行政裁量的司法審查選擇研究

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從行政法角度來(lái)看，公正是合理行政的基本內(nèi)涵和預(yù)期目標(biāo)，也是對(duì)行政自由裁量的基本約束和要求。問(wèn)題在于，什么樣的裁量才是公正的呢？這個(gè)問(wèn)題似乎一開(kāi)始就充滿了爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)。在司法上對(duì)這個(gè)問(wèn)題的審查歷來(lái)都是一個(gè)敏感地帶，它直接牽涉到法院、行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間微妙的分權(quán)關(guān)系，稍不謹(jǐn)慎就可能把行政判決的合法性推到懸崖邊上，對(duì)法院的制度能力和法律能力都是一個(gè)挑戰(zhàn)。因此，為了避免突破既有的政治分權(quán)格局，同時(shí)又能在憲法框架下最大限度地發(fā)揮司法的功能，法院必須根據(jù)情況選擇合適的審查標(biāo)準(zhǔn)。在普通法上，這方面的司法審查基本都是以英國(guó)溫斯伯里（Wednesbury）不合理性原則為尺子；在大陸法系，則以德國(guó)為代表的比例原則最為彰顯。那么，在我國(guó)的制度環(huán)境下應(yīng)當(dāng)選用怎樣的標(biāo)準(zhǔn)呢？本文擬在對(duì)域外法上兩種典型的審查標(biāo)準(zhǔn)的比較分析之基礎(chǔ)上，探求和提示中國(guó)語(yǔ)境下行政裁量行為司法審查的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、德國(guó)法上比例原則的含義與構(gòu)造

現(xiàn)代行政法的核心任務(wù)之一是控權(quán)，即如何將行政權(quán)力的運(yùn)用控制在必要的限度之內(nèi)，特別是在行政自由裁量領(lǐng)域，如何才能保證裁量決定是適度的，以保障相對(duì)人的權(quán)利和自由。這項(xiàng)任務(wù)就是通過(guò)比例原則實(shí)現(xiàn)的。德國(guó)對(duì)比例原則的法釋義學(xué)貢獻(xiàn)最大，使該原則不再是抽象的法律原則，而是具有了規(guī)范性質(zhì)，從而可能進(jìn)入司法層面進(jìn)行操作，并形成了著名的“三階理論”（Drei-Stufentheorie），即手段的妥當(dāng)性，必要性和法益相稱(chēng)性[1]。（1）妥當(dāng)性，也稱(chēng)適當(dāng)性，就是國(guó)家措施必須適合于增進(jìn)實(shí)現(xiàn)所追求的目標(biāo)。在這個(gè)過(guò)程中，必須結(jié)合當(dāng)時(shí)所處的自然或社會(huì)環(huán)境，運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)或?qū)W識(shí)，對(duì)手段運(yùn)用的效果，甚至是否與相關(guān)法律目的相沖突等因素進(jìn)行判斷[1]。其否定情形大致可以總結(jié)如下：一是手段顯然不能實(shí)現(xiàn)目的，或者與目的背道而馳；二是手段所追求的目的超過(guò)了法定目的；三是所運(yùn)用的手段，在法律上是不可能的或在事實(shí)上是不可能的（如命令某違章建筑內(nèi)的租戶拆除該違章建筑，或強(qiáng)令某搬遷義務(wù)人1小時(shí)內(nèi)遷走）；四是違反法律規(guī)定，例如德國(guó)警察為減少噪音，命令戶主將狗關(guān)在一間禁閉的屋子里，違反了《動(dòng)物保護(hù)法》[2](P90)；五是目的達(dá)到后，或者發(fā)現(xiàn)目的無(wú)法達(dá)到時(shí)，應(yīng)立即停止行政行為，否則就是不妥當(dāng)。（2）必要性。妥當(dāng)性要求還不足以防止對(duì)公民的不必要損害，因此有了必要性要求。必要性是指對(duì)所追求的目的和采取的手段之間的比例進(jìn)行判斷，保證所采取的手段在各種可供選擇的手段中是最溫和的、侵害最小的。這一點(diǎn)與美國(guó)行政法中的“最低限制”原則（theprincipleofthe“l(fā)eastrestrictivealternative”）頗為類(lèi)似。所謂“最溫和的”，是指該行政措施對(duì)當(dāng)事人的法律地位的負(fù)面影響最小。易言之，必要性所關(guān)懷的是國(guó)家對(duì)公民自由的干預(yù)程度。對(duì)此，葉連內(nèi)克作了一個(gè)形象的比喻：“警察不能拿大炮打燕子”，中國(guó)俗話就是“殺雞焉用牛刀”。這個(gè)子原則在德國(guó)征收規(guī)則上表現(xiàn)尤其典型，例如《聯(lián)邦高速公路法》規(guī)定，道路建設(shè)機(jī)關(guān)為了取得不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)私法買(mǎi)賣(mài)合同的方式，只有在不能達(dá)到目的時(shí)才能采取征收[3](P690)。（3）法益相稱(chēng)性。目的與手段的聯(lián)結(jié)僅符合妥當(dāng)性、必要性是不夠的，行政行為的實(shí)施往往會(huì)引起雙方或多方的“權(quán)利沖突”，因此又涉及到價(jià)值衡量問(wèn)題，從而催生了法益相稱(chēng)性原則。它要求以公權(quán)力對(duì)人權(quán)的“干涉分量”來(lái)斷定該行為合法與否，要求在憲法的價(jià)值秩序內(nèi)對(duì)干涉行為的實(shí)際利益與人民付出的相應(yīng)損害之間進(jìn)行“利益衡量”，使人民因此做出的特別犧牲比起公權(quán)力由此獲得的利益來(lái)講，要小得多，是人民可以合理忍受的程度，否則公權(quán)力的行使就有違法甚至違憲之虞①。例如警察在大街上向逃跑的犯罪嫌疑人開(kāi)槍而不顧行人的安危以及對(duì)周?chē)碳?、住戶造成的損失，不考慮對(duì)方是否持槍等，就違反了法益相稱(chēng)性。德國(guó)行政法上的比例原則不僅具有規(guī)范執(zhí)法的重要意義，更是對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的重要工具。

