農(nóng)業(yè)法制建設(shè)研究論文

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一、我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的基本情況

（一）農(nóng)業(yè)立法不斷加強、成效顯著，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本上做到了有法可依農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是關(guān)系我們黨和國家全局的根本性問題。黨中央、全國人大常委會、國務(wù)院歷來高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，制定了一系列方針、政策和法律、行政法規(guī)。建國以來，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域同其他領(lǐng)域一樣，經(jīng)歷了革命戰(zhàn)爭時期主要依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策、又依靠法律辦事轉(zhuǎn)變的過程。我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的立法工作，大體上可以劃分為以下兩個時期：

1.以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為輔的時期（建國以后到黨的十一屆三中全會）

這個時期又可分為兩個階段：

第一階段，從建國以后到""開始之前。這一階段，由于在當(dāng)時歷史條件下農(nóng)業(yè)問題所處的重要地位，加上三大改造任務(wù)較重，國家政權(quán)需要進一步鞏固，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)雖然也有起伏，但總體來看，特別是建國初期，黨和國家還是比較注意運用法律手段促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

建國初期，為了解決民主革命遺留的任務(wù)，創(chuàng)建和鞏固各級人民政權(quán)，恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟，黨和國家對法制建設(shè)是高度重視的。當(dāng)時的立法重點首先是制定有關(guān)國家機構(gòu)的基本法律以創(chuàng)建和鞏固人民政權(quán)；在農(nóng)業(yè)法制建設(shè)方面，又側(cè)重于變革、調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系的立法。1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，對、保護農(nóng)民的經(jīng)濟利益和私有財產(chǎn)、保護農(nóng)民已得的土地所有權(quán)、實現(xiàn)耕者有其田以及恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)林漁牧業(yè)生產(chǎn)等作了明確規(guī)定。為了保證這場翻天覆地的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的大變革能夠有步聚、有規(guī)則、有秩序地進行，中央人民政府在新解放區(qū)全面展開之前頒布了《中華人民共和國法》（1950年6月），從而在兩年多時間里在全國范圍內(nèi)基本上完成了，把封建地主土地所有制改革為農(nóng)民個人所有制，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第一條規(guī)定："中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家"。第八條規(guī)定："國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。""國家指導(dǎo)和幫助個體農(nóng)民增加生產(chǎn)，并鼓勵他們根據(jù)自愿的原則組織生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作。"為了把中煥發(fā)出來的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性組織起來，增強農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，1953年中共中央了"關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的建議"，到了1955年夏秋，全國性的農(nóng)業(yè)合作化出現(xiàn)高潮。為了正確引導(dǎo)合作化運動，進一步改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度，全國人大常委會分別于1956年3月、1956年6月制定了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。在這兩部章程中，都規(guī)定了自愿互利、退社自由、民主辦社的原則和制度，因此，在合作化前期，農(nóng)業(yè)得到了比較平穩(wěn)的發(fā)展。但到了合作化后期，章程中的這些制度和原則受到了破壞，特別是1958年在全國推行的大規(guī)模的化運動，嚴重破壞了農(nóng)村生產(chǎn)力，造成糧食大幅減產(chǎn)，農(nóng)民生活嚴重困難，國民經(jīng)濟被迫調(diào)整。為了糾正"一平二調(diào)三整頓"的"共產(chǎn)風(fēng)"，黨中央于1961年3月制定了《農(nóng)村工作條例草案》（即"農(nóng)村工作六十條"），確立了"三級所有，隊為基礎(chǔ)"的體制。"農(nóng)村工作六十條"雖然沒有通過法定程序上升為法律，但在當(dāng)時歷史條件下為調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、保障和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。

第二階段，""十年動亂時期。這一階段，整個法制建設(shè)遭到破壞，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)也不例外，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域幾乎沒有制定過新的法律、法令。

這個時期農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、法令，經(jīng)過清理，現(xiàn)行有效的已經(jīng)不多，主要是：農(nóng)業(yè)稅條例、屠宰稅暫行條例等。

這一時期農(nóng)業(yè)領(lǐng)域立法的主要特點是：前期比較重視，農(nóng)業(yè)立法的針對性比較強，注重解決當(dāng)時存在的實際問題，不拘泥于法律的結(jié)構(gòu)要求和完整性；法律語言比較通俗易懂，但形式、章節(jié)體例等不太規(guī)范；基本上沒有設(shè)定法律責(zé)任，法律的貫徹實施主要是依靠黨和政府在人民群眾中的崇高威信。后期受到嚴重破壞，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)停滯不前，農(nóng)業(yè)管理主要依靠政策、行政命令和指令性計劃進行。

2.既依靠政策調(diào)整、又依靠法律調(diào)整時期(黨的十一屆三中全會至今)

十一屆三中全會以來，黨和國家出臺了一系列有關(guān)農(nóng)業(yè)的政策，有力地推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。80年代，黨和國家的農(nóng)村政策重點是穩(wěn)定和和逐步完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的生產(chǎn)責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并以此為基礎(chǔ)逐步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，促進農(nóng)村各項事業(yè)的健康發(fā)展。1985年黨中央、國務(wù)院制定了關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策(中發(fā)［1985］1號)，提出改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度；1.987年中央下發(fā)把農(nóng)村改革引向深入的通知，提出了發(fā)展多種形式的經(jīng)濟聯(lián)合以及對個體經(jīng)濟和私人企業(yè)的方針。進入90年代以后，黨和國家按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，通過政策手段進一步深化農(nóng)村改革，突出抓好糧棉生產(chǎn)和"菜籃子"工程，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)投入，推進科教興農(nóng)戰(zhàn)略，保障和促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。特別是到了90年代后期，為了適應(yīng)我國農(nóng)產(chǎn)品供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變的新形勢，黨中央及時作出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的重要判斷，提出新階段發(fā)展農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟，必須適應(yīng)變化了的新形勢，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，由過去主要追求產(chǎn)量增長轉(zhuǎn)到在保持總量平衡的基礎(chǔ)上，更加突出質(zhì)量和效益，更加注重全面發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟。因此，中央在部署2000年農(nóng)村工作時，進一步作出了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整的重大決策，并對結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵作了深刻的論述。2001年中央更加明確地提出，推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，要把努力增加農(nóng)民收入作為基本目標(biāo)。今年的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，千方百計增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村購買力水平，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的中心任務(wù)。

