憲法訴訟制度建立研究論文

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憲法訴訟，一般認(rèn)為，是指公民認(rèn)為憲法賦予其的基本權(quán)利受到國(guó)家機(jī)構(gòu)及其公職人員侵害時(shí)，該公民向法院提起訴訟以求得最終救濟(jì)，法院依據(jù)憲法受理案件并作出判決或裁定的制度。

在中國(guó)，還未建立起憲法訴訟制度，至今也沒(méi)有一起真正意義上的憲法訴訟案例。隨著依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本方針及憲法原則的實(shí)施，從維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施和維護(hù)公民基本權(quán)利出發(fā)，在中國(guó)建立憲法訴訟制度勢(shì)在必行。而要建立憲法訴訟制度，首先要在理論和實(shí)踐的結(jié)合上研究解決與之有關(guān)的若干基本問(wèn)題，筆者在此作一探討，以期引起更深入的討論。

一、關(guān)于建立憲法訴訟制度的理論依據(jù)

憲法訴訟，對(duì)公民而言，就是公民認(rèn)為憲法賦予其基本權(quán)利受侵害時(shí)可以尋求最終的司法救濟(jì)；對(duì)法院而言，就是法院將憲法規(guī)范用于審理公民憲法權(quán)利受侵害案件的過(guò)程，也即適用憲法的過(guò)程，簡(jiǎn)稱憲法適用。

這種憲法適用，也是憲法實(shí)施的一種形式。①因?yàn)楦鶕?jù)憲法原理，憲法實(shí)施是指憲法規(guī)范在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)和運(yùn)用。憲法實(shí)施的形式有憲法執(zhí)行、憲法適用和憲法遵守。憲法執(zhí)行是指國(guó)家機(jī)構(gòu)及其公職人員將憲法規(guī)范直接或間接地運(yùn)用于行使公共權(quán)力的過(guò)程。所謂直接執(zhí)行憲法，即國(guó)家機(jī)構(gòu)及其公職人員直接運(yùn)用憲法規(guī)范②行使公共權(quán)力；所謂間接執(zhí)行憲法，即國(guó)家機(jī)構(gòu)用下位法規(guī)范將憲法規(guī)范具體化。不論任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，也不論任何其他下位法規(guī)范，對(duì)憲法而言都具有“執(zhí)行性”，因此，憲法執(zhí)行是憲法實(shí)施的主要形式。但對(duì)法院而言，由于法院行使權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立性和特殊性，一般將法院執(zhí)行憲法即直接依據(jù)憲法規(guī)范裁決特定憲法糾紛的專門(mén)活動(dòng)，單稱為憲法適用。此外，還有政黨組織、社會(huì)團(tuán)體或其他組織以及公民個(gè)人對(duì)憲法規(guī)范的遵守，稱為憲法遵守。因此，如果一個(gè)國(guó)家的憲法不能通過(guò)法院的審判活動(dòng)得到適用，這個(gè)國(guó)家的憲法實(shí)施至少是不全面、不充分的。換言之，憲法適用是憲法實(shí)施的題中應(yīng)有之義和內(nèi)在屬性。

二、關(guān)于建立憲法訴訟制度的憲法依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，流行這樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為憲法規(guī)范比較原則，又無(wú)具體制裁條款，不存在適用問(wèn)題；有的還引用最高人民法院的兩個(gè)司法解釋來(lái)證明這一點(diǎn)。其實(shí)，這是一種誤解，而且也缺乏說(shuō)服力。實(shí)際上，人民法院審理憲法訴訟案件時(shí)可以適用憲法。③

首先，它有一定憲法依據(jù)。如憲法序言最后一個(gè)自然段載明：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。該段文字包含兩項(xiàng)至關(guān)重要的相關(guān)內(nèi)容：一是憲法“具有最高的法律效力”。而憲法的最高法律效力，主要體現(xiàn)在憲法規(guī)范具有最高執(zhí)行力，包括直接執(zhí)行和通過(guò)使憲法規(guī)范具體化的方式間接執(zhí)行。二是一切組織和個(gè)人不僅“必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施的職責(zé)”。表明一切組織和個(gè)人既是憲法實(shí)施的主體，又是保障憲法實(shí)施的主體。人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，也負(fù)有實(shí)施憲法和保障憲法實(shí)施的職責(zé)。