二、英國(guó)法上的溫斯伯里不合理性原則及其運(yùn)用

1.詞義辨析

該原則源于1947年格林勛爵審理的溫斯伯里案，在該案中，格林勛爵主張只有在某一行政決定是如此不合理，以至于任何一個(gè)理性的機(jī)構(gòu)都不會(huì)做出的情形下，法院的干預(yù)才是正當(dāng)?shù)?；而且在該原則的范圍之內(nèi)行政機(jī)關(guān)享有絕對(duì)的裁量權(quán)，它的決定不受任何法院的質(zhì)疑②?？梢?jiàn)，該原則中所稱(chēng)謂的“不合理性”與我國(guó)行政法中合理行政原則中的“合理”是截然不同的。前者所對(duì)應(yīng)的英文是“irra-tional”，指代有?；境ＷR(shí)或情理的極端行為；后者又稱(chēng)適當(dāng)原則，對(duì)應(yīng)的是“reasonable”或“appro-priate”，要求符合公平、正義等法律理性，是一種更高的標(biāo)準(zhǔn)。這種語(yǔ)義上的差異，對(duì)于下文的討論也是十分重要的。

2.溫斯伯里不合理性原則的確立和發(fā)展

星期日是基督教國(guó)家的安息日，人們?cè)谶@一天應(yīng)當(dāng)去教堂禮拜而不能從事不當(dāng)?shù)膴蕵?lè)，電影也包含在內(nèi)。英國(guó)1932年《星期日娛樂(lè)法》放松了對(duì)星期天播放電影的限制，允許電影院在星期日營(yíng)業(yè)，但規(guī)定地方行政當(dāng)局發(fā)放放映許可時(shí)可以附加它“認(rèn)為適當(dāng)”的條件。1947年溫斯伯里案的核心爭(zhēng)議點(diǎn)是溫斯伯里市政委員會(huì)給某電影院頒發(fā)許可時(shí)根據(jù)《星期日娛樂(lè)法》規(guī)定的“15歲以下的孩子不能進(jìn)入任何娛樂(lè)場(chǎng)所，無(wú)論是否有成年人陪同”這一附加條件是否合法，因?yàn)檫@一管制措施影響了電影院的營(yíng)業(yè)。從制定法上看，此規(guī)定是符合《星期日娛樂(lè)法》的。而當(dāng)事法官格林勛爵所要審查的問(wèn)題是該附加條件是否具有合理性，法院是否應(yīng)當(dāng)干預(yù)[4](P224-338)。最后格林勛爵支持了市政委員會(huì)的決定，但判決書(shū)中既未詳細(xì)考察各方的辯論理由也未詳述支持市政委員會(huì)的理由。他只提到了這么一段“理由”“：對(duì)于地方當(dāng)局那些具有高度政策性的問(wèn)題，法院的意見(jiàn)很可能大相徑庭。某些法院可能認(rèn)為根本不應(yīng)允許兒童星期天進(jìn)電影院，某些法院可能恰好相反。毫無(wú)疑問(wèn)，在全國(guó)范圍，誠(chéng)實(shí)、正派的人們對(duì)于這樣的事情也會(huì)觀點(diǎn)迥異?！雹?/p>

面對(duì)雙方?jīng)_突的意見(jiàn)，格林勛爵沒(méi)有去裁決哪一方更加有理，也回避了關(guān)于市政委員會(huì)規(guī)定的實(shí)質(zhì)合理問(wèn)題。他的選擇是尊讓行政行為，維護(hù)行政裁量的自治權(quán)。雖然沒(méi)有法律上的邏輯推演論證，但透過(guò)上面的一段話不難窺得他的法律思維：對(duì)于這樣一個(gè)政策性問(wèn)題，不僅法院的意見(jiàn)可能大相徑庭，人們也觀點(diǎn)迥異。在社會(huì)沒(méi)有形成共識(shí)的情況下，法院若貿(mào)然進(jìn)行選擇則可能面臨合法性的質(zhì)疑，例如干涉行政權(quán)或恣意取代行政判斷的詰難。而維持行政行為則風(fēng)險(xiǎn)較小。一方面行政行為不存在明顯錯(cuò)誤，不算有悖常理；另一方面把行政行為錯(cuò)誤的責(zé)任和修正的機(jī)會(huì)留給了行政機(jī)關(guān)。法院的這一立場(chǎng)實(shí)際也是一種司法策略，即在找不到充分理由認(rèn)定行政自由裁量行為違背法律共識(shí)或普遍的司法經(jīng)驗(yàn)時(shí)，對(duì)之不予干涉，以此來(lái)避免把自己置于合法性爭(zhēng)議的風(fēng)口浪尖上。此后，它被確認(rèn)為審查行政裁量的一項(xiàng)具體原則，稱(chēng)為“溫斯伯里不合理性原則”。后來(lái)，其他一些普通法國(guó)家也基本引進(jìn)了此原則，例如澳大利亞在1977年的《行政決定司法審查法》中也做了類(lèi)似的規(guī)定“，權(quán)力的行使是如此的不合理，以至任何有理性的人都不會(huì)這么行使”；加拿大也采用了“明顯不合理”的審查標(biāo)準(zhǔn)，即“行政機(jī)關(guān)的解釋是明顯不合理的，不能獲得相關(guān)立法的理性支撐，需要法院干預(yù)”④。