在依靠政策調(diào)整的同時，黨和國家還十分注重運用法律手段來保障和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，取得了顯著成績。就農(nóng)業(yè)立法而言，截止2002年3月底，全國人大及其常委會制定法律和有關(guān)法律問題的決定19件，國務(wù)院制定行政法規(guī)62件(現(xiàn)行有效)。可以說，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)體系框架已經(jīng)基本形成。主要是：(1)為保障農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位，發(fā)展農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)勞動者的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，制定了農(nóng)業(yè)法；

(2)為加強農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，制定了土地管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生動物保護法、防沙治沙法等法律，基本農(nóng)田保護條例、草原防火條例、水產(chǎn)資源繁殖保護條例、野生植物保護條例、森林采伐更新管理辦法、野生藥材資源保護管理條例、森林防火條例、森林病蟲害防治條例、陸生野生動物保護實施條例等行政法規(guī)；

(3)為促使農(nóng)業(yè)科研成果和實用技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，制定了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、植物新品種保護條例等法律、行政法規(guī)；

(4)為減少農(nóng)業(yè)自然災(zāi)難，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，制定了防洪法、氣象法、動物防疫法、進出境動植物檢疫法等法律，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例、水庫大壩安全管理條例、防汛條例、蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法等行政法規(guī)；

(5)為保護和合理利用種質(zhì)資源、防治病蟲害，制定了種子法、種畜禽管理條例、農(nóng)藥管理條例、獸藥管理條例、飼料和飼料添加劑管理條例等法律、行政法規(guī)；(6)為規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)組織化水平，制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例等法律、行政法規(guī)；(7)為規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品流通和市場交易，制定了糧食收購條例、棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例、糧食購銷違法行為處罰辦法等行政法規(guī)；

(8)為保護農(nóng)民合法權(quán)益，制定了村民委員會組織法、農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例、耕地占用稅暫行條例、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等法律、行政法規(guī)。

除這些規(guī)范農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專門法律、行政法規(guī)外，還有54件法律和有關(guān)法律問題的決定、100多件行政法規(guī)涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或者農(nóng)民問題。如：民法通則、民族區(qū)域自治法、教育法、職業(yè)教育法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、節(jié)約能源法、環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法等法律，高等教育自學(xué)考試暫行條例、人民調(diào)解委員會組織條例、征收教育費附加暫行規(guī)定、私營企業(yè)暫行條例、民族鄉(xiāng)行政工作條例等行政法規(guī)。

總之，經(jīng)過20多年的努力，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本上做到了有法可依。從總體上來看，這些法律、行政法規(guī)對規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。

(二)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法不斷加強，行政執(zhí)法水平逐步提高隨著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法律制度的不斷建立、完善，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法不斷得到加強，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平逐步有所提高。目前，我國已經(jīng)初步建立了包括土地管理、森林保護、植物檢疫、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農(nóng)機監(jiān)理和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系，在維護農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。隨著依法治國、依法行政進程的不斷推進，各級涉農(nóng)行政機關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善行政執(zhí)法程序，整頓行政執(zhí)法隊伍，逐步將行政執(zhí)法本身納入法制化的軌道。

(三)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督不斷加強各級涉農(nóng)行政機關(guān)在自覺接受本級人大及其常委會的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的同時，進一步加強和完善行政復(fù)議等行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級級監(jiān)督和政紀、審計、財政等專項監(jiān)督。一些地方和部門還認真研究、積極探索行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，上級行政機關(guān)推動下級行政機關(guān)依法行使職權(quán)，推動行政機關(guān)合法、公開、公正、高效執(zhí)法。

在肯定成績的同時，我們也清醒地看到，我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，同建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)相比，同農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟的客觀要求相比，還有不小差距。在立法方面，有些亟需的法律、行政法規(guī)還沒有制定出來；有些法律、行政法規(guī)已經(jīng)不能完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新形勢。比如，有些法律、行政法規(guī)帶有計劃經(jīng)濟的痕跡，體現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、實行政企分開的原則不夠，對農(nóng)民權(quán)益保護、為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供服務(wù)不夠；有些法律、行政法規(guī)過于原則，缺乏可操作性，不能有效地解決實際問題；有些規(guī)定針對性不強等。在行政執(zhí)法方面，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體和執(zhí)法行為不夠規(guī)范，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法，執(zhí)法中的地方保護主義比較突出；有些行政執(zhí)法部門"自費"執(zhí)法，執(zhí)法權(quán)力與利益掛鉤，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治觀念還比較淡薄。同時，行政執(zhí)法的監(jiān)督機制也還不夠健全。

二、對加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的幾點認識和體會

我國的農(nóng)業(yè)法制建設(shè)在改革開放的20多年里取得如此顯著的成就，原因是多方面的?？偨Y(jié)多年來、特別是最近幾年的工作經(jīng)驗，在加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)方面，我們有以下幾點粗淺的認識和體會：