其次，憲法第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。這里追究“違反憲法和法律的行為”的主體，既可以是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)包括其他機(jī)關(guān)如司法機(jī)關(guān)。

又次，憲法適用是世界主要國(guó)家的普遍作法，由法院適用憲法審理憲法訴訟案件，不僅符合國(guó)際慣例和社會(huì)進(jìn)步，而且也符合中國(guó)國(guó)家體制。

再次，人民法院審理憲法訴訟案件，既可將憲法規(guī)范與其他法律條文一并引用，也可適用憲法精神和原理及其他法律條文。

最后，人民法院審理憲訴訟案件，有利于保護(hù)公民的憲法權(quán)利，否則，公民憲法權(quán)利將得不到法院的最終司法救濟(jì)。因此，應(yīng)大膽探索和開(kāi)拓憲法規(guī)范的具體適用。

三、憲法訴訟、憲法監(jiān)督、憲法保障三者之間的相互關(guān)系辨析

在中國(guó)，廣義的憲法實(shí)施除了憲法執(zhí)行、憲法適用、憲法遵守外，還包括對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督和保障，簡(jiǎn)稱憲法監(jiān)督和憲法保障。其中，憲法適用、憲法監(jiān)督和憲法保障關(guān)系密切，但含義和內(nèi)容不盡一致，理論上和實(shí)踐中很容易混淆，有必要加以區(qū)分。

憲法適用是法院適用憲法規(guī)范審理憲法訴訟案件的專門(mén)活動(dòng)。它與西方國(guó)家法院違憲審查制是不完全一樣的，西方國(guó)家憲法法院或普通法院多能對(duì)法律是否違憲作出審查和裁決，也即法院有憲法監(jiān)督權(quán)。但在中國(guó)，法院依據(jù)憲法規(guī)范審理憲法訴訟案件，不是在監(jiān)督憲法的實(shí)施，而是本身在適用憲法，即以裁判特定憲法糾紛的方式實(shí)施憲法。有學(xué)者認(rèn)為，如果法院依據(jù)憲法規(guī)范審理訴訟案件，就是與現(xiàn)行憲法關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)才有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施的規(guī)定相抵觸，對(duì)此筆者不能同意。因?yàn)榉ㄔ哼m用憲法不是監(jiān)督憲法實(shí)施的專門(mén)活動(dòng)，而是實(shí)施憲法的一項(xiàng)制度。

根據(jù)《中華國(guó)人民共和國(guó)憲法》序言最后一個(gè)自然段，憲法保障是指保證憲法實(shí)施的一系列制度和措施的總和。在中國(guó)，一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織和所有公民不僅是執(zhí)行（適用）或遵守憲法的主體，也是保障憲法實(shí)施的主體，人民法院也不例外。有學(xué)者認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)也是監(jiān)督憲法實(shí)施的主體，對(duì)此筆者也不能同意，因?yàn)閼椃P(guān)于“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”的規(guī)定，本意上不是賦予地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施的職權(quán)，而是賦予其保障憲法實(shí)施的職權(quán)。

四、關(guān)于人民法院是否具有憲法解釋權(quán)的問(wèn)題

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院沒(méi)有憲法解釋權(quán)，因此人民法院不能適用憲法。筆者認(rèn)為，對(duì)此要作具體分析。

首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第62條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃ā?duì)此，可以理解為全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)憲法規(guī)范進(jìn)行立法解釋，即對(duì)憲法條文的含義或界限④的進(jìn)一步說(shuō)明，對(duì)審判活動(dòng)中有關(guān)憲法的具體適用問(wèn)題，憲法雖然沒(méi)有授權(quán)但也沒(méi)有禁止人民法院可以作出司法解釋。