如果說(shuō)溫斯伯里案中的分歧還很大的話，那么在史密斯同性戀軍人案中社會(huì)共識(shí)已經(jīng)有所傾斜，法院仍選擇沿用溫斯伯里不合理性原則，似乎進(jìn)一步說(shuō)明了英國(guó)法院對(duì)待行政行為的審慎態(tài)度。史密斯等四位同性戀軍人雖在服役期間表現(xiàn)良好，但軍隊(duì)根據(jù)英國(guó)國(guó)防部關(guān)于禁止同性戀的規(guī)定將其開(kāi)除。史密斯等人申請(qǐng)司法審查，要求法院宣布該規(guī)定違法。盡管上訴法院的賓厄姆勛爵在闡述理由時(shí)承認(rèn)“公眾對(duì)于同性戀和同性戀服役的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生巨大變化，異性戀者也越來(lái)越理解和寬容同性戀”“，下任何普遍性結(jié)論幾乎都有問(wèn)題”，法院還是拒絕了原告請(qǐng)求，理由是法院認(rèn)為“當(dāng)原有觀念尚未完全消逝、爭(zhēng)議仍存在時(shí)，不適宜由法院來(lái)判決他的消亡”，“有同性戀行為或傾向的人不應(yīng)參軍也是英國(guó)軍方和官方的普遍共識(shí)”①。值得一提的是，《歐洲人權(quán)條約》頒行后，在歐盟法院和歐洲人權(quán)法院的影響下，不合理性原則在英國(guó)法院出現(xiàn)了一定松動(dòng)，但目前仍未出現(xiàn)完全放棄該項(xiàng)原則的跡象。

三、對(duì)兩大審查標(biāo)準(zhǔn)的比較與評(píng)價(jià)

1.交叉

艾利奧特教授指出，關(guān)于合理性原則，近年來(lái)在適用上有“亞溫斯伯里”（sub-Wednesbury）與“超溫斯伯里”（super-Wednesbury）之說(shuō)[5](P86)。前者就是指還達(dá)不到比例原則審查的水平，后者是根據(jù)審查的具體內(nèi)容來(lái)決定審查標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)。在比例原則上同樣存在著根據(jù)審查內(nèi)容來(lái)調(diào)整審查水平的情況。從德國(guó)行政法院的判例看，干預(yù)的性質(zhì)及權(quán)利領(lǐng)域的不同，比例原則的要求也不一樣，比如在經(jīng)濟(jì)管制領(lǐng)域要求就相對(duì)寬松，只有行政機(jī)關(guān)基于明顯的錯(cuò)誤前提，或干預(yù)措施不合理以至無(wú)益于公共利益時(shí)，才會(huì)用法益相稱(chēng)性進(jìn)行審查；但在財(cái)產(chǎn)、職業(yè)選擇自由等基本權(quán)利領(lǐng)域，行政法院認(rèn)為一般的純粹“公共利益”的理由是不充分的，除非是為了“極其重要的社會(huì)利益”之需要，才能限制基本權(quán)利。這說(shuō)明二者并非完全對(duì)立、相互排斥，而是在不同的語(yǔ)境下可以銜接和轉(zhuǎn)換的。易言之，法院可以在不同的幅度內(nèi)調(diào)整審查標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)考慮法院本身和行政機(jī)關(guān)的制度能力以及被侵害權(quán)利的價(jià)值等因素來(lái)選擇適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)法官的法律素質(zhì)和政治智慧都是一個(gè)考驗(yàn)，如何才能既不突破現(xiàn)有的權(quán)限劃分，又能最大限度地發(fā)揮司法對(duì)個(gè)案正義的矯正功能，將是擺在法官面前的一個(gè)難題。

2.差異

第一，審查視角不同。比例原則從行政行為的手段與目的之間的關(guān)系切入，并通過(guò)妥當(dāng)性和必要性?xún)蓚€(gè)可操作的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查行政行為。基于此，法院通過(guò)妥當(dāng)性審查手段與目的之間的聯(lián)結(jié)是否具有正當(dāng)性，換言之，就是考察手段的運(yùn)用是否有利于正當(dāng)目的的實(shí)現(xiàn)，這是在手段與目的結(jié)合的語(yǔ)境下審查手段的合法性；再者，在手段合法并有利于目的實(shí)現(xiàn)的前提下，法院運(yùn)用必要性標(biāo)準(zhǔn)體察行政手段的績(jī)效問(wèn)題，其審查對(duì)象為手段本身的優(yōu)劣和效率，具體方法就是通過(guò)利益計(jì)算和收益均衡的方法來(lái)判斷使用的手段是否是眾多可采取的手段中對(duì)相對(duì)人侵益最小的一種。而溫斯伯里不合理性原則審查的是裁量的最終結(jié)果是否存在巨大的、極端缺乏可接受性的偏差，它是給行政機(jī)關(guān)的自由裁量設(shè)置了一個(gè)實(shí)質(zhì)性的邊際，即只有行政機(jī)關(guān)越過(guò)這個(gè)界限以至于明顯有違常理時(shí)，法院才予以干涉。而手段的優(yōu)劣得失則不是該原則的關(guān)懷事項(xiàng)，法院非常順從行政機(jī)關(guān)在這方面的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，用薩姆納法官的話說(shuō)，“法官自己沒(méi)有能力衡量某個(gè)解決方案的優(yōu)劣得失”②。

