檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)對(duì)策研究論文

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[內(nèi)容摘要]檢察機(jī)關(guān)在推行績(jī)效考評(píng)工作中存在“四大難點(diǎn)”，即一是具體目標(biāo)確定難，二是工作目標(biāo)量化難，三是目標(biāo)分解到位難，四是績(jī)效考評(píng)兌現(xiàn)難。這“四大難點(diǎn)”嚴(yán)重影響績(jī)效考評(píng)結(jié)果的公平、公正。要解決“四大難點(diǎn)”，要從五個(gè)方面著手：一是要銳意創(chuàng)新，注重實(shí)績(jī)，構(gòu)建符合檢察機(jī)關(guān)特點(diǎn)的目標(biāo)激勵(lì)型績(jī)效管理制度；二是要堅(jiān)持實(shí)事求是與開(kāi)拓創(chuàng)新、定性與定量相結(jié)合，科學(xué)地制定目標(biāo)；三是要層層分解落實(shí)，合理分工協(xié)作，明確崗位職責(zé)；四是要分步組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)控制，及時(shí)糾正偏差；五是要縱橫結(jié)合，綜合衡量，保障考評(píng)結(jié)果的客觀性和公正性。

績(jī)效考評(píng)既是現(xiàn)代科學(xué)管理的一種重要方法，也是一種先進(jìn)的以績(jī)效為工作衡量標(biāo)尺的目標(biāo)管理機(jī)制，在檢察隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的系統(tǒng)工程中具有至關(guān)重要的作用。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)推行績(jī)效考評(píng)還存在諸多難點(diǎn)問(wèn)題,這些問(wèn)題嚴(yán)重影響到考評(píng)結(jié)果的科學(xué)性、可靠性和可信性。筆者結(jié)合參與酒泉市檢察院績(jī)效考評(píng)工作實(shí)踐，對(duì)目前檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)工作中存在的難點(diǎn)問(wèn)題，提出解決的對(duì)策和建議，以期對(duì)完善績(jī)效考評(píng)辦法有所裨益。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)難點(diǎn)對(duì)策

一、檢察機(jī)關(guān)推行績(jī)效考評(píng)的難點(diǎn)問(wèn)題

績(jī)效考評(píng)作為現(xiàn)代科學(xué)管理的嘗試，它是以一定時(shí)間、空間內(nèi)所要取得的最終司法成果和效能狀態(tài)為主要職責(zé)依據(jù)和主要考評(píng)依據(jù)的目標(biāo)考評(píng)責(zé)任制度。績(jī)效考評(píng)在增強(qiáng)工作計(jì)劃性、調(diào)動(dòng)檢察干警積極性、提高領(lǐng)導(dǎo)管理水平和工作效率、改善機(jī)關(guān)紀(jì)律作風(fēng)等方面，產(chǎn)生了積極效應(yīng)。但由于檢察機(jī)關(guān)的特殊性和檢察工作的復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)推行績(jī)效考評(píng)在實(shí)踐中還存在不少影響績(jī)效考評(píng)公平、公正進(jìn)行的亟需加以解決的難點(diǎn)問(wèn)題。

1、具體目標(biāo)確定難。

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要任務(wù)是通過(guò)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)厲打擊刑事犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序。檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)就是檢察工作的總體目標(biāo)。但是檢察機(jī)關(guān)的具體目標(biāo)沒(méi)有統(tǒng)一的依據(jù)，通常情況下是按照檢察機(jī)關(guān)的具體職責(zé)和正常業(yè)務(wù)工作來(lái)確定，主要有公訴、反貪、反瀆、偵監(jiān)、民行等法律監(jiān)督工作和綜合工作。但是，由于各類檢察工作都比較復(fù)雜，在實(shí)施目標(biāo)管理的過(guò)程中，常常根據(jù)上級(jí)院的安排部署以及地方黨委、政府中心工作的需要，適時(shí)開(kāi)展與各類業(yè)務(wù)相關(guān)的工作和專項(xiàng)活動(dòng)，這些業(yè)務(wù)工作和專項(xiàng)活動(dòng)在年初制定績(jī)效考評(píng)目標(biāo)體系時(shí)并不能完全預(yù)測(cè)到，從酒泉市檢察院考評(píng)情況看，有部分工作就沒(méi)有列入績(jī)效考評(píng)責(zé)任目標(biāo)實(shí)施目標(biāo)管理，導(dǎo)致有些部門(mén)和干警抱怨的“一年的重點(diǎn)工作沒(méi)有列入考評(píng)”，從而給績(jī)效考評(píng)工作帶來(lái)困難。

