單位甚至公民個人身上。

第三，防止經濟社會立法脫離實際、違背社情民意，不考慮執法條件、不顧及執法成本，閉門造法、與法律實施相脫節，避免法律在頒布之日就是其生命終結之時的現象。

第四，采取有效措施，提高立法質量，保證經濟社會立法公正順利地進行。一是進一步完善立法技術，增強經濟社會立法的可行性。二是充分發言立法民主，讓民眾廣泛參與社會立法的過程。通過民眾的廣泛參與，既可以表達自己的意愿，也可以監督立法過程可能的不公。三是保障經濟社會權利的立法起草，政府部門因為是利害關系當事人，應當盡可能回避，而由立法機關自己主持或者委托專家學者來起草。四是進一步完善民主立法的程序，召開立法聽證會、專家座談會、論證會等，充分聽取各方面的意見和建議。

經濟社會立法是對政府依法執政、依法行政的態度和能力的考驗，是責任政府以人為本、執政（執法）為民、落實科學發展觀的重要體現，各級政府都要切實負起重視經濟社會立法、加強經濟社會執法的責任來。

注釋：

[01]總書記2004年9月15日《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》。

[02]從1978年至2004年9月，全國人大制定了現行憲法和4個憲法修正案，全國人大及其常委會制定了200多件現行有效的法律，國務院制定了650多件現行有效的行政法規，地方人大及其常委會制定了7500多件現行有效的地方性法規，民族自治地方的人大制定了600多件自治條例和單行條例，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成，有力地推動和保障了改革開放和社會主義現代化的順利進行。參見總書記2004年9月15日《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》。

[03]本書編寫組編著：《黨的十六屆三中全會<決定>學習輔導百問》，黨建讀物出版社2003年版，第20頁。

[04]該統計含已廢除和被修改的全部法律，而不是僅指現行有效的法律。

[05]郭道暉總主編：《當代中國立法》（上），中國民主法制出版社1998年版，第603頁。

[06]具體包括：國有資產法、外匯法、反壟斷法、反傾銷和反補貼法、保障措施法、企業所得稅法、銀行業監督管理法、中國人民銀行法（修訂）、預算法（修訂）、個人所得稅法（修訂）、審計法（修訂）、土地管理法（修訂）、對外貿易法（修訂）、反不正當競爭法（修訂）。

[07]具體包括：社會保險法（或者養老、醫療、失業、工傷保險分別立法）、社會救濟法、勞動合同法、農民權益保護法、婦女權益保障法（修訂）、未成年人保護法（修訂）。

[08]本書編寫組編著：《黨的十六大報告學習輔導百問》，黨建讀物出版社、人民出版社2002年版，第162頁。

本文關鍵詞：統籌經濟社會發展立法問題