第二，判斷方法不同。價(jià)值衡量是指考察行政決定中的各個(gè)因素對(duì)結(jié)果的產(chǎn)生占多大的分量，二者都在不同程度上使用了價(jià)值衡量的方法，但在使用旨趣上卻存在質(zhì)的區(qū)別。比例原則中所要求的法益相稱(chēng)性要求法院從行政行為的做出過(guò)程中體察行政機(jī)關(guān)對(duì)各種價(jià)值的權(quán)重是否恰當(dāng)，審查公權(quán)力對(duì)相對(duì)人權(quán)利的干涉是否具有可接受性。換句話說(shuō)，比例原則的衡量方式是“過(guò)程→結(jié)果”，就算裁量結(jié)果表面上無(wú)明顯誤差，法院仍要進(jìn)一步考察行政裁量過(guò)程中涉及哪些要素，以及各個(gè)要素在案件中應(yīng)當(dāng)具有多大的權(quán)重，它對(duì)合法性的判斷是基于利益計(jì)算和價(jià)值權(quán)衡的邏輯結(jié)果。相反，溫斯伯里不合理性原則的衡量方式則更像傾向于“結(jié)果→過(guò)程”的樣態(tài)，即只有當(dāng)裁量的結(jié)果存在溫斯伯里意義上的不合理性時(shí)，法院才會(huì)介入行政自由裁量的決定過(guò)程去判斷行政機(jī)關(guān)對(duì)各種法律價(jià)值的衡量是否存在嚴(yán)重的偏差，而這種判斷的依據(jù)通常是社會(huì)上普適的法律共識(shí)（如行政慣例、司法經(jīng)驗(yàn)、權(quán)威學(xué)說(shuō)等）或通行的情理規(guī)范（如公序良俗、社會(huì)習(xí)慣等）。

最后，從規(guī)范之外的實(shí)踐領(lǐng)域考察，二者在空間上亦存一定差異。從司法實(shí)踐上看，比例原則的干預(yù)“領(lǐng)地”比不合理性原則更為廣闊。具言之，不合理性原則支配下的司法審查一般不愿意介入政策性很強(qiáng)的裁量問(wèn)題，例如國(guó)防、外交、特別權(quán)力關(guān)系等領(lǐng)域，法官在這些問(wèn)題上比較注意將法院克制在憲政秩序下應(yīng)當(dāng)扮演的角色上而保持一種審慎的態(tài)度，盡量不以司法判斷沖撞行政判斷或政治經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此，賓厄姆勛爵曾有過(guò)這么一段話，“一項(xiàng)決定的政策性越強(qiáng)，涉及的問(wèn)題離日常的司法經(jīng)驗(yàn)越遠(yuǎn)，法院宣告它違反合理性原則前就應(yīng)當(dāng)越慎重；若行政決定的政策性很強(qiáng)或者涉及國(guó)家機(jī)密和國(guó)家安全問(wèn)題，那么法院更應(yīng)慎重”③。而比例原則在這方面則走得更遠(yuǎn)，它更加強(qiáng)調(diào)法院的職權(quán)主義和司法最終權(quán)，雖然“（根據(jù)）干預(yù)性質(zhì)及其涉及的基本權(quán)利領(lǐng)域的不同，法益相稱(chēng)性的要求也不太一樣”[5](P84)，但比例原則對(duì)于法院是否能以司法判斷干預(yù)高度政策性的領(lǐng)域基本是持肯定態(tài)度的，只是在三個(gè)亞原則上存在寬嚴(yán)程度的差別。例如前文提到的“史密斯同性戀軍人案”后來(lái)到了歐洲人權(quán)法院時(shí)，該法院就運(yùn)用了比例原則宣布英國(guó)法院的判決違背了《歐洲人權(quán)公約》①，而沒(méi)有因?yàn)榇税干婕坝?guó)國(guó)防部的軍事政策而駐步不前?？偟膩?lái)說(shuō)，溫斯伯里不合理性原則體現(xiàn)了普通法傳統(tǒng)上對(duì)行政自由裁量行為的尊讓?zhuān)壤瓌t則反映了法院對(duì)行政裁量行為隨時(shí)可能侵犯相對(duì)人權(quán)利的警惕。兩大審查標(biāo)準(zhǔn)的差異，揭示了法院對(duì)行政自由裁量問(wèn)題進(jìn)行審查的不同尺度，也為我國(guó)司法實(shí)踐提供了兩種獨(dú)具品格的法律資源。

