司法建議工作狀況及其健全之策

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司法建議制度是中國特色社會主義司法制度的有機組成部分，司法建議工作是人民法院審判職能的延伸與提升。“它產生于中國特有的法院文化也直接反映著中國的法院文化。”〔1〕人民法院開展司法建議工作由來已久，特別是2007年以來，司法建議工作成為人民法院構建和諧社會的重要方式和堅持能動司法、參與社會管理創新的有效手段，其功能作用進一步得以發揮，其規范化、制度化建設日益受到重視和關注。因而，在總結經驗的基礎上，對司法建議工作進行考察和研究也就有新的意義。

一、江蘇法院司法建議工作的基本情況

近年來，江蘇法院在認真履行司法審判職責的同時，積極延伸審判職能作用，密切關注司法審判領域中反映出的有關管理體制、公共政策、經濟發展、社會穩定等方面存在的問題，及時提出司法建議，實現了審判工作與經濟社會的良性互動，有力的推動了社會管理創新。

根據有關法律規定和最高法院關于加強司法建議工作的文件精神，江蘇省高院于2010年10月8日了《關于進一步加強和規范全省法院司法建議工作的意見》（以下簡稱《意見》），使得司法建議工作在開展過程中有章可依，有據可循。與此同時，江蘇法院在司法建議工作的規范化、制度化方面進行了積極的探索。例如，全省行政審判工作注重司法建議的規范性管理：完善啟動機制，杜絕“一判了之”；完善制作機制，力求“一建中的”；完善回訪機制，防止“一紙空文”；完善規范機制，確保“一以貫之”。〔2〕揚州中院將司法建議工作列入全市法院年度工作計劃和部門崗位目標考核，形成了領導有要求、部門有規劃、審判人員有職責的上下聯動格局。徐州中院設定最低司法建議工作量，要求各基層法院、中院各部門每年發送司法建議的數量不低于辦結案件數量的1％。鹽城中院連續2年組織開展全市法院優秀司法建議評比活動，并將評出的優秀司法建議匯編成冊，這樣既激發法官創作優秀司法建議的熱情，又通過定期的遴選、梳理和編纂，將全市優秀司法建議成果鞏固下來，既便于使用時檢索，更利于他人寫作時參鑒。

2010年和2011年，江蘇法院分別發出司法建議2980件和2657件，相對于2007年至2009年的651件、1037件和1552件，有了較大幅度的提高，這也從一個側面說明全省法院和廣大法官對司法建議工作的重要性有了更加充分的認識，司法建議工作在人民法院整體工作中被擺上了應有的位置。從司法建議工作的效果來看，近幾年，省法院報送的新型制售消費向農村滲透以及一些企業因職工集體離職導致生產經營受影響、一些民營擔保公司違規經營等三則情況反映，中央領導作出批示。向省委、省政府報送的《關于妥善處理拆遷群體糾紛的情況報告》、《關于當前宏觀經濟形勢下涉訴矛盾突出問題的調查報告》等，省委、省政府主要領導和分管領導作出批示，要求有關方面加強分析研判，提出應對措施。全省法院范圍內涌現出一批高質量的司法建議，有相當數量的司法建議為被建議單位采納并采取了改進工作的措施，還有不少司法建議受到當地黨政主要領導的批示肯定，轉化為完善社會管理的制度規范。例如，常州中院就審判工作反映出的有關解決困難企業、房屋拆遷行政裁決、私企老板棄企引發群體性糾紛、加強企業商業秘密保護等方面的問題，多次向市委市政府建言獻策，市委主要領導均作出批示，要求有關方面予以落實。

與此同時，司法建議工作還存在一些不容忽視的問題。比如，司法建議工作的發展態勢不夠平衡，少數法院和法官對于開展司法建議工作的積極性和主動性不高；司法建議的制作水平參差不齊，個別司法建議存在問題找不準、原因說不透、對策提不好的現象，還有一些司法建議格式不規范；司法建議的反饋和采納情況還不太理想，一些司法建議發出后“石沉大海，杳無音信”，司法建議工作的社會認同度有待努力提高。

二、司法建議制度的要素考察

司法建議是一項極具中國特色的制度，集中體現了司法機關的司法外職能。〔3〕根據我國現行法律規定，司法建議是適用領域極為有限的，為保障訴訟程序、督促裁判順利執行而采取的一種間接性、無直接強制力的措施。〔4〕但在司法實踐中，司法建議作為審判權延伸的方式和國家治理系統的一部分，呈現著與法律規定迥然不同的功能樣態，也由此要求我們從實證出發，研究構成司法建議制度的各種要素。