2、工作目標(biāo)量化難。工作目標(biāo)只有量化，才能用尺度衡量。

檢察工作目標(biāo)應(yīng)是以法律和社會(huì)效果為主要參考依據(jù)，目標(biāo)的大小高低必須有具體數(shù)值來(lái)表示，做到定性與定量相結(jié)合。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而執(zhí)法、司法問(wèn)題是各種社會(huì)消極因素的綜合反映，在不同地區(qū)、不同時(shí)期，受地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件的影響，執(zhí)法、司法形勢(shì)呈現(xiàn)出很大的差異性和波動(dòng)性；即使是同一地區(qū)，刑事犯罪案件也經(jīng)常有一定幅度的升降。因此，在制定具體目標(biāo)時(shí)很難將所有工作任務(wù)表述為準(zhǔn)確的數(shù)值。檢察機(jī)關(guān)通常使用的“撤案數(shù)”、“撤案率”、“不起訴數(shù)”、“不起訴率”、“自偵案件結(jié)案率”、“不捕率”等等考評(píng)指標(biāo)，在制定之初就受到種種因素的限制，有些數(shù)據(jù)并不是檢察機(jī)關(guān)和辦案部門(mén)自身能決定的。從而在實(shí)踐中，為了保證目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，存在人為壓低目標(biāo)數(shù)值的現(xiàn)象，甚至有違法辦案的情況，例如為了降低不起訴率，將部分不起訴案件作撤案處理等。客觀方面，工作中存在的問(wèn)題復(fù)雜多變，使得目標(biāo)數(shù)值的確定缺乏準(zhǔn)確可靠的依據(jù)，有些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還依賴于公安、法院等機(jī)關(guān)的支持、配合。特別是檢察機(jī)關(guān)許多崗位的工作還不能制定量化標(biāo)準(zhǔn)，難以做到量化表述。有的工作從績(jī)效看是結(jié)果性目標(biāo)，有的則是過(guò)程性目標(biāo)，還有的是“結(jié)果”和“過(guò)程”兼而有之。然而，“過(guò)程”目標(biāo)相比于“結(jié)果”目標(biāo)而言，要進(jìn)行目標(biāo)量化是有相當(dāng)難度的，有的“過(guò)程”根本就無(wú)法量化，只能進(jìn)行定性描述。即使是結(jié)果性目標(biāo)，有的也難以量化。目標(biāo)量化不科學(xué)，就會(huì)導(dǎo)致弄虛作假、玩統(tǒng)計(jì)數(shù)字游戲等問(wèn)題的發(fā)生，麻痹領(lǐng)導(dǎo)，危害決策，自欺欺人。

3、目標(biāo)分解到位難。

目標(biāo)確定以后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)目標(biāo)的具體內(nèi)容和各部門(mén)不同職責(zé)，將目標(biāo)分解落實(shí)到各業(yè)務(wù)部門(mén)，使全院目標(biāo)變?yōu)槿舾蓚€(gè)部門(mén)目標(biāo)。但是，由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間既有分工，又有聯(lián)系，存在著以“業(yè)務(wù)交叉、工作聯(lián)系”為特征的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性關(guān)系，在實(shí)際工作中有些目標(biāo)任務(wù)往往難以完全歸結(jié)為某一部門(mén)承擔(dān)，出現(xiàn)了“一個(gè)部門(mén)承擔(dān)幾項(xiàng)目標(biāo)、一個(gè)目標(biāo)由幾個(gè)部門(mén)承擔(dān)”的現(xiàn)象。如自偵工作，是自偵部門(mén)的一項(xiàng)主要工作，但監(jiān)所、民行等部門(mén)也有挖掘、提供線索、協(xié)助甚至直接參與破案的職責(zé)。破案率的高低，與自偵水平、部門(mén)配合程度、工作水平、技術(shù)裝備情況等破案軟硬件、環(huán)境因素都有直接聯(lián)系。如把破案率低下的責(zé)任歸咎予自偵部門(mén)，則顯失公允。

