強(qiáng)化司法監(jiān)督策略

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一、問題

隨著《監(jiān)督法》的深入貫徹與實(shí)施，司法監(jiān)督工作取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但是在實(shí)施“十二五”規(guī)劃過程中，還存在著很多不適應(yīng)之處，一些共性的問題比較突出，具體表現(xiàn)為“四多四少”：從監(jiān)督方式上看，溫性監(jiān)督手段多，剛性監(jiān)督手段少。在進(jìn)行司法監(jiān)督過程中，往往只采取蜻蜓點(diǎn)水式的聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、視察、執(zhí)法檢查等一般性監(jiān)督手段，很少或者基本上不啟用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等剛性手段，致使監(jiān)督力度不大，監(jiān)督效果不明顯，體現(xiàn)不出司法監(jiān)督應(yīng)有的深度和實(shí)效。從監(jiān)督范圍上看，對(duì)事監(jiān)督多，對(duì)人監(jiān)督少。監(jiān)督的應(yīng)然原則是扶正、查偏和糾錯(cuò)，但是在司法監(jiān)督過程中，對(duì)查出的問題，只對(duì)事、不對(duì)人，查的多、糾的少。一般都是要求司法機(jī)關(guān)自行整改，尤其是很少對(duì)相關(guān)責(zé)任人依法啟用剛性手段，往往只強(qiáng)調(diào)支持而忽視監(jiān)督，不能很好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與支持的有效對(duì)接。從監(jiān)督路徑上看，常規(guī)性監(jiān)督多，專題性監(jiān)督少。目前通常采用的監(jiān)督方式是聽、審、議、決，即：聽匯報(bào)、聽報(bào)告，審議工作報(bào)告，看典型、看資料，形成決議、決定，很少組織有針對(duì)性的專項(xiàng)檢查和專題調(diào)查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題也多數(shù)是通過提意見和建議的方法來解決。從監(jiān)督效果上看，程序性監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少。司法監(jiān)督工作一般是按部就班進(jìn)行，多數(shù)是表揚(yáng)肯定的多，批評(píng)建議的少；注重程序的多，督促落實(shí)的少，在一定程度上存有走過場(chǎng)、圖形式之嫌，不能很好地體現(xiàn)出司法監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二、成因

