人大對司法權的監督芻議論文

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【摘要】國家權力機關的監督是具有最高法律效力的監督。人大監督具有權力來源的權威性、監督對象的廣泛性、監督層次的至上性和監督方式的間接性等特點。人大及其常委會依法行使司法監督權是保障司法機關公正司法的客觀需要。目前，人大監督的主要缺陷表現在：監督條款過于原則，不具有可操作性，監督權難以行使；監督剛性不足，監督權虛置；被監督者法律責任不明，監督權威缺失。國家權力機關對司法權的監督完全可以從個案入手，各級人大常委會要嚴格按照《監督法》規定的監督方式對司法機關辦理的案件進行監督。為了提升人大對司法權的實際監督水平，應當進一步完善人大監督制度：轉變觀念，打破監督權“休眠”狀態；建立專門的人大監督機構和人大監督員制度；不斷完善監督立法，實現人大監督司法權的法制化；進一步細化人大監督程序。

【關鍵詞】人大監督；司法權；個案監督；制度完善

【正文】

社會公平正義是人類社會共同的向往和追求，是社會主義法治的價值追求。司法是保護公民權利、實現社會正義的最后屏障。司法機關及其法官、檢察官掌握著國家審判權、檢察權，要防止其濫用權力，就必須對司法權進行有效的監督制約論文。

當司法權沒有受到足夠的監督制約時，司法腐敗便會成為必然趨勢。近年來，在法院系統，重慶、海南、廣東、云南、遼寧等10個高級法院的院長、副院長，一批中級法院院長先后因涉嫌腐敗被處刑罰。2005至2006年，安徽省阜陽市前后三任中級法院院長同時被起訴，103名法官和相關人員涉案，引起國內外司法界強烈震蕩。2002年，武漢中院因爆發“腐敗窩案”而震驚中國司法界，涉案人員中，不僅包括當時的武漢中院常務副院長柯昌信和副院長胡昌尤，還包括副庭長3名、審判員7名、書記員1名和44名律師。臨危受命任中院院長的周文軒“高調反腐”，推出所謂的“刮骨療毒”，對需評估、審計、鑒定、拍賣的案件，一律采取隨機搖號的方式選定中介機構。2007年9月，周文軒又因犯受賄罪被判刑10年。2010年6月，武漢市中院6名執行局法官再次集體落馬，涉案4億元。2010年1月，最高人民法院前副院長黃松有因貪污、受賄罪被判處無期徒刑，黃松有成為建國以來司法系統因涉嫌貪腐而落馬的最高級別官員。在檢察系統，2005年，原江西省人民檢察院檢察長丁鑫發因受賄、挪用公款被判處有期徒刑17年。2007年，原天津市人民檢察院檢察長李寶金因受賄罪和挪用公款罪被判處死刑，緩期二年執行。2010年，最高人民法院和最高人民檢察院的工作報告反對票分別達479票和411票，是所有報告中反對票最多的，這在一定程度上表達了人民代表對“兩高”的不滿。近十年來，司法的公信力不斷降低，司法的權威性受到嚴重損害。

人大作為國家權力機關，對由其產生的國家司法機關（人民法院和人民檢察院）的監督是其憲法地位的一項重要權力。人大及其常委會依法行使司法監督權是保障司法機關公正司法的客觀需要。人大監督司法權的實質，是按照憲法和法律賦予的職權，對國家司法權進行制約，以保證司法機關按照人民的意志和需要運轉。2008年11月，中央政法委提出的《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，已經中央政治局會議原則同意下發貫徹執行。按照黨中央的要求，新一輪的司法改革要以加強權力監督制約為重點。[①]強化國家權力機關對審判權、檢察權的監督，是加強對司法權監督制約的重要途徑。