3.各自的缺陷

社會(huì)科學(xué)上不存在絕對(duì)的、完美的理論或制度，兩大審查標(biāo)準(zhǔn)自然都有其缺陷。在某種意義上，與其說(shuō)是“缺陷”，毋寧說(shuō)是一種“風(fēng)險(xiǎn)”———法院自身由于判斷的主觀性而面臨的正當(dāng)性風(fēng)險(xiǎn)。比例原則的問(wèn)題主要有兩個(gè)方面。第一，價(jià)值衡量的難題。價(jià)值衡量是比例原則的核心內(nèi)容，問(wèn)題在于如何判斷各種價(jià)值的輕重，具體地說(shuō)，哪些價(jià)值應(yīng)當(dāng)納入考慮？又該賦予各個(gè)價(jià)值多大的權(quán)重？德國(guó)有學(xué)者曾試圖構(gòu)建一個(gè)“客觀價(jià)值秩序”，將包括政府原則和基本人權(quán)在內(nèi)的有關(guān)價(jià)值進(jìn)行排序，然后像尺子一樣放到個(gè)案中測(cè)量②。但這種客觀價(jià)值方法被很快被指責(zé)為“價(jià)值專(zhuān)制”。后來(lái)荷茲（K•Hesse）提出用“可行性協(xié)調(diào)原則”來(lái)解決權(quán)利沖突問(wèn)題，主張雙方權(quán)利都必須受到某種限制，以最大限度地實(shí)現(xiàn)效率，從而把各方權(quán)利調(diào)和到“彼此都獲得某種實(shí)現(xiàn)”的程度，尋找雙方都滿意的解決辦法③。但這種觀點(diǎn)也因?yàn)闆](méi)有把個(gè)人基本權(quán)利放到突出位置而受到批判。雖然學(xué)者們對(duì)價(jià)值衡量問(wèn)題不乏針對(duì)性的探索，但在現(xiàn)實(shí)的權(quán)利語(yǔ)境下尚無(wú)真正的突破。第二，制度能力的挑戰(zhàn)。比例原則的“三階理論”要求法院從規(guī)范層面對(duì)行政行為的質(zhì)量作出獨(dú)立的判斷。但是，在司法與行政的權(quán)力關(guān)系中，法院要如何做才能維持微妙的平衡？法院是否需要尊重行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)？法院又何以證明自己的判斷比行政機(jī)關(guān)的決定更具正當(dāng)性？缺乏對(duì)這些問(wèn)題的回應(yīng)，難免招致以司法判斷代替行政判斷的指責(zé)，甚至使行政判決的合法性受到質(zhì)疑。

溫斯伯里不合理性原則為法院贏得的合法性亦是有限的。首先，不合理性原則的審查方式是“由結(jié)果到過(guò)程”，在結(jié)果（行政行為）不存在明顯的有悖情理時(shí)，它的選擇一般是不予干涉。這可能導(dǎo)致行政決定過(guò)程中的利益均衡問(wèn)題被忽視，被侵害的基本權(quán)利或重大個(gè)人利益得不到應(yīng)有的救濟(jì)和關(guān)切，換句話說(shuō)，可能使為達(dá)到公共目的或政策目標(biāo)所犧牲的相對(duì)人利益過(guò)大，而對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)缺乏可接受性。正如史密斯案中上訴法院院長(zhǎng)賓厄姆爵士所承認(rèn)的“行政決定涉及的人權(quán)越基本，法院越應(yīng)該要求行政機(jī)關(guān)提供正當(dāng)理由來(lái)說(shuō)服法院相信其決定的合理性”④。再者，不合理性原則推翻行政行為的情形是“明顯的不合理、有悖常理”，其依據(jù)一般是普遍的法律共識(shí)或社會(huì)中某種高度統(tǒng)一的態(tài)度。當(dāng)尚未形成壓倒性共識(shí)或所謂“常理”根本無(wú)從尋求時(shí)，法官將如何給出自己的回答？基于該原則，許多法官的答案可能如同格林勛爵一樣，是“留給立法或行政部門(mén)”或“待到人們對(duì)這一問(wèn)題基本形成共識(shí)時(shí)再予以解決”。但一項(xiàng)共識(shí)豈是一朝一夕所能形成，立法部門(mén)的修法又相對(duì)滯后，這樣做的后果可能是一些重要權(quán)利得不到及時(shí)救濟(jì)，個(gè)案的正義得不到及時(shí)矯正，釀成“遲到的正義非正義”。當(dāng)人們把維護(hù)正義的希望寄托于法院時(shí)，合理性原則在一定程度上成了法院明哲保身的避風(fēng)港。

四、中國(guó)話題：我國(guó)司法審查借鑒兩大審查標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及其路徑

我國(guó)對(duì)行政自由裁量的司法審查仍處于摸索階段，對(duì)兩種域外法上經(jīng)典審查標(biāo)準(zhǔn)的比較研究無(wú)疑有助于開(kāi)闊視野、并提示可能面臨的合法性風(fēng)險(xiǎn)，為司法實(shí)踐提供可資借鑒的法學(xué)資源。

