司法救助制度不足以及組建

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1999年最高人民法院出臺的《<人民法院訴訟收費辦法>補充規定》第4條第2款正式提出了“司法救助”的概念。2000年7月12日最高人民法院頒布并于2005年4月5日修訂的《關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》（以下簡稱《規定》），首次對我國司法救助的概念、范圍和條件、申請、緩交期限、減交比例及申請審批等作了原則性規定，該《規定》的頒布實施，標志著我國司法救助制度的確立。2006年12月19日國務院頒布的《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《辦法》）第六章專章規定了司法救助的主體、條件等內容，其中對緩、減、免訴訟費用分別規定了具體的適用情形。但該制度在現實適用運行中，還存在許多不足和缺陷，主要表現在：

1、缺乏統一完整的立法規定?！兑幎ā芬运痉ń忉尩男问蕉掇k法》以行政法規的形式均僅限于民事、行政訴訟，而不包括刑事訴訟、刑事附帶民事訴訟和國家賠償訴訟，沒有制定統一的司法救助法，難以全面對司法救助制度進行規范和設計。

2、司法救助范圍過于狹窄，而且存在隨意擴大和縮小的傾向?！兑幎ā芳啊掇k法》采取列舉式規定，很難窮盡，而且審判實踐中，經常存在兩種傾向：一是司法救助范圍被擴大；二是司法救助范圍被縮小。

3、司法救助的內容規定不具體。首先，申請減免交訴訟費用是否包括證人、鑒定人、理算人員在人民法院指定日期出庭發生的交通費、生活費、住宿費和誤工補貼沒有規定；其次，再審案件、支付令案件、執行案件的當事人可否申請司法救助無規定；再次，救助內容只有緩、減、免訴訟費用，沒有規定其他救助內容，明顯過于單一。

4、司法救助條件規定不科學?！兑幎ā返诙l以“經濟確有困難”、《辦法》第四十四條以“當事人交納訴訟費用確有困難”作為救助條件，但沒有規定具體的標準。而“經濟確有困難”在實務中很難界定和把握，沒有具體標準可比對，導致司法救助隨意性較大。

5、司法救助主體規定不明確。營利性法人和外國國民是否屬司法救助主體規定不明確。

6、司法救助實施程序缺乏可操作性。《規定》及《辦法》對實施司法救助的程序作了一些原則性的規定，沒有具體的操作細則，審批程序不透明，不利于當事人進行司法救助。

為此，筆者認為，應從以下方面對我國司法救助制度內涵與體系進行重構：

1、重新界定概念及確立基本原則

筆者認為，司法救助是人民法院為了維護司法公正，確保法律面前人人平等的法律原則得以真正實現，以法律化、制度化的形式，對部分經濟困難、訴前、訴中、訴后陷入困難或者需要法律幫助以及特殊案件的當事人提供的經濟救助和法律幫助。這個定義和原來的定義相比在救助階段、救助對象、救助方式、救助內容上都進行了擴容，它將更好地滿足人民對司法的需要，保障公民訴訟權利的充分及時行使。我國司法救助制度的重構必須遵循以下基本原則：一是合法權益及時救濟原則；二是弱勢群體優先救助原則；三是經濟困難先決原則；四是公開、公正原則。

2、擴大適用范圍和主體

法律面前人人平等的憲法原則要求司法救助制度必須具有普適性和平等性，即司法救助范圍應涵蓋刑事訴訟、刑事附帶民事訴訟、民事訴訟、行政訴訟、國家賠償訴訟及司法ADR；不僅包括一審程序、二審程序，還包括再審程序、督促程序和執行程序；享有司法救助權利主體應包括公民、法人或其他組織，既包括福利性單位，也包括營利性法人，既包括原告、上訴人、申請人、再審申請人、申請執行人，也包括被告、被上訴人、被申請人、再審被申請人、被執行人，不僅適用于中國公民或組織，而且還根據國際條約適用于其他國家的國民。