一、人大監督是最高法律效力的監督

國家權力機關的監督是各級人民代表大會及其常務委員會為全面保證國家法律的有效實施，通過法定程序，對由它產生的國家機關實施法律的監督。在我國政治、經濟和社會生活中有各種形式的監督，但人大監督不同于黨的紀檢監督、政府的行政監督、司法機關的法律監督和政協的民主監督，它是國家最高層次、具有最高法律效力的監督。人大監督的特點表現在：

（一）權力來源的權威性

人大及其常委會的監督，既體現了廣大人民通過人大及其常委會行使國家權力，管理國家事務；同時，又體現了國家權力意志，具有法律賦予的權威性。人民代表大會是我國的權力機關，在“議行合一”的政治體制下，行政權、司法權都來自于人民代表大會。人大作為最高國家權力機關，其監督權直接來源于憲法。人大法律監督所依據的是具有最高法律效力的國家根本大法，而在行政監督和司法監督中，行政機關和司法機關所依據的可以是憲法，但更多的是依據法律、法規行使監督權。在法律效力上，后者位居憲法之下，其權威性是無法與人大監督相比的。人大監督代表的是國家意志、人民意志，體現的是我國國體和政體的本質與內容。

（二）監督對象的廣泛性

人大的法律監督，從對象上，包括立法、司法、行政機關；從客體上，包括了三機關的人事、財政、立法、執法活動。在我國，沒有任何其他機關能夠像人大一樣同時擁有監督全部國家機關重要活動的權力。人大作為國家權力機關，不僅制定法律，而且還要產生執法的國家機關；不僅監督法律的實施，而且監督執法機關的工作；不僅決定國家或地方社會生活中的各種重大問題，而且通過監督來保證其決定的貫徹落實。正是在這種廣泛的全面的最具有普遍性的監控之下，人民代表大會將國家和社會生活的重要方面、重要領域全部納入其監督的范圍之中，其能力所及范圍是其他監督形式難以達到的。

（三）監督層次的至上性

在我國的政治、經濟、文化和社會生活中，有各種形式的監督。但只有人大及其常委會的監督，是代表國家和人民的具有最高法律效力的監督。我國國家權力是統一的，不可分割的。從表面看，我國國家權力分為立法權、行政權、審判權、檢察權和軍事權，但是這些權力只是分工而并非分立，它們都屬于國家權力機關即人民代表大會。國家機關的監督包括國家權力機關的監督、行政機關的監督和司法機關的監督（檢察機關的監督和審判機關的監督）。人大監督同其他國家監督形式之間不是平行關系，而是授權與被授權機關的關系。國家機關體系內一切其他層次的監督都必須向它負責，并接受它的監督和制約。人大通過法律來規定行政監督、司法監督的范圍、形式等內容，并對行政監督和司法監督系統執行憲法、法律授權的情況進行監督。行政監督和司法監督對被監督者的監督和處理，被監督者如果不服可以提出申訴，直至終審裁決。而權力機關對被監督者及其事項所做出的決定、決議，被監督者必須執行。因而，人大監督是最高層次的國家監督形式。（四）監督方式的間接性

人大的監督權側重于對監督對象起威懾、督促、指導作用，主要是通過間接手段來達到監督目的，一般不直接去糾正、處理違法行為。人大監督的間接性主要表現在以下監督形式上：評介性，人大在聽取“一府兩院”的工作報告，或對它們進行質詢時，通常只發表一些評介性意見，從而為“一府兩院”修正錯誤提供“參數”；通告性，通告有關機關其行為違反了法律，警告它們不要再干下去；批評性，對有關機關的違法行為提出批評性意見，要求自行糾正其違法行為；督促性，要求有關機關改變或撤銷違反法律的法規、決定、命令或判決。[②]人大對司法機關監督時，這種間接性更加突出。人大對那些即使明顯違法的判決裁定，也不能直接宣布其無效，而只能督促司法機關依法辦案，糾正錯誤，或者對他們提起質詢。提出質詢，也是為了進一步施加壓力，促使司法機關糾正錯誤。人大最嚴厲的監督方式是罷免或撤職，而罷免或撤職都僅僅是促使司法機關依法辦案的手段。