1.中國(guó)司法實(shí)踐情況的考察

比較外國(guó)法的理論和經(jīng)驗(yàn)不是為了簡(jiǎn)單的抄襲。法律比較和借鑒也決不能脫離具體的制度背景和司法經(jīng)驗(yàn)，而必須首先考慮能否與本土資源對(duì)接和兼容，否則“法律移植”是沒(méi)有生命力的。一國(guó)的審查標(biāo)準(zhǔn)必定滲透著對(duì)行政行為合法性的獨(dú)特理解。在我國(guó)行政訴訟法上，用來(lái)檢驗(yàn)行政自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)主要是“濫用職權(quán)”和“顯失公正”，其中“顯失公正”僅僅適用于行政處罰的變更判決中“，濫用職權(quán)”則似乎是針對(duì)行政自由裁量更普適的標(biāo)準(zhǔn)。二者在理論界和實(shí)務(wù)界都有著不同程度的投射。在學(xué)界“，顯失公正”一般被認(rèn)為是在合法范圍內(nèi)的不合理的運(yùn)用裁量權(quán)，這一點(diǎn)尚未產(chǎn)生太多爭(zhēng)議“；濫用職權(quán)”的含義和形態(tài)則眾說(shuō)紛紜，主流學(xué)說(shuō)認(rèn)為濫用職權(quán)等于濫用裁量權(quán)，行政裁量權(quán)的濫用是指實(shí)質(zhì)上違反立法目的、法律基本原則、公平正義觀念以及常理等標(biāo)尺⑤。對(duì)此也有學(xué)者提出質(zhì)疑，批判主流學(xué)說(shuō)“忘卻或忽略了‘濫用職權(quán)’的平常意義與專(zhuān)業(yè)意義之間的復(fù)雜關(guān)系”，并提出增加“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)保留“濫用職權(quán)”[6](P254-262)。

歸結(jié)起來(lái)，學(xué)界觀點(diǎn)都把二者同行政裁量權(quán)的規(guī)制聯(lián)系起來(lái)；但對(duì)于“濫用職權(quán)”的概念還未得出精確的、共識(shí)的答案，但早期尤其是近年來(lái)也有學(xué)者細(xì)致剖析了濫用職權(quán)的含義，認(rèn)為它的要件之一是主觀故意，從而得出濫用職權(quán)和濫用裁量權(quán)是交叉重疊的關(guān)系①，這些質(zhì)疑都指向一個(gè)問(wèn)題：依靠什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“濫用職權(quán)”無(wú)法覆蓋的行政自由裁量進(jìn)行審查？實(shí)務(wù)方面，“顯失公正”在少數(shù)典型案件上得到了引用，而判決理由的背后似乎涌動(dòng)著比例原則的暗流。2000年，最高法院在一份行政判決中寫(xiě)到，“（上訴人）規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令（被上訴人）匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的利益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小侵害。而上訴人所作的處罰決定中，拆除面積明顯大于遮擋面積，不必要地增加了被上訴人的損失，給被上訴人造成了過(guò)度不利的影響。原審判決認(rèn)定該處罰決定顯失公正是正確的”②。

2001年6月7日《人民法院公報(bào)》刊載的華達(dá)公司訴市規(guī)劃局案中，法院也給出類(lèi)似的判決理由：“華達(dá)商廈第4—5層確屬違法建設(shè)，市規(guī)劃局有權(quán)責(zé)令華達(dá)公司采取補(bǔ)救措施，但由于華達(dá)商廈第4—5層只有一小部分遮擋了武陵閣，故市規(guī)劃局要求華達(dá)公司整體拆除第4—5層明顯超出了必要限度，從而可能給華達(dá)公司造成不應(yīng)有的損失，是不合理的，所以處罰決定顯失公正，依法應(yīng)予變更”③。以上兩個(gè)判決的結(jié)論都是行政行為“顯失公正”，法律論證過(guò)程雖未明確援用比例原則，但其說(shuō)理的邏輯過(guò)程卻體現(xiàn)了比例原則的某些精神，在當(dāng)事法官的思維中，已經(jīng)不自覺(jué)地把“顯失公正”同比例原則勾連起來(lái)。當(dāng)然，上述兩個(gè)案例絕難反映我國(guó)司法審查的全貌，但這些由最高法院親自過(guò)問(wèn)和編撰的案例卻可以印證最高法院對(duì)于新問(wèn)題、新情況的見(jiàn)解和偏向“。濫用職權(quán)”方面，根據(jù)對(duì)《人民法院案例選》1-58輯中收錄的行政案例的統(tǒng)計(jì)，其中行政行為被撤銷(xiāo)的（含部分撤銷(xiāo)）有297個(gè)，引用過(guò)“濫用職權(quán)”的僅為8%，單獨(dú)引用的只有3%[4](P193)。在這3%中，沈巋博士的文獻(xiàn)分析又表明大多引用“濫用職權(quán)”的案件與行政裁量無(wú)關(guān)，例如有的案例中判決評(píng)析寫(xiě)到“以行政處罰代替刑法處罰，是一種濫用職權(quán)的行為”，有的寫(xiě)道“其行為具有明顯的報(bào)復(fù)性和隨意性，屬于濫用職權(quán)中的主觀動(dòng)機(jī)不良”[6](P252-253)。由此可以看出，“濫用職權(quán)”是法官最避諱和最沒(méi)有把握的審查標(biāo)準(zhǔn)，一方面原因固然是“濫用職權(quán)”這一概念本身還沒(méi)有得到精確，且缺乏規(guī)范層面上的可操作性；另一方面則可能是因?yàn)椤盀E用職權(quán)”在語(yǔ)詞上意味著故意違法，由“濫用職權(quán)”導(dǎo)致的敗訴，后續(xù)可能被行政問(wèn)責(zé)或影響績(jī)效評(píng)估，法官不愿援用它來(lái)過(guò)分得罪行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。這說(shuō)明“，濫用職權(quán)”在司法審查實(shí)踐中已經(jīng)遇到挫敗，實(shí)踐中需要更具操作性、更具策略性的審查標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)以上的考察，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政裁量權(quán)的審查已經(jīng)具備了一定的經(jīng)驗(yàn)和準(zhǔn)備，但現(xiàn)有的審查標(biāo)準(zhǔn)由于概念不周延、缺乏可操作性，且在當(dāng)前語(yǔ)境下策略性不強(qiáng)（例如“濫用職權(quán)”易招致行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈反感），已難以供給司法實(shí)踐的需要，亟待完善或重構(gòu)新的標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)背景下，筆者認(rèn)為兩大標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)司法實(shí)踐的對(duì)接不僅具有可能性和兼容性，而且存在借鑒或引入的必要性。