其次，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》實(shí)施后仍有效的1981年6月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，對(duì)法律的立法解釋或規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行；對(duì)審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題，分別由最高人民法院或最高人民檢察院解釋。與此相類似，由最高人民法院對(duì)憲法的具體應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行解釋，似無(wú)法律障礙。

再者，如果法院在審理憲法訴訟案件時(shí)涉及到憲法條文的含義或界限問(wèn)題，可以由最高人民法院依照《中華人民共和國(guó)立法法》第43條的規(guī)定精神，提出憲法解釋要求。

最后，如果最高人民法院在審理憲法訴訟案件過(guò)程中，認(rèn)為某一行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例同憲法相抵觸的，可以依照《中華人民共和國(guó)立法法》第91條的規(guī)定，向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求。

因此，對(duì)憲法的立法解釋與具體應(yīng)用解釋?xiě)?yīng)當(dāng)加以區(qū)分。對(duì)其中的憲法具體應(yīng)用問(wèn)題，可以而且應(yīng)當(dāng)由最高人民法院進(jìn)行解釋。

五、建立憲法訴訟制度應(yīng)進(jìn)行的主要工作

筆者認(rèn)為，盡管現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)為在中國(guó)建立憲法訴訟制度提供了一定的憲法基礎(chǔ)，但對(duì)如何進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家機(jī)構(gòu)尤其是司法機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施和保障憲法實(shí)施中的作用，體現(xiàn)不夠；其他憲法相關(guān)法也存在一定的立法缺陷。因此，為建立健全憲法訴訟制度，需要進(jìn)行以下工作：

（1）適時(shí)修改《中華人民共和國(guó)憲法》，在正文中增加規(guī)定：“憲法具有直接的法律效力”，⑤這是在中國(guó)建立憲法訴訟制度的基本前提；

（2）在正在修改的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》中，規(guī)定：“對(duì)屬于審判工作中憲法的具體應(yīng)用問(wèn)題，由最高人民法院解釋”；

（3）在正在修改的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》中，規(guī)定：“對(duì)屬于檢察工作中憲法的具體應(yīng)用問(wèn)題，由最高人民檢察院解釋”；

（4）在正在制定的《中華人民共和國(guó)監(jiān)督法》的“憲法監(jiān)督”一章中，規(guī)定：“全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)最高人民法院和最高人民檢察院在審判和檢察活動(dòng)中，就憲法具體應(yīng)用問(wèn)題作出的不適當(dāng)?shù)慕忉尅保约訌?qiáng)對(duì)最高人民法院和最高人民檢察院就憲法具體應(yīng)用問(wèn)題所作解釋的監(jiān)督；

（5）著手組建最高人民法院憲法審判庭，由其專門(mén)負(fù)責(zé)審理公民憲法訴訟案件，為公民憲法權(quán)利提供最終的司法保護(hù)。

筆者相信，在不久的將來(lái)，憲法訴訟制度將與憲法監(jiān)督制度一樣，最終在中國(guó)建立起來(lái)，并且隨著民主政治的發(fā)展而日趨完善和健全。

①有學(xué)者分為廣義的憲法適用和狹義的憲法適用。本人在此采狹義說(shuō)。見(jiàn)徐秀義、韓大元主編：《現(xiàn)代憲法學(xué)基本原理》，1版，323—327頁(yè)，北京，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2001年。

②本文采狹義憲法規(guī)范說(shuō)，不包括憲法相關(guān)法規(guī)范。

③有關(guān)這方面的論述較多，參見(jiàn)徐秀義、韓大元主編：《現(xiàn)代憲法學(xué)基本原理》，1版，332—333頁(yè)，北京，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2001。

④《中華人民共和國(guó)立法法》把“法律制定后出現(xiàn)新情況，需要明確適用法律依據(jù)的”，也作為全國(guó)人大常委會(huì)可以進(jìn)行法律解釋的情況之一。

⑤參見(jiàn)1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中的有關(guān)條款。