二、人大監督司法權的現狀和不足

十屆全國人大以來，國家權力機關對司法機關的監督有所加強。除一年一度審議“兩高”工作報告以外，從2004年起，全國人大常委會每年都聽取“兩高”的專項工作報告。[③]2006年8月27日，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）由十屆人大常委會第23次會議通過。按照《監督法》的規定，人大常委會監督司法機關的基本方式有：聽取和審查司法機關的專題工作報告，審查和檢查法律法規的實施情況，規范性文件的備案審查，詢問與質詢，特定問題的調查，審議和決定撤職權等。在地方上，近若干年來，地方權力機關一直積極探索對司法機關監督的其他形式。據統計，共有51個省級權力機關或市級權力機關制定了監督工作條例，其中有的省市人大或人大常委會專門制定了對人民法院、人民檢察院的監督條例。在這些條例中，確立了一些各具特色的權力機關對司法機關的監督形式。如執法檢查和執法責任制、送發法律監督書、錯案追究制度、述職評議、個案監督制度等。

盡管近年來人大對司法權的監督有所加強，但總體而言，人大對司法權的監督仍不盡如人意。目前，人大監督的缺陷主要表現在：

（一）監督條款過于原則，不具有可操作性，監督權難以行使。1990年10月起草的《中華人民共和國全國人民代表大會及其常務委員會監督法（修改稿）》有6章89條的。1997年11月，在七易其稿之后出爐的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（試擬稿）》有10章116條。2002年8月，首次提請審議的《監督法》（草案）也有7章73條。但由于在審議中對一些重要問題爭議較大，2006年6月，提請三審的《監督法（草案）》僅剩下九章48條。由于條文過少，許多應當規定的監督條款沒有規定。如在“詢問和質詢”及“特定問題調查”一章中對基本的質詢權行使的范圍和特定問題范圍都沒有列舉規定。又如監督程序條款過于簡單、粗疏，導致監督權的啟動非常困難。

（二）監督剛性不足，監督權虛置。現行憲法實施以來，人大及其常委會的一些監督權長期處在“休眠”狀態。如“質詢權”是人大監督權中的一項“核心權力”，它比一般監督更具有針對性和剛性。但至今為止，全國人大常委會沒有提出過一例質詢案。就全國而言，一年公開報道的質詢案不過10件左右。據《人民代表報》一項問卷調查顯示，約83.1%的代表未曾使用過質詢權。有專家估算，30年來有不少于80%的地方各級人大或常委會沒有發生過一起質詢案。這與我國4萬多個各級人大、320多萬名各級人大代表數量相比，顯得有些不協調。[④]香港大學法律學院孫瑩收集了自1979年至2008年縣級以上各級人大行使質詢權的案例92個，其中，質詢行政機關的73起，質詢公安機關的9起，質詢審判機關的8起，質詢檢察機關的只有1起。[⑤]又如特定問題調查，是國家權力機關行使監督權的一種重要措施。但是，在實踐中，自1954年第一屆全國人大第一次會議召開以來，全國人大及其常委會從未組織過特定問題調查委員會。有的同志認為，“這并不是全國人大及其常委會放棄行使組織特定問題調查委員會的職權，而是因為一直未出現有必要組織特定問題調查委員會的情形。”[⑥]筆者認為，這種觀點是難以成立的。應該說，我國曾多次出現需要人大及其常委會組織特定問題調查委員會的情形。特別是改革開放以來，這種情形更是多次出現，法律界人士也曾呼吁全國人大對某些事件組成特定問題調查委員會，[⑦]但全國人大常委會從未作出過積極回應。