(一)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)在整個社會主義法制建設(shè)中具有十分重要的地位和作用

這是由我國的基本國情決定的。我國人口多，耕地少，近13億人口中有9億多是農(nóng)民，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，這是最基本的國情。農(nóng)業(yè)不僅為我們提供生存的必要條件，而且為工業(yè)提供主要原料。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r關(guān)系著國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，關(guān)系到政權(quán)的穩(wěn)定和國家的安定。沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展和發(fā)達，就難以實現(xiàn)現(xiàn)代化，就難以滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。農(nóng)業(yè)的發(fā)展固然離不開自然條件、技術(shù)條件、勞動力資源，但也離不開與之相適應(yīng)的社會環(huán)境。法律作為上層建筑，對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位，有著重要作用。因此，只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，不斷為農(nóng)業(yè)的資金投入、科技投入和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)、供、銷、運等提供良好的法制環(huán)境，才能適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，才能保障國民經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

(二)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)要以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平為中心

一是，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)要有利于促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。通過農(nóng)業(yè)立法，進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村稅費改革；深化以市場取向為目標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品銷售、儲運、保鮮等產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮各類中介組織的作用；理順?biāo)Y源管理體制，建立合理的水價形成機制，提高用水效率。

二是，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)要尊重經(jīng)濟規(guī)律，有利于實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置，確定合理的利益格局，改革不合理的生產(chǎn)關(guān)系，建立健全國家對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控機制。無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)要素的配置，還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，都必須尊重經(jīng)濟規(guī)律，發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用。但是，市場不是萬能的，本身存在著盲目性、自發(fā)性、滯后性；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和農(nóng)業(yè)資源有其特殊性，農(nóng)民這一弱勢群體還沒的成為成熟的市場主體。這就要求我們在充分發(fā)揮市場機制基礎(chǔ)性作用的同時，加強對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控機制的作用。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域立法只有充分尊重市場規(guī)律，保障市場機制在生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)要素的配置中起基礎(chǔ)性作用，并強化國家對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控力度，才能進一步促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位。

三是，要依法強化對農(nóng)業(yè)的投入和扶持，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。由于農(nóng)業(yè)受自然條件的影響較大，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段又比較落后，農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)水平不高，從事農(nóng)業(yè)的比較效益較差，農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中仍然是一個脆弱的產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民的經(jīng)濟實力較弱，在市場經(jīng)濟的大潮中，農(nóng)民也必然是一個弱勢群體，尤其是我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟全球化，面對國際國內(nèi)兩個市場，作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)民，更需要國家在世貿(mào)組織規(guī)則允許的范圍內(nèi)，通過建立健全相應(yīng)的法律制度加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的特別保護。

(三)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)要體現(xiàn)改革的精神，把體制創(chuàng)新擺在突出位置

當(dāng)前，我國經(jīng)濟體制改革還在深化，政治體制改革繼續(xù)推進。改革也是革命，必然觸及上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)諸多領(lǐng)域深層次的矛盾，涉及錯綜復(fù)雜的權(quán)利和利益關(guān)系，在前進中出現(xiàn)這樣或者那樣的問題和矛盾是難免的。從根本上解決這些問題，越來越需要運用法律、法規(guī)推進整體的和配套的改革。就農(nóng)業(yè)領(lǐng)域而言，影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的因素是多方面的，其中，很重要的一點就是體制問題。適應(yīng)這一新的形勢，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)、特別是農(nóng)業(yè)立法要注意體現(xiàn)改革的精神，把體制創(chuàng)新擺在突出位置，突破影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。要按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。通過加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)來規(guī)范、引導(dǎo)、促進和保障農(nóng)業(yè)管理體制的改革，建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效、政策透明、管理科學(xué)的農(nóng)業(yè)管理體制，使農(nóng)業(yè)行政管理職能切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來。要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整農(nóng)業(yè)行政組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政。要按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整職責(zé)權(quán)限，明確職能分分，相同或相近的職能交由同一個部門承擔(dān)，克服政出多門、多頭管理、多層管理的弊端。

(四)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)、特別是農(nóng)業(yè)立法要體現(xiàn)黨中央有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的一系列重大決策

我國的改革率先從農(nóng)村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。認真總結(jié)20多年來農(nóng)村改革積累的豐富經(jīng)驗，把黨中央關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的一系列行之有效的方針、政策法律化、制度化，對全黨和全國各族人民自覺堅持黨的十一屆三中全會以來的路線、方針、政策，進一步推動農(nóng)村乃至全國的改革和發(fā)展，具有十分重要的意義。因此，要通過立法程序，把符合我國國情，符合廣大農(nóng)民的意愿，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律的黨在農(nóng)村的一系列方針、政策、特別是黨在農(nóng)村的基本政策上升成為法律、法規(guī)，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題立法進程同農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革、發(fā)展的進程相適應(yīng)，以確保黨的農(nóng)村政策的長期性、穩(wěn)定性，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，保持農(nóng)村的穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，從而進一步增強廣大農(nóng)民對黨和政府的信任和信心，提高黨和政府在農(nóng)村中的威信，從根本上保障黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。