4、績(jī)效考評(píng)兌現(xiàn)難。

原因主要有三點(diǎn)：其一，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門(mén)承擔(dān)的職責(zé)不同，它們之間沒(méi)有可比性，績(jī)效優(yōu)劣無(wú)法直觀表現(xiàn)。這就使得績(jī)效考評(píng)在具體操作環(huán)節(jié)上往往具有一定的不可比性。因此，如果要確保考評(píng)結(jié)果客觀、公正、公平，往往就難以簡(jiǎn)單地對(duì)沒(méi)有可比性的考評(píng)對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)一考核和做出比較評(píng)價(jià)，甚至考評(píng)根本無(wú)法兌現(xiàn)。如果忽略了考評(píng)對(duì)象所具有的一定的不可比性，只是簡(jiǎn)單地予以揉合加以考評(píng)，那么所兌現(xiàn)的績(jī)效考評(píng)結(jié)果則難以完全符合實(shí)際（甚至脫離實(shí)際），從而也難以保證其公正、公平，影響考評(píng)結(jié)果的可靠性和可信度，進(jìn)而造成績(jī)效考評(píng)的激勵(lì)效用喪失，甚至產(chǎn)生不良的負(fù)面影響。其二，前期制定的績(jī)效目標(biāo)，在實(shí)施過(guò)程中有的基層院和業(yè)務(wù)部門(mén)受各種因素的影響，年終不能實(shí)現(xiàn)，其中有一些因素屬于不能由部門(mén)和干警主觀意志決定的因素。其三，前期并未確定某項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)，但在工作中根據(jù)形勢(shì)的需要開(kāi)展了某項(xiàng)工作且投入了大量的人力或物力并取得顯著成績(jī)，結(jié)果出現(xiàn)了年終績(jī)效考評(píng)時(shí)獎(jiǎng)賞無(wú)“據(jù)”的情況。

二、解決績(jī)效考評(píng)難點(diǎn)問(wèn)題的對(duì)策

上述“四大難點(diǎn)”，直接影響到績(jī)效考評(píng)在檢察機(jī)關(guān)的順利推行，妥善解決和正確處理好這些難點(diǎn)問(wèn)題，才能避免科學(xué)的目標(biāo)管理方法流于形式，促進(jìn)檢察隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)工作的全面提高。在此，筆者提出以下對(duì)策，以供參考：

1、要銳意創(chuàng)新，注重實(shí)績(jī)，構(gòu)建符合檢察機(jī)關(guān)特點(diǎn)的目標(biāo)激勵(lì)型績(jī)效管理制度。

任何一種管理機(jī)制的建立，其所實(shí)施的任何一種管理制度和方法，都應(yīng)與其管理的對(duì)象相符合。檢察機(jī)關(guān)在引進(jìn)績(jī)效考評(píng)的同時(shí)，必須根據(jù)檢察機(jī)關(guān)及檢察工作自身的特性，認(rèn)真研究探討這種機(jī)制的具體形式和內(nèi)容，使它能夠符合檢察工作的發(fā)展規(guī)律。總的原則是，從實(shí)際出發(fā)，目標(biāo)責(zé)任明確、考評(píng)科學(xué)簡(jiǎn)便、注重實(shí)際績(jī)效，不搞繁瑣的、形式主義的東西。這套制度的具體內(nèi)容應(yīng)包括改革內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、相應(yīng)調(diào)整部門(mén)職責(zé)、明確干警個(gè)人崗位職責(zé)、制定和完善與目標(biāo)管理和績(jī)效管理相配套的目標(biāo)決策制度、目標(biāo)責(zé)任制度、目標(biāo)檢查考評(píng)制度、績(jī)效目標(biāo)獎(jiǎng)懲制度、目標(biāo)保障制度等，根據(jù)目標(biāo)要求，合理組織人力、物力、財(cái)力，保證各部門(mén)之間協(xié)調(diào)工作，以取得最佳社會(huì)效益。為保證這套制度的正常運(yùn)行，要在檢察機(jī)關(guān)政工部門(mén)設(shè)立有權(quán)威的目標(biāo)績(jī)效管理辦公室，配備一定數(shù)量的、強(qiáng)有力的目標(biāo)績(jī)效管理干部，制定切實(shí)可行的考評(píng)方法，使考評(píng)工作制度化。