（三）被監督者法律責任不明，監督權威缺失。從監督的視角看，如果司法機關的工作報告沒有被人大通過（2001年2月，遼寧省沈陽市十二屆人大四次會議上，該市中級法院2000年的工作報告未被通過。在出席閉幕會議的474名代表中，只有218人對報告投了贊成票，反對的162人，棄權82人，未按表決器的9人，贊成票沒有超過半數，法院工作報告未獲人大通過），司法機關必須承擔相應的法律責任。但《監督法》沒有專章規定法律責任，現行法律對司法機關責任的性質、責任的具體內涵以及具體承擔責任的司法人員的范圍等都沒有規定。人大質詢是一種具有強制性的監督方式，質詢案一般是因重大問題提起的，人大提出質詢后，被質詢人負有在法定期限內作出答復的義務，如果代表或常委會組成人員對質詢案的答復不滿意，質詢案的答復表決沒有獲得通過，除了再作答復之外，受質詢機關的主要責任人應當承擔被罷免、撤職等法律后果。但《監督法》沒有對質詢的法律后果作出規定，這就削弱了質詢的強制性和法律效力。特定問題調查也存在類似的問題。

三、以個案為切入點是人大監督司法權的重要途徑

關于人大的個案監督問題，我國理論和實踐中長期存在爭論。全國人大及其常委會對個案監督的認識也有個變化的過程。1989年，七屆全國人大常委會工作報告指出：“人大在監督法院、檢察院的工作時，不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問。糾正錯案應當由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦。人大如果對法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見，可以聽取法院、檢察院的匯報，也可以依法組織調查，如確屬錯案，可以責成法院、檢察院依法糾正或處理。”從以上表述可以看到，權力機關原則上是不贊成個案監督的。步入90年代后，全國人大常委會有關領導的講話中，逐漸對個案監督加以肯定。而之所以會有這樣的變化，重要原因之一是：從八屆全國人大開始，每年全國人大開會時，代表們對“兩高”工作報告的贊成票逐年降低，到九屆人大一次會議的時候，最高法院工作報告獲2/3贊成票，而最高檢察院工作報告剛過1/2贊成票。[⑧]1999年，為了加強及規范個案監督，全國人大內務司法委員會向全國人大常委會提交了《關于對審判、檢察工作中重大違法案件實施監督的決定》的議案。但“兩高”對“個案監督”表達了強烈的不同意見，該議案經1999年8月和10月由人大常委會進行兩次審議后，司法監督的草案最終被擱置。這也是全國人大常委會根據《立法法》的規定，第一次將一個法律議案變成廢案（《立法法》第39條規定：“列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議）。2004年8月，十屆全國人大常委會審議的監督法草案第58條第2款曾規定：“人民代表大會專門委員會可以決定將有關案件向有關審判、檢察機關初步詢問核實。專門委員會認為必要時，可以提請人民代表大會常務委員會委員長會議或者主任會議決定，將有關案件交審判、檢察機關處理，并要求報告辦理結果；專門委員會研究后對辦理結果不滿意的，可以向委員長會議或者主任會議報告情況，并提出處理建議。”該草案對個案監督作出了肯定性的規定。但在審議中，對此爭議仍然很大。所以，監督法草案三次審議稿中刪去了關于個案監督的規定，2006年8月通過的監督法文本中，也再沒有出現個案監督的內容。

筆者認為，《監督法》沒有規定個案監督并不意味著國家權力機關完全否定個案監督，根據《監督法》的規定也難以得出個案監督是違法的結論，立法機關否定的是背離人大監督特點的個案監督方式。國家權力機關對司法權的監督完全可以從個案入手，一概否定人大監督可以涉及具體案件，既不符合人大監督的原理，也不符合監督實際。如果說人大及其常委會只能立足于更高層次的全局性的監督或只能進行抽象的、宏觀的、形式上的監督，而不能涉及具體案件，一旦涉及具體案件就是干涉司法權，影響司法獨立，這恰恰是對人大監督的誤解。憲法保障司法機關獨立行使職權，但并不排除國家權力機關（甚至包括一般的社會主體）對其進行必要的“干預”，關鍵是要看國家權力機關“干預”的程序和內容是否合法。何況我國現行法律還專門規定了人大常委會的一些具體的個案監督權。如對人大代表采取強制措施的許可權、特定情形下的延長羈押期限權等。司法獨立應以嚴密的司法監督制約機制為前提。沒有監督制約的司法權，只會讓獨立成為腐敗和徇私枉法的借口。司法機關基本活動方式是辦理案件，因此，人大及其常委會只有加強案件監督，才能從根本上加強對司法機關的監督。