(五)尊重客觀規(guī)律，開源與節(jié)流并舉，利用與保護并重，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，促進和保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有不同于其他產(chǎn)業(yè)的特點，除了勞動力和生產(chǎn)工具外，自然要素是其必不可少的條件，生產(chǎn)意味著人們對自然資源的開發(fā)、利用，意味著向自然界的索取，而自然資源是有限的，有些是不可再生的，有些雖然可以再生但需要很長的時間。因此，為了保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，利用最少的資源生產(chǎn)出最多的產(chǎn)品，就必須認真研究和正確處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對自然要素的開發(fā)利用與保護之間的關(guān)系。這既是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中需要高度關(guān)注的問題，更是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域立法中應(yīng)當(dāng)高度重視的問題。我們只有正確處理好這個關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的最佳配置，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能持續(xù)發(fā)展；反之，我們就可能受到大自然的懲罰。比如，長期形成的漫灌的農(nóng)業(yè)灌溉方式，不僅浪費了大量水資源，而且增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，最終導(dǎo)致了水資源的短缺和土地鹽堿化的加重；再如，由于管理不力，長期以來超載放牧、濫砍亂伐，導(dǎo)致了草場的退化和環(huán)境的惡化，最終使我們嘗到了沙塵暴的惡果。由于多方面的原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的最佳配置和合理使用僅靠生產(chǎn)者自身是難以實現(xiàn)的，必須依靠國家的引導(dǎo)，有些必須依靠法律的強制。這就要求我們在設(shè)定基本的法律制度、措施時，不僅要考慮生產(chǎn)的需要、農(nóng)民的利益，更要考慮這項制度、措施是否符合自然規(guī)律，是否符合自然要素自身的特點和要求；不僅要考慮到這項制度、措施在本行業(yè)的積極作用，還要考慮到它的確立和實施是否會對其他相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生消極影響，把一項具體制度、措施放到整個農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)村經(jīng)濟的大局乃至國民經(jīng)濟大局和農(nóng)村社會穩(wěn)定中去考慮。做到兩利相較取其重，兩害相較取其輕。

(六)善于運用政治的觀點分析、解決"三農(nóng)"問題

農(nóng)民問題是中國革命和建設(shè)的根本問題，農(nóng)民占我國人口的絕大多數(shù)，要把我國的的事情辦好，必須首先解決好農(nóng)民問題。農(nóng)民與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村又是密不可分的，因此，說到底，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，既是一個重大經(jīng)濟問題，又是一個重大政治問題，是我國經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的根本性問題。研究和解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，必須有強烈的政治責(zé)任感，以國家的根本利益為一切問題的出發(fā)點和落腳點，從大局出發(fā)，運用馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義的立場、觀點和方法，客觀地分析問題，解決問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)系到國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)系到整個社會的穩(wěn)定，農(nóng)民的富裕關(guān)系到國家的富強。這就需要我們從全局的高度，通過建立健全有效的法律制度，積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定中出現(xiàn)的問題和矛盾，并且加大行政執(zhí)法力度，強化執(zhí)法監(jiān)督，努力為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定提供有力的法制保障，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

三、適應(yīng)加入世貿(mào)組織的新形勢、新任務(wù)，進一步加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)需要研究處理好的幾個問題

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨著許多新的形勢和任務(wù)，主要是：國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)相對過剩，糧棉等重要農(nóng)產(chǎn)品均出現(xiàn)階段性的供大于求；農(nóng)產(chǎn)品價格大幅下跌，農(nóng)民增收難度大；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)布局不合理；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，科技含量低，農(nóng)民的組織化程度和抵御市場風(fēng)險的能力不高；除園藝、水產(chǎn)品和部分畜產(chǎn)品外，主要農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力較弱。加入世貿(mào)組織后，我國農(nóng)業(yè)面臨的形勢更為嚴峻：外國農(nóng)產(chǎn)品大量涌入，直接影響國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和價格，供大于求的矛盾將會更加突出；原有優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力相對下降，出口難度會增大；農(nóng)民增收將進一步放緩，農(nóng)村勞動力就業(yè)將受到一定的影響。

加入世貿(mào)組織，對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，總的來說是有利有弊，利弊共存，既有機遇，又是挑戰(zhàn)。適應(yīng)加入世貿(mào)組織的新形勢，關(guān)鍵是要正視現(xiàn)實，抓住機遇，以積極的態(tài)度迎接挑戰(zhàn)。我們考慮，就農(nóng)業(yè)法制建設(shè)來說，應(yīng)當(dāng)根據(jù)"趨利避害、減少沖擊、善用權(quán)利、擴大出口"的總體思路，充分反映世貿(mào)組織規(guī)則確立的基本原則，建立一套既有利于保護和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，又有利于促進農(nóng)業(yè)市場化公平競爭的農(nóng)業(yè)法律制度。既要注重農(nóng)業(yè)實體方面的立法，更要注重農(nóng)業(yè)程序方面的立法；既要注重農(nóng)業(yè)資源保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面的立法，更應(yīng)注重有關(guān)市場主體、農(nóng)業(yè)支持與保護、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和農(nóng)業(yè)利用外資等方面的立法；既要履行世貿(mào)組織規(guī)則，又要靈活、綜合地用足用好世貿(mào)組織規(guī)則以及其中的例外條款，把農(nóng)業(yè)發(fā)展與擴大農(nóng)產(chǎn)品出口、增收農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定結(jié)合起來。具體來說，需要研究處理好以下幾個問題：

(一)充分利用世貿(mào)組織規(guī)則，進一步推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，建立和完善我國農(nóng)業(yè)的支持和保護體系，強化市場體系建設(shè)，盡快建立適應(yīng)加入世貿(mào)組織新形勢的農(nóng)村經(jīng)濟體制和運行機制一是，通過法律手段進一步推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，增強農(nóng)業(yè)的國際競爭力。對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，是新的歷史條件下我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是積極應(yīng)對入世挑戰(zhàn)的根本性措施。通過農(nóng)業(yè)區(qū)域布局調(diào)整，優(yōu)化資源配置，發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢，構(gòu)建有一定競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶；通過農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全水平，切實提高我國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量競爭力；通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；通過農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，拓寬農(nóng)民增收渠道。今后，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)就要體現(xiàn)新形勢下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求和目標(biāo)，促進和保障這一戰(zhàn)略性調(diào)整的順利進行，從而使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展達到一個新水平，整個農(nóng)村經(jīng)濟形成一個新局面。