當(dāng)前，影響人大及其常委會(huì)對(duì)司法監(jiān)督的因素是多重的，歸納起來主要源于“四不”：監(jiān)督主體不主動(dòng)。主要是監(jiān)督意識(shí)差，這是一個(gè)普遍存在并帶有共性的問題。有的存在“無位、無為”思想，對(duì)于司法監(jiān)督，盡量能不監(jiān)督的就不去監(jiān)督，即使進(jìn)行監(jiān)督，也只是實(shí)施一般性、常規(guī)性、淺表性的監(jiān)督；有的重和氣，講支持，認(rèn)為在實(shí)施“十二五”規(guī)劃過程中所涉及到的司法監(jiān)督問題都是一些實(shí)質(zhì)性的矛盾，怕影響各方面的關(guān)系，怕超越法定職權(quán)，怕出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)；有的監(jiān)督力量薄弱，監(jiān)督者本身就缺乏法律專業(yè)知識(shí)，缺少監(jiān)督必備的法律素質(zhì)，在很大程度上就限制了司法監(jiān)督的深入開展和有效實(shí)施，出現(xiàn)了不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)象。監(jiān)督程序不直接。一是監(jiān)督信息不暢通。目前通行的監(jiān)督方式是采取聽取工作報(bào)告和執(zhí)法檢查等這些常規(guī)的、宏觀的監(jiān)督方式，而這些信息多數(shù)源自司法機(jī)關(guān)本身，具有一定的間接性和籠統(tǒng)性，缺乏應(yīng)有的真實(shí)性與客觀性。二是受任人員不了解。人大常委會(huì)對(duì)任免的官員實(shí)際約束力不強(qiáng)，影響力不大，任免與監(jiān)察結(jié)合不夠，對(duì)司法人員的違法失職行為由誰調(diào)查、怎樣啟動(dòng)調(diào)查、調(diào)查結(jié)果向誰負(fù)責(zé)不明確，不能實(shí)現(xiàn)有效的控制。三是監(jiān)督手段不直接。根據(jù)人大監(jiān)督權(quán)的法律評(píng)判，從法律層面上講，人大監(jiān)督權(quán)側(cè)重于對(duì)監(jiān)督對(duì)象起威懾、督促、指導(dǎo)作用，主要是通過評(píng)價(jià)性、批評(píng)性、督促性、通告性的間接手段來達(dá)到監(jiān)督目的，不直接去糾正、處理違法行為，不直接去對(duì)司法機(jī)關(guān)的審判結(jié)果作出任何處理，而只能監(jiān)督司法機(jī)關(guān)自己?jiǎn)?dòng)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，督促其依法予以糾正。監(jiān)督依據(jù)不充分。從工作實(shí)踐看，《監(jiān)督法》雖然規(guī)范了各種監(jiān)督形式的大致程序，但是還比較原則，對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序、處置措施、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督的權(quán)限及其承擔(dān)的法律后果等，規(guī)定的不明確、不具體，有的還沒有規(guī)定。尤其是對(duì)剛性監(jiān)督的規(guī)定過于原則籠統(tǒng)，操作起來比較困難，在具體工作中，很難把握好參與不干預(yù)、監(jiān)督不越權(quán)、支持不失職的監(jiān)督原則。監(jiān)督手段不豐富。目前人大及其常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于在人代會(huì)上、常委會(huì)上聽取工作報(bào)告，然后進(jìn)行審議，或就某一方面的工作進(jìn)行簡(jiǎn)單的聽、審、議、決。監(jiān)督內(nèi)容單一，監(jiān)督形式也比較單一。另外，各種監(jiān)督手段之間缺乏程序上的連續(xù)性和銜接性。

三、對(duì)策

為全面實(shí)施“十二五”規(guī)劃，進(jìn)一步增強(qiáng)司法監(jiān)督工作實(shí)效，必須不斷研究和破解工作中的難題。為此，特提出如下對(duì)策和構(gòu)想。

1、突出重點(diǎn)，努力提高司法監(jiān)督的針對(duì)性。在分析和確定監(jiān)督議題時(shí)，要突出三個(gè)重點(diǎn)：一是突出執(zhí)法工作中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，緊緊抓住人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題實(shí)施監(jiān)督，與群眾的愿望合心；二是突出中心，圍繞大局，把與黨的中心工作緊密相聯(lián)的執(zhí)法工作作為監(jiān)督重點(diǎn)，與黨委的思路合拍；三是突出發(fā)展中的重點(diǎn)，將事關(guān)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要司法和行政問題，作為監(jiān)督重點(diǎn)，與政府的工作合力。同時(shí)，要把握好三個(gè)方面的問題：一是要從總量上控制。要從實(shí)際出發(fā)，適度、適地、適時(shí)，集中力量，精心組織，務(wù)求實(shí)效。二是要改進(jìn)執(zhí)法檢查方式。在完善普遍運(yùn)用的檢查方式的基礎(chǔ)上，實(shí)行聽取匯報(bào)與走訪座談相結(jié)合，重在走訪座談；普遍檢查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合，重在抽查；明察與暗訪相結(jié)合，重在暗訪。三是要以專題調(diào)研為載體，選準(zhǔn)司法監(jiān)督的切入點(diǎn)，圍繞“十二五”規(guī)劃科學(xué)選擇司法監(jiān)督調(diào)研題目，調(diào)研內(nèi)容要緊扣工作重點(diǎn)，破解工作難點(diǎn)，突出工作亮點(diǎn)。