2、要堅(jiān)持實(shí)事求是與開(kāi)拓創(chuàng)新、定性與定量相結(jié)合，科學(xué)地制定目標(biāo)。

制定目標(biāo)是檢察目標(biāo)管理工作中關(guān)鍵的一環(huán)。合理、科學(xué)地制定目標(biāo)，可以規(guī)范和引導(dǎo)人的行為方向，調(diào)動(dòng)和激發(fā)人的積極性；反之則會(huì)產(chǎn)生不良的負(fù)面作用。要根據(jù)歷史和現(xiàn)狀，推斷未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，增加目標(biāo)的準(zhǔn)確性和預(yù)見(jiàn)性。目標(biāo)制定必須從實(shí)際出發(fā)，避免將部門(mén)和干警客觀通過(guò)努力工作不能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)納入考評(píng)。目標(biāo)制定還要盡可能明確具體、科學(xué)合理，能量化的一定要量化，不能量化的也要提出明確的質(zhì)的要求。但是，也不能片面地追求所謂的科學(xué)化、量化。對(duì)于不能制定量化標(biāo)準(zhǔn)的崗位和工作，如果勉強(qiáng)運(yùn)用量化考評(píng)的方法，不但不能得出可靠的結(jié)果和可信的結(jié)論，反而會(huì)因?yàn)榭荚u(píng)結(jié)果的可靠性差而大大降低績(jī)效考評(píng)效應(yīng)。因此，在制定目標(biāo)時(shí)應(yīng)避免使用那些不切合檢察實(shí)際的“大指標(biāo)”分值比例。要在開(kāi)展深入實(shí)際的調(diào)查研究和科學(xué)的分析論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地和本單位情況，合理確定各院各部門(mén)自身的各項(xiàng)工作目標(biāo)及其任務(wù)。

3、要層層分解落實(shí)，合理分工協(xié)作，明確崗位職責(zé)。

目標(biāo)確定以后，要按照院領(lǐng)導(dǎo)、中層干部和一般檢察干警三個(gè)層次，把全院目標(biāo)層層分解到各部門(mén)和個(gè)人，并制定各自的達(dá)標(biāo)措施，明確每個(gè)人的崗位責(zé)任，使目標(biāo)分解做到縱向到底、橫向到邊。具體做法是：首先，明確各部門(mén)的職責(zé)范圍，合理分工，這是目標(biāo)分解的前提條件。其次，按照各部門(mén)、各層次的職責(zé)范圍，明確它們?cè)谌耗繕?biāo)中應(yīng)承擔(dān)的具體目標(biāo)任務(wù)。具體工作目標(biāo)要由各業(yè)務(wù)部門(mén)提出，績(jī)效考評(píng)辦公室審核，院黨組審定；檢察干警的工作目標(biāo)由各部門(mén)制定。這樣，可確保所制定的目標(biāo)符合實(shí)際，工作任務(wù)不努力完不成，努力了能完成。目標(biāo)涉及業(yè)務(wù)有交叉的幾個(gè)部門(mén)，要由主要職能部門(mén)承擔(dān)，有關(guān)部門(mén)配合。再次，各部門(mén)要根據(jù)檢察干警的崗位職責(zé)、承擔(dān)任務(wù)以及年齡、性別、工齡、健康狀況、特長(zhǎng)等的不同，做到責(zé)任到人，權(quán)力到人，堅(jiān)決避免平均化現(xiàn)象。目標(biāo)分解的關(guān)鍵是要堅(jiān)持職、責(zé)、權(quán)、利四者相對(duì)統(tǒng)一，才能使目標(biāo)真正分解到位。