各級人大常委會要肩負起神圣的監督職責，就要嚴格按照《監督法》規定的監督方式對司法機關辦理的案件進行監督。根據《監督法》的規定，人大對司法機關的監督方式包括向人大作工作報告、向人大常委會作專項工作報告、執法檢查、對司法機關規范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職等。在這些監督方式中，除向人大作工作報告一般不會涉及具體案件外，其他監督方式都有可能涉及具體案件。尤其是執法檢查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職等監督方式，一般都會涉及具體案件。如人大常委會撤銷人民法院副院長、審判委員會委員、審判員職務，就會涉及該審判人員徇私枉法、濫用職權等問題，而這類問題大多與辦理具體案件有關。要辦好撤職案，就必須查清涉案事實，發現冤假錯案的，除撤銷相關審判人員職務外，理當督促審判機關依法糾正冤假錯案。即便對司法解釋的備案審查，也有可能基于個案而提起。一旦全國人民代表大會法律委員會和有關專門委員會，經審查認為司法解釋同法律規定相抵觸，要求司法機關予以修改或者廢止，司法機關據此修改或廢止相關司法解釋的，基于原錯誤司法解釋對個案作出的處理理當予以糾正。

當然，人大的監督是間接的，不能直接對司法機關的決定發號施令，即便發現某個案件確屬錯案，人大也不宜采取作決定的方式要求司法機關糾正，更不能代替其直接予以糾正，人大只能通過監督程序，啟動司法機關的自我糾錯機制。這樣做既維護了司法機關依法獨立行使司法權，又能達到人大監督的目的。總之，國家權力機關只有把各種法定的監督手段與具體個案相結合，才能充分發揮監督優勢，增強監督“剛性”，確保司法監督工作取得實效。

四、完善人大對司法權監督的思考

長期以來，人大及其常委會對司法權的監督地位、監督功能發揮得不夠。如果人大對司法的監督權長期處于虛置狀態，必將嚴重損害人大監督的權威性。為了切實解決人大監督權不想用、不敢用、不會用、不好用的問題，不斷提升人大對司法權的實際監督水平，筆者認為，應從以下幾個方面完善人大監督：

（一）轉變觀念，打破監督權“休眠”狀態，實現人大監督從“橡皮圖章”到“法治鋼印”的轉變

我國是一個有著幾千年封建傳統、崇尚“和文化”的國家，對質詢、特定問題調查、撤職罷免等民主手段和監督方式缺乏足夠的認識和充分的實踐基礎。不少人大代表、常委會組成人員總覺得動用人大監督權就是和司法機關作對，所以心存顧慮不想用、不敢用。這就需要不斷提高人大代表、常委會組成人員的認識，樹立“不監督就是失職”的理念。

進一步加強人大對司法的監督力度，增強監督“剛性”，務求監督實效，是廣大民眾的強烈呼聲。人大的監督曾被稱為“橡皮圖章”，是因為監督沒有落到實處。質詢權、特定問題調查權、撤職權等剛性監督手段的充分使用，有利于從制度上維護和保障人大及其常委會行使國家監督權，實現人大監督權從“橡皮圖章”到“法治鋼印”的轉變。