2、強(qiáng)化力度，努力提高司法監(jiān)督的實(shí)效性。在司法監(jiān)督過程中，要做到“四個(gè)結(jié)合”：一是要將人大監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合。通過啟動(dòng)人大監(jiān)督，推進(jìn)司法機(jī)關(guān)健全內(nèi)部監(jiān)察、督察等制約機(jī)制，使司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約形成閉合狀態(tài)下的良性運(yùn)行。通過人大監(jiān)督強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，推動(dòng)相互制約機(jī)制的完善。二是要將個(gè)案監(jiān)督與信訪工作中的控告申訴案件相結(jié)合。通過對(duì)群眾的來信來訪案件、上級(jí)批轉(zhuǎn)案件、司法機(jī)關(guān)報(bào)送備案審查案件的分析、梳理，發(fā)現(xiàn)具有典型意義和監(jiān)督價(jià)值的案件，同時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注人大代表圍繞“十二五”規(guī)劃方面提出的議案、建議、批評(píng)和意見，以及人大在開展視察、檢查、調(diào)研活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的案件，拓展監(jiān)督視野，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督的有效延伸和具體落實(shí)。三是要嚴(yán)格把好人事任免關(guān)，將監(jiān)督案件與監(jiān)督人相結(jié)合。對(duì)于受任人員要任前嚴(yán)格把關(guān)，任中嚴(yán)格審議，任后嚴(yán)格監(jiān)督。同時(shí)透過案件監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)有重大工作失誤、錯(cuò)誤執(zhí)法的人員，要督促司法機(jī)關(guān)按照內(nèi)部的錯(cuò)案追究制度追究其相應(yīng)的責(zé)任。四是要將暢通信息渠道與實(shí)現(xiàn)經(jīng)常化監(jiān)督相結(jié)合。要進(jìn)一步完善目前實(shí)行的人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度并建立嚴(yán)格的聯(lián)系制度和報(bào)告制度。

3、規(guī)范制度，努力提高司法監(jiān)督的程序性。要督促司法機(jī)關(guān)建立健全報(bào)告及規(guī)范性文件備案制度，建立全面工作定期匯報(bào)、專項(xiàng)活動(dòng)專題匯報(bào)、人事任免事先報(bào)告，交辦案件反饋報(bào)告制度，建立健全司法機(jī)關(guān)重大決定、規(guī)定、通告等規(guī)范性文件上報(bào)備案制度，進(jìn)一步完善信訪工作制度。同時(shí)，可以嘗試探索試行在檢察機(jī)關(guān)設(shè)置專門的法律監(jiān)督部門，配置資質(zhì)較高、職權(quán)獨(dú)立于訴訟的檢察官，直接向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，專門履行法律監(jiān)督職責(zé)，便于更好地進(jìn)行監(jiān)督銜接。另外，在《監(jiān)督法》中還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和完善啟動(dòng)各種“剛性”監(jiān)督手段的具體操作程序和相互銜接規(guī)程，進(jìn)一步提高監(jiān)督手段的連續(xù)性和可操作性。

4、跟蹤問責(zé)，努力提高司法監(jiān)督的權(quán)威性。要不斷強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，實(shí)行跟蹤問效。通過“監(jiān)督——落實(shí)——再監(jiān)督——再落實(shí)”的模式，實(shí)行跟蹤監(jiān)督。緊緊抓住決定、決議、審議意見的執(zhí)行與落實(shí)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大跟蹤檢查力度。對(duì)那些綜合性強(qiáng)、涉及面廣、破解難度大的，帶有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性的重大問題，要善于抓反復(fù)，反復(fù)抓，實(shí)行連續(xù)跟蹤監(jiān)督，一抓到底，抓出成效，切實(shí)做到議必決，決必行，行必果。另外，在現(xiàn)行的《監(jiān)督法》的基礎(chǔ)上，可適時(shí)引入辭職制度——當(dāng)專項(xiàng)工作報(bào)告、質(zhì)詢未被通過或批準(zhǔn)時(shí)，有關(guān)責(zé)任人員就須辭職。讓辭職也成為監(jiān)督的一種形式，從而全面促進(jìn)依法行政和公正司法，進(jìn)一步樹立人大司法監(jiān)督的權(quán)威性，為確保“十二五”規(guī)劃有力、有序、有效實(shí)施，營(yíng)造良好的法制環(huán)境。