二是，建立健全我國農(nóng)業(yè)支持和保護方面的法律制度。一方面，要利用《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對發(fā)展中國家的特殊和差別待遇，健全農(nóng)業(yè)保護措施立法。同時，要利用《農(nóng)業(yè)協(xié)議》例外條款，健全農(nóng)業(yè)間接保護措施立法。主要是：(1)建立健全援助貧困地區(qū)的法制制度。利用世貿(mào)組織規(guī)則中的"綠箱政策"實現(xiàn)政府對貧困地區(qū)援助計劃下的合法支付，進一步加大對貧困地區(qū)的援助力度，促進貧困地區(qū)盡快脫貧致富。當(dāng)前，我們面臨的任務(wù)之一就是要加強對西部大開發(fā)立法工作的研究，通過立法為西部大開發(fā)創(chuàng)造良好的投資和發(fā)展環(huán)境。(2)建立健全農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面的法律制度。重點加強面源污染的控制、改善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境，通過實現(xiàn)政府在環(huán)境計劃下的支付，達到為農(nóng)業(yè)提供多種支持的目的。(3)建立健全農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟方面的立法。通過對自然災(zāi)害的救濟支付，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的最低利益。(4)完善農(nóng)業(yè)投入方面的法律制度。要加強農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)方面的立法研究，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低成本，提高效益；利用世貿(mào)組織規(guī)則中的"綠箱政策"，"黃箱政策"和"微量允許標(biāo)準"條款，建立健全農(nóng)業(yè)投資援助和補貼方面的立法，通過對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性缺陷的支付補償，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供必要的資金支持和技術(shù)服務(wù)，特別是要重點研究改革農(nóng)業(yè)補貼的方式、環(huán)節(jié)、對象，將原來流通環(huán)節(jié)的補貼，重點轉(zhuǎn)移用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，并補貼給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。(5)加強農(nóng)業(yè)保險方面的立法研究，通過政府支持，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，保障農(nóng)民收入。同時，還要抓緊完善農(nóng)產(chǎn)品進出口管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準、動植物檢疫、野生動植物進出口管理和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全等方面的法律、行政法規(guī)。

三是，通過法律手段規(guī)范和培育農(nóng)產(chǎn)品市場主體，強化市場體系建設(shè)，提高農(nóng)民的組織化程度和抵御市場風(fēng)險的能力。在堅持農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度不動搖的前提下，不斷探索新的組織形式和生產(chǎn)方式，培育具有市場競爭力的生產(chǎn)、經(jīng)營主體，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營；加強農(nóng)業(yè)合作社方面的立法研究，通過政府對合作社提供的合法補貼，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；盡快研究制定規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社方面的法律、行政法規(guī)，引導(dǎo)、鼓勵和規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的健康發(fā)展，提高農(nóng)民在市場競爭中的組織化程度；注重對不同規(guī)模、不同所有制形式的市場主體的培育，鼓勵有國際競爭力的企業(yè)到國外創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)；建設(shè)重點小城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，促進農(nóng)民就業(yè)；實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，重點扶持龍頭企業(yè)、專業(yè)性服務(wù)組織和市場中介組織等市場主體，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益；整頓和規(guī)范市場秩序，盡快形成一個統(tǒng)一、開放、競爭、有序的農(nóng)產(chǎn)品市場體系；堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度；不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)競爭能力。

四是，通過法律手段促進建立適應(yīng)加入世貿(mào)組織新形勢的農(nóng)村經(jīng)濟體制和運行機制。通過法律手段促進和保障以糧棉為重點的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的流通市場；積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村稅費改革，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修改和制定有關(guān)法律、行政法規(guī)，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，切實減輕農(nóng)民負擔(dān)；通過法律手段促進農(nóng)村金融體制改革，改善信貸服務(wù)，鼓勵投資農(nóng)業(yè)。注意加快改進和完善農(nóng)業(yè)保險法律制度，改變農(nóng)業(yè)保障水平低、保險索賠難的狀況，切實保障和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展；通過法律手段保障和促進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制改革，消除農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的體制性障礙，推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)先進適用技術(shù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供優(yōu)質(zhì)的技術(shù)服務(wù)，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通成本.

(二)把可持續(xù)發(fā)展的思想切實貫穿于農(nóng)業(yè)法制建設(shè)中，重視生態(tài)保護和環(huán)境建設(shè)

自然資源是最重要的農(nóng)業(yè)秤要素。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的許多立法項目涉及自然資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護問題，有些立法本身即屬于典型的自然資源立法，如森林法、草原法、水法、水土保持法、野生動物法等?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一些資源立法由于受立法時認識的局限，未能充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求。1992年召開的世界環(huán)境與發(fā)展大會，提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，要求人類在利用環(huán)境和資源的過程中認真協(xié)調(diào)好社會、經(jīng)濟和生態(tài)等各種因素之間的關(guān)系，這是人類認識和發(fā)展戰(zhàn)略的一個重大轉(zhuǎn)折。我國政府高度重視可持續(xù)發(fā)展問題，專門制定了《中國21世紀議程》和有關(guān)的行動方案，并明確提出實施科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求在相關(guān)的立法中引入符合市場經(jīng)濟規(guī)律和市場機制要求的法律調(diào)整手段，突出經(jīng)濟、社會和環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。但是，如何在農(nóng)業(yè)法制建設(shè)中全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求，還需要我們認真研究。