權力機關充分行使監督權，不僅符合憲法精神，而且有利于樹立人大監督的權威。我國法律賦予人大及其常委會對司法機關監督職權的內容和范圍是廣泛的。國家權力機關行使監督權，除了聽取報告、進行執法檢查等方式外，還要充分運用質詢權、特定問題調查權、撤銷權、罷免權等，對司法機關和司法人員實施剛性監督。只有恰當地、準確地運用法律手段實施監督，才能變虛監督為實監督，變軟監督為硬監督，取得最佳監督效果。筆者期待，在未來人大及其常委會的監督實踐中，能夠打破甚至出現更多的對司法機關的質詢案和特定問題調查。（二）建立專門的人大監督機構和人大監督員制度

關于是否要建立專門的人大監督機構，八十年代以來就存在爭議。有的同志認為，在國家權力機關，“試圖通過設立一個專門的監督機構來承擔法律監督和工作監督的所有職能的方案有其難以克服的缺陷。”[⑨]筆者認為，為了加強人大監督，有必要在人大常委會下設立專門的監督機構，配備專門的監督人員。

人大的職權包括立法權、決定權、任免權、監督權。從國家憲政的角度講，這四權可概括成兩方面的權力：一是代表人民行使議決權，包括立法權、決定權、任免權，這體現了國家權力的性質和來源；二是監督權，這體現了人民對國家權力的規范和制約。人大及其常委會監督權的實現，離不開立法權、決定權和任免權的行使；而其他三權的實現則常常以行使監督權作為前提和條件。2008年3月8日，在十一屆全國人大一次會議上，全國人大常委會委員長吳邦國向大會作工作報告時宣布：中國特色社會主義法律體系已經基本形成。隨著我國法律體系的基本形成，國家權力機關的工作重點將由立法為主轉向以監督為主。人大監督是一項法律性、政策性很強的工作，尤其是對司法權的監督。人大監督改革的基本思路是使監督專門化、專業化。設立專門的監督機構和監督人員，并通過立法給予它適當的地位、權力、職責范圍，這樣既能統一規范人大監督的目的，同時又可以避免名義上是人大常委會集體監督，而實際上又不能監督到位的矛盾現狀。把人大監督通過監督機構的法定化、制度化，把監督的啟動權賦予真正懂法律、精監督的專業人員來進行，并授予一定的司法性調查權和處理權，是解決我國長期以來人大監督不力的重要途徑之一。

（三）不斷完善監督立法，進一步推進人大監督權的法制化

人大監督權的有效行使，都離不開法律規范的進一步完善。我國憲法特別是《監督法》對人大常委會的監督作了專門規定，但從總體上看，這些監督權的具體落實還缺乏明確的、可操作的規定。因此，如何規范人大監督行為需要嚴密的制度設計。

1.修訂憲法，解決法律沖突。我國1982年憲法第73條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”這表明，1982年憲法明確質詢對象，僅限于國務院及各部委。1987年，《全國人大常委會議事規則》將“兩高”納入常委會質詢的范圍內，1992年，《代表法》頒布，全國人大代表質詢的對象從“國務院及其各部門”延伸到了“兩高”。《地方組織法》第28條、《監督法》第35條都規定縣級以上人大代表、常委員組成人員可以提出對“兩院”的質詢案。因此，有必要修訂憲法中有關質詢對象范圍的規定，將質詢范圍擴大到最高人民法院和最高人民檢察院，使憲法和有關法律對質詢制度的規定協調一致。

2.明確質詢權行使的范圍。從我國《監督法》第35條規定看，除了對提出質詢案的主體、提起質詢案的人數以及必須以書面形式提出質詢案外，其他方面并無特別的限制。但由于《監督法》對質詢權行使的范圍沒有具體規定，導致在實踐中被人為地提高質詢案的條件。這種做法是違背《監督法》立法精神的。審判、檢察工作中的重大失誤和司法工作人員失職、瀆職、徇私枉法問題，常務委員會在執法檢查或者調研中發現的突出問題和人民群眾反映強烈的其他司法不公等問題，都可以成為人大常委會質詢的范圍。