2.現(xiàn)實(shí)路徑的選擇———對(duì)兩大標(biāo)準(zhǔn)的吸收與借鑒

中國(guó)語(yǔ)境下的司法審查需要吸取兩大法系、不同國(guó)家的智慧和經(jīng)驗(yàn)來(lái)回應(yīng)本國(guó)話題。同時(shí)必須指出，對(duì)行政自由裁量的司法審查不僅僅有比例原則一把尺子，還有理性原則這把尺子，我國(guó)現(xiàn)實(shí)路徑的選擇需要在立足本土實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)二者進(jìn)行合理的吸收和借鑒。或許這也是當(dāng)代中國(guó)司法審查選擇與變革的特殊機(jī)遇。當(dāng)然，如何選擇與借鑒是一個(gè)開(kāi)放性的話題，以下簡(jiǎn)要闡述筆者的幾點(diǎn)看法：

第一，兩種標(biāo)準(zhǔn)的兼容并蓄與銜接轉(zhuǎn)換：法律切割技術(shù)。前文已經(jīng)論證過(guò)兩種審查標(biāo)準(zhǔn)并非完全對(duì)立，而是存在交叉，且在一定幅度內(nèi)可以相互轉(zhuǎn)換，法官可以根據(jù)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的相關(guān)制度能力和權(quán)利價(jià)值來(lái)決定是采用不理性原則還是比例原則標(biāo)準(zhǔn)，這為法院在具體操作中根據(jù)行政行為的內(nèi)容和權(quán)利性質(zhì)來(lái)確立審查標(biāo)準(zhǔn)提供了技術(shù)上的可能。筆者稱(chēng)之為法律切割技術(shù)，即把審查對(duì)象分為不同的類(lèi)型來(lái)選取寬嚴(yán)不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。其具體的切割方法，筆者認(rèn)為有兩種選擇模式：一是專(zhuān)業(yè)性劃分模式，即根據(jù)裁量行為的專(zhuān)業(yè)性質(zhì)來(lái)確定相應(yīng)審查標(biāo)準(zhǔn)。在專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，由于知識(shí)局限，法院無(wú)法自證其判斷比行政判斷更具正當(dāng)性和準(zhǔn)確性，這時(shí)應(yīng)當(dāng)給予行政行為較大程度的尊讓?zhuān)捎幂^寬松的不合理性標(biāo)準(zhǔn)。例如經(jīng)濟(jì)規(guī)制領(lǐng)域、衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域、教育學(xué)術(shù)領(lǐng)域、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域等；而在其他對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)要求不高、爭(zhēng)議主要圍繞一般的法律釋義或政策解讀、且相關(guān)司法經(jīng)驗(yàn)較為豐富的領(lǐng)域，法院就可以酌情采用較嚴(yán)格的比例原則。因?yàn)榉ㄔ涸诖朔N自身專(zhuān)業(yè)知識(shí)與行政機(jī)關(guān)相當(dāng)甚至可能更優(yōu)、地位又更加中立的情況下，有理由認(rèn)為司法判斷優(yōu)于行政判斷。二是相對(duì)權(quán)利價(jià)值模式，即根據(jù)受侵害權(quán)利的相對(duì)價(jià)值的“大小”來(lái)選取相應(yīng)審查標(biāo)準(zhǔn)。此處的“相對(duì)權(quán)利價(jià)值”的權(quán)衡沒(méi)有絕對(duì)的、剛性的準(zhǔn)則，而需要法官在法律議論和法律論證中根據(jù)各種權(quán)利價(jià)值在特定情勢(shì)下的憲法意義或人權(quán)意義來(lái)決定是采用比例原則還是不合理性原則。但一般地講，存在一種“越……則越……”的判斷公式[7]，即某種權(quán)利與憲法價(jià)值體系或人權(quán)價(jià)值體系中的中心價(jià)值越接近，或者與關(guān)乎相對(duì)人生存、發(fā)展的核心利益越接近，其抽象的相對(duì)價(jià)值便越重要，法官在對(duì)待這種權(quán)利的時(shí)候越應(yīng)當(dāng)慎重、便越應(yīng)當(dāng)傾向于采取較嚴(yán)格的比例原則。例如“劉燕文訴北京大學(xué)案”中，被訴裁量行為涉及原告博士學(xué)位的授予，在當(dāng)前“學(xué)歷社會(huì)”的大環(huán)境下，對(duì)于其發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵性意義，這時(shí)法院就不妨采用比例原則審查。