4、要分步組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)控制，及時(shí)糾正偏差。

目標(biāo)分解到位之后,即開(kāi)始組織各部門(mén)和全體檢察干警圍繞目標(biāo)積極開(kāi)展工作，落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。崗位目標(biāo)績(jī)效考評(píng)要長(zhǎng)計(jì)劃、短安排、分步驟實(shí)施，突出每個(gè)階段的重點(diǎn)，循序漸進(jìn)。在實(shí)施過(guò)程中必須對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行經(jīng)常性的、系統(tǒng)性的監(jiān)督和檢查，以便了解和協(xié)調(diào)工作中存在的各種問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)偏差，及時(shí)糾正。加強(qiáng)協(xié)調(diào)控制對(duì)于目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)具有重要意義。協(xié)調(diào)的內(nèi)容主要有三方面：一是對(duì)目標(biāo)本身的調(diào)整和修改。要給負(fù)有責(zé)任的特別是基層院充分的、靈活的安排工作和處理一些問(wèn)題的權(quán)力，使目標(biāo)績(jī)效管理都具有自我控制和自我調(diào)節(jié)能力，不能簡(jiǎn)單化地用一把尺子量不同的基層院、不同的部門(mén)。二是對(duì)具體工作的協(xié)調(diào)。檢察工作具有形式復(fù)雜多樣性，因而在目標(biāo)實(shí)施過(guò)程中加強(qiáng)協(xié)調(diào)控制尤為重要。三是對(duì)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門(mén)之間要不斷地協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，化矛盾為競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，把部門(mén)工作納入全院性工作軌道，使各部門(mén)的工作和諧一致，發(fā)揮出整體優(yōu)勢(shì)，確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5、要縱橫結(jié)合，綜合衡量，保障考評(píng)結(jié)果的客觀性和公正性。

崗位目標(biāo)績(jī)效考評(píng)要發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)效應(yīng)，無(wú)疑應(yīng)盡量做到公正、公平，保持考評(píng)結(jié)果的可靠性和可信度，進(jìn)而做到優(yōu)劣分明、以“績(jī)”服人。如酒泉市檢察院在組織對(duì)七個(gè)基層院和機(jī)關(guān)各部門(mén)進(jìn)行目標(biāo)績(jī)效考評(píng)的工作中，細(xì)化了各部門(mén)的職責(zé)任務(wù)，配以相應(yīng)分值，考評(píng)結(jié)果表現(xiàn)為具體分值，高低有別，表現(xiàn)直觀，但實(shí)際上被考評(píng)對(duì)象的考評(píng)結(jié)果差別很大，高分公訴處4200多分，而低分反貪局負(fù)200多分。究其原因，除分值量化偏差等因素外，主要是不同部門(mén)，其工作職責(zé)不一樣，不存在著客觀的可比性，考評(píng)結(jié)果往往不能客觀反應(yīng)不同部門(mén)之間績(jī)效的優(yōu)劣高低，甚至挫傷部分檢察干警的積極性，有悖績(jī)效考評(píng)的初衷。要解決這個(gè)弊端，單靠基層檢察院是不行的，須由上級(jí)檢察院發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，積極介入，綜合考量。比如由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門(mén)依據(jù)確定的目標(biāo)分別制定不同部門(mén)的量化考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，并組織對(duì)下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行考評(píng)，得出下級(jí)檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)部門(mén)的考評(píng)分值或名次，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)以上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的考評(píng)分值或名次為主要成分，揉合本級(jí)檢察機(jī)關(guān)的目標(biāo)要求和相應(yīng)考評(píng)辦法，得出不同部門(mén)的綜合考評(píng)分值，這種考評(píng)所得結(jié)果應(yīng)該是較為客觀、公正的，較能有效地消除同級(jí)檢察機(jī)關(guān)不同部門(mén)之間客觀存在的不可比性帶來(lái)的考評(píng)結(jié)果的偏差，避免出現(xiàn)“高分低能”或優(yōu)績(jī)低分等名實(shí)脫節(jié)的現(xiàn)象。而不能將上級(jí)檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)制定的量化考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單拉到下級(jí)檢察院橫向各業(yè)務(wù)部門(mén)之間進(jìn)行考評(píng)，否則會(huì)造成上級(jí)院各業(yè)務(wù)部門(mén)考評(píng)結(jié)果即各部門(mén)分值差距懸殊情況的出現(xiàn)。