3、擴大適用條件及救助內容

司法救助適用條件為：（1）有理由證明自己合法權益受到侵害而有勝訴可能；（2）有證據證明經濟確有困難且年收入或月收入低于最低生活保障金；（3）符合司法救助主體和適用范圍；（4）經人民法院審查同意。司法救助內容主要應包括：（1）訴訟費用緩交、減交、免交。緩交期限為立案階段，適用情形為《辦法》第四十七條規定的四種情形，僅適用于原告、上訴人、申請人、再審申請人、申請執行人；減交、免交為立案后至宣判階段，減交比例為總額30%，減免交在作出判決時一并決定，并均在法律文書上載明。減交適用情形為《辦法》第四十六條規定的四種情形，免交適用情形為《辦法》第四十五條規定的五種情形，但只適用于自然人；（2）民事、行政訴訟、刑事自訴、刑附民訴訟、國家賠償訴訟而有勝訴可能時指定人，適用于當事人文盲而又無人的情形；（3）刑事訴訟中指定辯護人，適用于符合法律援助條件的刑事案件；（4）設立法律咨詢機構，為當事人免費提供法律咨詢和相關訴訟信息；（5）建立刑事被害人救助金制度。（6）建立執行救助金制度。

4、完善啟動、審批程序

（1）由當事人申請啟動。在立案審查階段、審理階段或執行階段，由當事人依照不同的救助內容書面提出申請并附有相關證明材料（主要是由縣級民政、勞動保障部門出具的優撫對象和收入的證明等），由法院審查決定是否啟動司法救助程序。如決定救助，對當事人請求緩交訴訟費用的，應當在起訴、上訴或申請時提出，由負責立案的審判人員或合議庭提出意見，報庭長審核同意后報院長審批。在決定立案之日作出準予緩交的決定并在宣判之日補交；對當事人請求減交、免交訴訟費用的，由承辦案件的審判人員或合議庭提出意見，經庭長審核同意后，報院長審批；對于申請刑事救助金和執行救助金的，由審判人員或執行人員提出意見，經庭（局）長審核同意后報院長審批。對其他救助內容的，則由審判人員或合議庭審查決定即可。法院經審查決定予以司法救助的，應當制作《司法救助決定書》并書面告知當事人辦理相關手續，對于沒有獲得救助的，應告知其不能救助的原因及理由，并告知其申請復議的權利。（2）由法院依職權啟動。適用這種啟動方式的案件應當限制在現代型訴訟，即圍繞著離散性利益、擴散性利益、集團性利益引發的紛爭。如醫療事故賠償糾紛、消費者權益受損糾紛、環境污染損害賠償糾紛、交通事故賠償糾紛、產品責任糾紛等案件。建議立法規定法院對此類案件除訴訟費用救助外的其他救助內容，可依職權啟動司法救助程序。

5、增設撤銷、復議程序

如果當事人申請司法救助有不當企圖或行為時，經對方當事人申請或者人民法院發現，應當作出撤銷司法救助的決定并處以一定數額的罰款。對當事人申請司法救助未獲批準的，當事人可以在接到書面決定后三日內向作出決定的上級人民法院申請復議一次，上級法院應在接到復議申請書三日內予以復議并書面答復。

6、建立其他配套制度

（1）建立司法救助經費保障機制。應通過立法形式把司法救助費用納入國家財政預算，從根本上解決司法救助經費短缺的問題。（2）建立訴訟費用擔保制度，防止接受司法救助當事人無限度地擴大訴訟請求。主要適用于那些緩交訴訟費的當事人。當事人經申請批準緩交的，應就其緩交訴訟費用部分提供一個或幾個擔保人，如果緩交訴訟費用的當事人在案件審理后敗訴或其所提出的過高訴訟請求未獲法院支持而無力補足緩交數額時，則應由其緩交擔保人承擔補交責任。（3）設立相關罰則。一是對于濫用訴權應取消司法救助，并予以相應罰款制裁；二是對于明顯敗訴的在決定訴訟費用負擔時，可根據其申請司法救助中的不同行為給予訴訟費用補償或懲罰；三是當事人騙取訴訟費用救助的，人民法院應當責令其補交訴訟費用，拒不補交的以妨害訴訟行為論處。四是建立訴訟保險制度。即公民個人或法人、其他組織在糾紛發生前，每月或每年預先支付一定數額的司法保險費用，一旦將來發生訴訟事項便可通知保險公司，由保險公司代為支付包括聘請律師費在內的一切訴訟費用。