第二，作為博弈策略的溫斯伯里不合理性原則之借鑒。在學(xué)理上，比例原則所受到的關(guān)注和提倡遠(yuǎn)多于不合理性原則，從行政法學(xué)的教科書(shū)中就可以發(fā)現(xiàn)這種傾向———通常在“行政法的基本原則”章節(jié)中只提到比例原則。然而，在我國(guó)行政訴訟制度環(huán)境沒(méi)有根本改觀的情況下，法院缺乏獨(dú)立和權(quán)威，司法審查又立足未穩(wěn)，不合理性原則在某些時(shí)候可能是一種較為穩(wěn)妥的選擇。在現(xiàn)有政治格局下，不合理性原則既是法院在行政與司法權(quán)限劃分關(guān)系中的一種政治策略，又是法院在行政審判中規(guī)避合法性風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)策略。

首先，在一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行政領(lǐng)域或政策問(wèn)題的裁量上，不合理性原則的運(yùn)用是出于法院對(duì)行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的尊重，對(duì)行政慣例和政策目標(biāo)的理解和寬容，也是“既無(wú)財(cái)權(quán)又無(wú)利劍”的法院在實(shí)力較量中的迂回、妥協(xié)。這種做法可以使法院免受“以司法權(quán)僭越行政權(quán)”的指責(zé)，也避開(kāi)了“司法判斷何以代替行政判斷”之類(lèi)對(duì)其正當(dāng)性的質(zhì)疑，同時(shí)也是有效對(duì)付行政干預(yù)的緩和手段。再者，面對(duì)標(biāo)準(zhǔn)模糊的或利弊得失不確定的裁量行為時(shí)，這種做法體現(xiàn)了法院對(duì)各種潛在價(jià)值沖突的審慎，也體現(xiàn)了法院對(duì)合法性危機(jī)的警惕。此時(shí)，若沒(méi)有壓倒性共識(shí)或社會(huì)中既存的常理、慣例可供參照，法院應(yīng)該有拒絕的勇氣和克制的美德，把疑難問(wèn)題和錯(cuò)誤責(zé)任留給行政機(jī)關(guān)來(lái)解決，而不是選擇貿(mào)然干涉，這樣就避免了把自己置于合法性爭(zhēng)議的風(fēng)口浪尖。

第三，比例原則中的利益沖突之解決：情境化的價(jià)值衡量方法

如果說(shuō)比例原則中對(duì)“妥當(dāng)性”和“必要性”的表述在規(guī)范層面上尚能體現(xiàn)其操作性上的優(yōu)勢(shì)，那么“法益相稱(chēng)性”的要求則可能已成為比例原則的“阿喀琉斯之踵”。其初衷本是更深度的保護(hù)相對(duì)人權(quán)利，但如何判斷利益的大小輕重是其不得不直面的現(xiàn)實(shí)課題。前文已經(jīng)提到德國(guó)學(xué)者在這方面努力的失敗，其原因恐怕在于方法論的笨拙———試圖事先羅列完整的價(jià)值清單和預(yù)設(shè)刻板的權(quán)衡規(guī)則，無(wú)法靈活解決特定情境下的權(quán)利沖突問(wèn)題。當(dāng)下中國(guó)學(xué)界似乎又重蹈覆轍，熱衷于討論“公共利益與個(gè)人利益”“、行政權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利”“、公正與效率”的辯證關(guān)系以及孰優(yōu)先、孰本位的問(wèn)題①。這類(lèi)討論雖然具有一定理論價(jià)值，但對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題難有作為。可見(jiàn)，作為解決權(quán)利沖突方法的價(jià)值衡量，其桎梏在于價(jià)值種類(lèi)和權(quán)衡規(guī)則的僵化。一個(gè)可行的辦法可能是價(jià)值衡量的情境化，即在價(jià)值種類(lèi)和權(quán)衡規(guī)則兩個(gè)向度上承認(rèn)價(jià)值衡量的不確定性，把“考慮何種價(jià)值”和“如何考慮”兩個(gè)問(wèn)題置于具體的情境中予以爭(zhēng)辯和判斷，這種方法拒絕抽象、先驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，要求具體問(wèn)題具體分析。第一，值得考慮的價(jià)值種類(lèi)應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)和各個(gè)利益的重要性予以確定，但可以做有利于相對(duì)人的推定。例如日本行政法上，難以判斷法律保護(hù)是公共利益還是私人利益時(shí)，往往推定為保護(hù)個(gè)人利益[8]。第二，如何衡量各種價(jià)值則需要法官在各種法律價(jià)值的“諸神之爭(zhēng)”中進(jìn)行揀選，判斷具體情境下各種價(jià)值的優(yōu)先次序，給出具有可接受性的答案。這可能基于特定的判斷方法，如正當(dāng)程序的考量、人權(quán)保障優(yōu)先、法益的經(jīng)濟(jì)分析、法律規(guī)范位階分析等，但其目的和歸宿都應(yīng)在于對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要的洞見(jiàn)和回應(yīng)。此外，一些在法律共同體②中得到不斷宣揚(yáng)、確證而形成普遍共識(shí)的法律價(jià)值，在個(gè)案衡量中可以具有壓倒性的權(quán)重分量。最后，為了維護(hù)法的安定性和形式理性，在操作層面上法官還需要借助法釋義學(xué)的方法，用周密詳實(shí)的說(shuō)理、論證以及對(duì)制定法條文能動(dòng)性的解釋、演繹，把價(jià)值衡量的結(jié)果輸入到行政判決中去。