(三)進一步發(fā)揮市場機制在農(nóng)業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)性作用

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)，許多是在20世紀80年代和90年代初制定的。由于當(dāng)時，改革還處于由計劃經(jīng)濟體制向有計劃的商品經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變、并探索建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，這些法律、行政法規(guī)必然帶有計劃經(jīng)濟體制的色彩，比如：以行政權(quán)力配置資源，忽視市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，導(dǎo)致自然資源利用效率低下；注重對資源的一般性管理，而對資源的資產(chǎn)性管理重視不夠，導(dǎo)致自然資源的經(jīng)濟價值得不到真實的體現(xiàn)，使資源性資產(chǎn)長期處于粗放利用的狀態(tài)，浪費比較嚴重等。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，必須高度重視市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，實行自然資源的有償使用，顯化自然資源的經(jīng)濟價值，建立自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，充分發(fā)揮價格杠桿的作用。農(nóng)業(yè)法制建設(shè)如何全面體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，以及如何強化政府對農(nóng)業(yè)的干預(yù)和宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，需要我們進一步認真研究。比如，如何使農(nóng)業(yè)承包成為合理配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)要素的重要手段，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)，提高資源配置效率；如何實行水資源的有償使用，充分發(fā)揮取水權(quán)轉(zhuǎn)讓在合理配置水資源中的積極作用；如何加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度，完善投入機制和補貼方式；如何提高農(nóng)民在市場競爭中的組織化程度等，需要在將來的農(nóng)業(yè)立法中認真處理、逐步完善。

(四)應(yīng)對科技發(fā)展所引發(fā)的新的法律問題，運用法律手段引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)業(yè)科技進步

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與進步，特別是信息和生物技術(shù)所引發(fā)的高科技革命，給社會和經(jīng)濟的發(fā)展帶來了新的活力，同時也產(chǎn)生了一些新的法律問題。法律在為科技進步創(chuàng)造良好環(huán)境的同時，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)和規(guī)范科技的發(fā)展。農(nóng)業(yè)科技要發(fā)展，法律保障必不可少。當(dāng)前，在農(nóng)業(yè)立法領(lǐng)域，迫切需要高度重視并抓緊研究科技發(fā)展給農(nóng)業(yè)帶來的影響，特別是負面的影響。興利除弊，因勢利導(dǎo)。既要利用最新的農(nóng)業(yè)科技成果造福人類，又要避免其對環(huán)境和人類可能產(chǎn)生的危害或潛在的危害。建立、健全促進和規(guī)范農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的法律制度和措施。在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生物技術(shù)得到了迅猛的發(fā)展，特別是轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的出現(xiàn)，使生物體遺傳性狀發(fā)生了重大改變，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了巨大的變革，也對整個經(jīng)濟和社會的發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響，從而可能對人類健康以及生態(tài)環(huán)境帶來一定的危害。這已引起科學(xué)界和公眾的廣泛關(guān)注，并直接影響到生物技術(shù)的向前發(fā)展和廣泛應(yīng)用。建立生物技術(shù)安全管理法規(guī)以及科學(xué)、合理的安全評估體系和防范措施，成為世界各國生物技術(shù)發(fā)展所面臨的重大課題。目前，我國已經(jīng)制定了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理方面的行政法規(guī)和配套規(guī)章，建立了安全評價、進出口管理和標(biāo)識管理等方面的制度和措施。但是，如何進一步落實好這些制度和措施，還需要我們認真研究。

(五)以加入世貿(mào)組織為契機，加快農(nóng)業(yè)行政管理體制改革

加入世貿(mào)組織對農(nóng)業(yè)的挑戰(zhàn)，從根本上講都與農(nóng)業(yè)管理體制有關(guān)。農(nóng)業(yè)對外開放實際上是我國農(nóng)業(yè)進行以市場取向為改革目標(biāo)的繼續(xù)和延伸。應(yīng)對農(nóng)業(yè)加入世貿(mào)組織，必須加快農(nóng)業(yè)管理體制的改革，為提高我國農(nóng)業(yè)競爭力創(chuàng)造必要的體制條件。要以加入世貿(mào)組織為契機，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)行政管理職能，從過去的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理，向提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的競爭力轉(zhuǎn)變，從計劃管理和行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁?綠箱"公共物品服務(wù)，從過去的單一產(chǎn)量目標(biāo)，向增加農(nóng)民收入、質(zhì)量安全和可持續(xù)發(fā)展重多目標(biāo)轉(zhuǎn)變，從過去的農(nóng)業(yè)政策管理，向農(nóng)村發(fā)展綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)變，強化政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與宏觀調(diào)控職能，減少對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟事務(wù)的行政性審批，做到政企分開。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，理順農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法體制，合理配置行政執(zhí)法權(quán)，防止多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法，提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法效率。堅決執(zhí)行中央關(guān)于收支兩條線管理和黨政機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體脫鉤的規(guī)定，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

(六)研究、借鑒農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的世貿(mào)組織成員運用法律手段調(diào)整和支持農(nóng)業(yè)的成功經(jīng)驗，完善我國農(nóng)業(yè)法制