3.明確特定問題范圍，擴大提議組織特定問題調查委員會的主體。鑒于對特定問題的范圍過于原則的缺陷，建議通過概括加列舉的方式，對特定問題的范圍作出較為具體的規定。同時，擴大提議組織特定問題調查委員會的主體，如將《監督法》第40條規定的“五分之一以上常務委員會組成人員書面聯名，可以向本級人民代表大會常務委員會提議組織關于特定問題的調查委員會”，修改為“十分之一以上常務委員會組成人員書面聯名，可以向本級人民代表大會常務委員會提議組織關于特定問題的調查委員會”。同時增加規定：人大代表或者國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民，認為應當組成特定問題調查委員會的，可以向縣級以上人大常委會書面提出建議，由常委會工作機構進行研究，必要時，送有關專門委員會進行審查、提出意見。

4.增設被監督者的法律責任。有監督、有責任，就要有責任追究。《監督法》沒有規定被監督者的法律責任是該法的主要缺陷之一。筆者認為，地方權力機關在制定《監督法》實施細則時，應當注意增加被監督者的法律責任的內容。

（四）進一步細化人大監督程序

沒有程序，就沒有真正的法治可言；沒有具體程序的保障，任何監督制度都不可能落實。有學者曾對《英、法、美、德、意、日六國議會議事規則》一書中所載的議事規則粗略作了統計：《英國平民院議事規則》21章146條約4.5萬字；《英國貴族院議事規則》18章84條約1.2萬字；《法國國民議院議事規則》41章164條約4萬字；《法國參議院議事規則》19章110條約3萬字；《美國眾議院議事規則》28章119條約8萬字；《美國參議院議事規則》43條約3.5萬字；《德國聯邦議院議事規則》12章128條約2.5萬字；《德國聯邦參議院議事規則》4章49條約8千字；《意大利代表議院議事規則》36章154條約3.2萬字；《日本眾議院議事規則》21章258條約2萬字。[⑩]這些規則，涉及到議事主體、議事原則、議事方式、方法、步驟、時限以及議事過程、議事結果，此外還包括紀律、懲戒等內容。而我國現行的監督程序條款過于簡單、粗疏。《全國人民代表大會議事規則》只有54條6千多字。經2009年4月24日十一屆全國人大常委會第8次會議修改的《全國人大常委會議事規則》，則只有36條3千多字。又如在我國《監督法》中，委員長會議和主任會議的地位至關重要，提出質詢案、組織特定問題調查委員會、提出撤職案等，都需要委員長會議或主任會議提出，或需要其審議等。這就要求委員長會議或主任會議有明確的議事規則和程序。只有規定嚴密的程序，才能使各級人大常委會充分行使監督權，同時又能有效防范監督權的濫用。

【作者簡介】

張兆松（1962－）男，浙江金華人，寧波大學法學院教授；張利兆（1965－），男，浙江寧波人，寧波市人民檢察院副檢察長。

【注釋】

[①]王其江：《新一輪司法體制改革指向》，《瞭望》2009年第1期。

[②]蔡定劍：《中國人大制度》，社會科學文獻出版社1992年版，第305頁。

[③]陳麗平：《提高監督水平增強監督實效—解讀全國人大常委會2010年監督工作計劃》，《法制日報》2010年7月7日第7版。

[④]田必耀：《質詢權走向常態的民主宣示》，《人大研究》2010年第6期。

[⑤]孫瑩：《論人大質詢的啟動要件》，《人大研究》2010年第6期。

[⑥]楊景宇主編：《監督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年版，第172－173頁。

[⑦]如2003年5月孫志剛案發生后，賀衛方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學家以中國公民的名義，聯合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序。

[⑧]李鵬：《立法與監督：李鵬人大日記》（下卷），新華出版社2006版，第487頁。

[⑨]林伯海：《人民代表大會監督制度的分析與構建》，中國社會科學出版社2004年版，第335－336頁。

[⑩]王成棟：《人大議事規則更需規則》，/display.php?newsId=76。