世貿(mào)組織成員、特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的成員在運用法律手段調(diào)整和支持農(nóng)業(yè)方面有一些比較成功的經(jīng)驗，值得我們參考、借鑒。一是，通過嚴密的法律制度和措施來干預(yù)、支持和保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)，實施對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控。例如，美國在羅斯福新政時期就制定《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，通過立法并在法律的框架內(nèi)強化政府對農(nóng)業(yè)的干預(yù)。在美國，不管民主、共和兩黨誰來執(zhí)政，法律始終是政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的重要手段。1996年的《美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革法》，就是一個典型的農(nóng)業(yè)支持和保護法案。該法案通過無追索權(quán)貸款和農(nóng)產(chǎn)品銷售貸款確立了農(nóng)產(chǎn)品銷售保護價制度；通過制定促進農(nóng)產(chǎn)品出口計劃、潛在市場開發(fā)計劃以及市場發(fā)展計劃等貸款或援助形式幫助本國農(nóng)產(chǎn)品提高國際競爭力。二是，在法律的框架下，對農(nóng)業(yè)政策進行調(diào)整，從法律上明確對農(nóng)業(yè)的支持和保護。例如，1998年的《歐盟2000年議程》，通過將價格支持補貼轉(zhuǎn)為對貧瘠低產(chǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護和市場營銷的支持來保護成員國的利益。韓國的《世貿(mào)組織履行特別法》規(guī)定對受加入世貿(mào)組織影響的農(nóng)民進行補貼。三是，政府通過政策引導(dǎo)、宏觀調(diào)控和強化執(zhí)法等實施對農(nóng)業(yè)的干預(yù)。例如，在美國任何組織一旦發(fā)展到足以實施行業(yè)壟斷或者價格壟斷的時候，司法機關(guān)就會以"反壟斷法"為由，強制將其分解或者責(zé)令其退出，但只有農(nóng)業(yè)合作社是個例外。也就是說，農(nóng)業(yè)合作社在規(guī)模和市場價格的形成方面不受"反壟斷法"的限制。四是，利用世貿(mào)組織規(guī)則和爭端解決機制，維護本國農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織的合法利益，促進了整個國內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的良性循環(huán)。印度訴美國、歐盟對大米、海產(chǎn)品進行不正當(dāng)限制案件就是利用世貿(mào)組織規(guī)則解決貿(mào)易爭端的著名案例。

以上是我們在工作中的一點粗淺認識和體會，不妥之處，歡迎領(lǐng)導(dǎo)和同志們批評指正。

附件

截止2002年3月底，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，全國人大及其常委會審議通過的法律和有關(guān)法律問題的決定共19件，國務(wù)院制定行政法規(guī)62件（現(xiàn)行有效）。具體情況是：

1.在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、動植物檢疫、農(nóng)業(yè)環(huán)保、農(nóng)業(yè)科技、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟方面，制定法律10件、行政法規(guī)24件。主要有：農(nóng)業(yè)法（1993年7月2日八屆全國人大常委會第二次會議通過）、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法（1993年7月2日八屆全國人大常委會第二次會議通過）、種子法（2000年7月8日九屆全國人大常委會第十六次會議通過）、土地管理法（1986年6月25日六屆全國人大常委會第十六次會議通過，根據(jù)1988年12月29日七屆全國人大常委會第五次會議《關(guān)于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》修正，1998年8月29日九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過）、草原法（1985年6月18日六屆全國人大常委會第十一次會議通過）、漁業(yè)法（1986年1月20日六屆全國人大常委會第十四次會議通過，根據(jù)2000年10月31日九屆全國人大常委會第十八次會議《關(guān)于修改＜中華人民共和國漁業(yè)法＞的決定》修正）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法（1996年10月29日八屆全國人大常委會第二十二次會議通過）、動物防疫法（1997年7月3日八屆全國人大常委會第二十六次會議通過）、進出境動植物檢疫法（1991年10月30日七屆全國人大常委會第二十二次會議通過）、野生動物保護法（1988年11月8日七屆全國人大常委會第四次會議通過）、水產(chǎn)資源繁殖保護條例（1979年2月10日國務(wù)院）、獸藥管理條例（1987年5月21日國務(wù)院，2001年11月29日根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于修改＜獸藥管理條例＞的決定》修訂公布）、漁業(yè)法實施細則（1987年10月14日國務(wù)院批準，1987年10月20日農(nóng)牧漁業(yè)部）、土地復(fù)墾規(guī)定（1988年11月8日國務(wù)院）、漁業(yè)資源增殖保護費征收使用辦法（1988年10月9日國務(wù)院批準，1988年10月31日農(nóng)業(yè)部、財政部、國家物價局令第一號）、漁港水域交通安全管理條例（1989年7月3日國務(wù)院）、鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例（1990年6月3日國務(wù)院）、農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例（1991年12月7日國務(wù)院）、植物檢疫條例（1983年1月3日國務(wù)院，1992年5月13日根據(jù)《院務(wù)院關(guān)于修改＜植物檢疫條例＞的決定》修訂)、農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)品行政保護條例（1992年12月25日國務(wù)院批準，1992年12月26日化學(xué)工業(yè)部）、草原防火條例（1993年10月5日國務(wù)院）、水生野生動物保護實施條例（1993年9月17日國務(wù)院批準，1993年10月5日農(nóng)業(yè)部令第一號）、種畜禽管理條例（1994年4月15日國務(wù)院）、基本農(nóng)田保護條例（1994年8月18日國務(wù)院，1998年12月27日國務(wù)院重新公布）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例（1994年12月20日國務(wù)院）、野生植物保護條例（1996年9月30日國務(wù)院）、進出境動植物檢疫法實施條例（1996年12月2日國務(wù)院）、植物新品種保護條例（1997年3月20日國務(wù)院）、農(nóng)藥管理條例（1997年5月8日國務(wù)院，2001年11月29日根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于修改＜農(nóng)藥管理條例＞的決定》修訂）、糧食收購條例（1998年6月6日國務(wù)院）、糧食購銷違法行為處罰辦法（1998年8月5日國務(wù)院）、土地管理法實施條例（1991年1月4日國務(wù)院，1998年12月27日國務(wù)院重新)、飼料和飼料添加劑管理條例(1999年5月29日國務(wù)院，2001年11月29日根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于修改＜飼料和飼料添加劑管理條例＞的決定》修訂）、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例（2001年5月23日國務(wù)院公布）等。

2.在林業(yè)方面，制定法律和有關(guān)法律問題的決定6件（其中3件屬重復(fù)統(tǒng)計）、行政法規(guī)14件（其中3件屬重復(fù)統(tǒng)計）。主要有：第五屆全國人民代表大會第四次會議關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的決議（1981年12月13日）、森林法（1979年2月23日五屆全國人大常委會第六次會議原則通過試行，1984年9月20日六屆全國人大常委會第七次會議通過，根據(jù)1998年4月29日九屆全國人大常委會第二次會議《關(guān)于修改＜中華人民共和國森林法＞的決定》修正）、野生動物保護法（屬重復(fù)統(tǒng)計）、種子法（屬重復(fù)統(tǒng)計）、進出境動植物檢疫法（屬重復(fù)統(tǒng)計）防沙治沙法（2001年8月31日九屆全國人大常委會第二十三次會議通過）、國務(wù)院關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的實施辦法（1982年2月27日國務(wù)院）、軍隊營區(qū)植樹造林與林木管理辦法（1982年12月20日國務(wù)院、中央軍委）、森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法（1985年6月21日國務(wù)院批準，1985年7月6日林業(yè)部）、森林采伐更新管理辦法（1987年8月25日國務(wù)院批準，1987年9月10日林業(yè)部）、野生藥材資源保護管理條例（1987年10月30日國務(wù)院）森林防火條例（1988年1月16日國務(wù)院）、森林病蟲害防治條例（1989年12月18日國務(wù)院）、陸生野生動物保護實施條例（1992年2月12日國務(wù)院批準，1992年3月1日林業(yè)部）、城市綠化條例（1992年6月22日國務(wù)院）、植物檢疫條例（屬重復(fù)統(tǒng)計），自然保護區(qū)條例（1994年10月9日國務(wù)院）、野生植物保護條例（屬重復(fù)統(tǒng)計）、植物新品種保護條例（屬重復(fù)統(tǒng)計）、森林法實施條例（2000年1月29日國務(wù)院）等。

3.在水利方面，制定法律4件、行政法規(guī)19件。主要有：水法（1988年1月21日六屆全國人大常委會第二十四次會議通過）、水土保持法（1991年6月29日七屆全國人大常委會第二十次會議通過）、防洪法（1997年8月29日八屆全國人大常委會第二十七次會議通過）、水污染防治法（1984年5月11日六屆全國人大常委會第五次會議通過，根據(jù)1996年5月15日八屆全國人大常委會第十九次會議《關(guān)于修改＜中華人民共和國水污染防治法＞的決定》修正）、水利工程水費核訂、計收和管理辦法（1985年7月22日國務(wù)院）、航道管理條例（1987年8月22日國務(wù)院）、河道管理條例（1988年6月10日國務(wù)院）、開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定（1988年9月1日國務(wù)院批準，1988年10月1日國家計劃委員會、水利部令第一號）、關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要（1988年10月27國務(wù)院批轉(zhuǎn)，水利部）、城市節(jié)約用水管理規(guī)定（1988年11月30日國務(wù)院批準，1988年12月20日建設(shè)部令第一號）、水庫大壩安全管理條例（1991年3月22日國務(wù)院）、防汛條例（1991年7月2日國務(wù)院）、大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例（1991年2月15日國務(wù)院）、水土保持法實施條例（1993年8月1日國務(wù)院）、取水許可制度實施辦法（1993年8月1日國務(wù)院）、城市供水條例（1994年7月19日國務(wù)院）、淮河流域水污染防治暫行條例（1995年8月8日國務(wù)院）、水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法（1997年2月25日國務(wù)院印發(fā)）、水污染防治實施細則（1989年7月12日國務(wù)院批準，1989年7月12日國家環(huán)境保護局令第一號，2000年3月20日國務(wù)院重新）、蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法（2000年5月27日國務(wù)院）、長江河道采砂管理條例（2001年10月25日國務(wù)院）、長江三峽工程建設(shè)移民條例（1993年8月19日國務(wù)院，2001年2月21日修訂公布）、軍用飲食供應(yīng)站供水站管理辦法（1989年10月4日國務(wù)院、中央軍委批準，1989年11月17日民政部、總后勤部令第一號）等。

4.在氣象方面，制定法律1件、行政法規(guī)1件。即氣象法（1999年10月31日九屆全國人大常委會第十二次會議通過）、人人影響天氣管理條例（2002年3月19日國務(wù)院公布）。

5.在其他涉農(nóng)方面，制定法律1件、行政法規(guī)7件。主要有：村民委員會組織法（1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議修訂通過）、城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法（1983年2月5日國務(wù)院）、耕地占用稅暫行條例（1987年4月1日國務(wù)院）、國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定（1994年1月30日國務(wù)院）、全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定（1991年7月25日國務(wù)院）、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例（1993年6月29日國務(wù)院）、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例（1994年1月23日國務(wù)院）、棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例（2001年8月3日國務(wù)院）等。