（一）類型

根據《意見》，在審判、執行和辦理涉訴信訪案件過程中，發現有下列情形之一的，應當提出司法建議：1.對可能影響經濟社會發展大局的某一類傾向性問題，需要積極加以應對的；2.存在嚴重影響社會穩定的隱患，可能引發群體性事件，需要做好處置預案的；3.對涉及勞動者權益、消費者權益等民生問題保護不力，需要有關單位和部門強化措施，加以改進的；4.發現國家機關、企事業單位和其他社會組織在管理體制、規章制度、工作方法等方面違反法律法規、規章或者有關政策，或者存在重大漏洞的；5.存在《民事訴訟法》規定的有義務協助調查、執行的單位拒絕或妨礙人民法院調查、執行等行為或《行政訴訟法》規定的行政機關拒絕履行判決、裁定的行為，需要給予相關責任人員組織處理或紀律處分的；6.發現涉嫌違法或犯罪的行為而沒有被查處的；7.訴訟程序結束后，當事人之間的糾紛尚未徹底解決，需要有關部門繼續處理的；8.其他有必要提出司法建議的情形。為了理解和把握上的方便，對上述8種情形可以作適當的類型化整理。大致有兩種分類，一種是根據指向內容，將司法建議區分為三類，分別是：個案建議、類案建議與宏觀性建議。個案建議一般主要針對在審理或執行過程中發現的有關單位在制度管理等方面的漏洞，從個案角度提出改進建議，強調司法建議的整改功能。類案、宏觀建議則針對某一時期的或是某一類案件反映出的普遍性、群體性或是傾向性問題，從全局的角度向當地的黨委、政府以及相關職能部門提出系統預防、化解問題的建議，更側重于強調司法建議的指引功能和服務經濟社會發展大局的職能。另一種是從制作緣由的角度，將司法建議劃分為四類，分別是：預見防范型、糾正改錯型、溝通協調型、宏觀綜合型。

實際上，這兩種分類標準是相互交叉的，個案和類案建議既可以是預見防范型，也可以是糾正改錯型或溝通協調型。以下予以例證。

1.個案建議（糾正改錯型）。2009年，南京中院在審查美國某國際貿易公司申請承認新加坡國際仲裁中心2007年第034號裁決一案中，發現我省外貿企業在不了解外國法律和境外仲裁機構的情況下，采用國外客戶提供的格式條款與之簽訂合同，致使發生爭議時適用國外法律和境外仲裁而遭受嚴重經濟損失。針對這一情況，南京中院及時向省外經貿廳及相關外貿企業發出了司法建議，建議外貿企業在簽訂合同時，應注意加強對合同條款的審查，審慎選擇和確定爭議解決條款和法律適用條款。同時，在發生爭議后，要積極應對，依法維權，重視爭議的處理。省外經貿廳對南京中院的司法建議高度重視，專門致函感謝，并通過網絡、信息簡報等形式將司法建議及時批轉給全省外貿企業，要求各外貿企業認真學習，汲取教訓，加強對格式合同的審查。

2.個案建議（溝通協調型）。宿遷中院在審理該市某氣體制造有限公司（下稱氣體公司）訴市政府頒發國有土地使用權證行政糾紛案件中，發現被訴行政行為存在重大瑕疵，但涉訴土地使用權已出讓給某房地產公司開發建設，該房地產開發項目已經完成大半，建成房屋已經出售，一旦法院判決撤銷該土地頒證行為，必將引發一系列矛盾糾紛，影響社會和諧穩定。為此，宿遷中院在詳細剖析被訴具體行政行為存在問題的基礎上，于2010年12月15日向宿遷市政府發出化解該起行政糾紛的專項司法建議。此司法建議主要包含案件的基本情況、原告主要訴訟主張、審判所發現的主要問題及協調化解行政糾紛的建議四項內容。宿遷市政府對此非常重視，市政府主要領導批示責成市政府法制辦牽頭，會同有關部門按照法院的建議全力做好案件協調化解工作。經過長達3個多月的反復協商，最終促成房地產公司與氣體公司簽訂了廠房收購協議，市國土資源局依法注銷了氣體公司所持有的國有土地使用權證，氣體公司自愿向宿遷中院申請撤回對宿遷市政府的行政訴訟，該案得以圓滿解決。

3.類案建議（糾正改錯型）。南京市玄武區法院從2010年前三季度審理的涉及某運輸公司的26起道路交通事故損害賠償糾紛案件中，發現該公司駕駛員在駕駛公交車或出租車從事公共運輸過程中，存在乘客尚未完全下車時就關閉車門以致車門夾到乘客導致乘客受傷的情況，還存在與前車未保持安全距離導致與前車追尾、急剎車及急啟動導致乘客摔倒、出租車停車下客時車門碰傷行人等現象。這些不規范的駕駛行為，不僅侵犯了他人的身體健康權，損害了該公司的公共服務形象，同時還容易破壞正常的公共交通秩序。為此，2010年9月16日，玄武法院發出司法建議，建議該公司建立合理的考核制度，進一步加大對駕駛員公眾責任意識、安全駕駛意識、遵守交通法規意識的教育和培訓，加強對駕駛員的心理疏導。2010年12月2日，該公司作出書面回復，并根據法院的建議，對現行的安全管理制度作出了相應地調整和完善。

4.類案建議（預見防范型）。徐州市從事鋼模、鋼管等建筑材料租賃的個體工商戶業主比較多的集中在云龍區。近年來，云龍法院審理的建筑材料租賃合同糾紛案件呈逐年上升趨勢，案件數量已占該院商事案件量的10%。由于這類案件進入執行后執行到位率偏低，部分業主的合法權益得不到維護，影響了該行業的健康發展。為此，云龍法院對鋼模、鋼管等建筑材料租賃合同糾紛案件存在的典型問題和共性問題進行了梳理分析，及時向相關行業協會和廣大租賃業主發送了司法建議。司法建議從完善租賃合同、加強對承租人身份的審查、發揮租賃行業協會作用等多個方面，對進一步規范鋼模租賃行為、預防鋼模租賃糾紛，提出了有針對性的措施，收到了一定成效。截至目前，該院受理的建筑材料租賃合同糾紛案件數較同期有所減少。

5.宏觀建議。鹽城中院立足于國家宏觀經濟政策調整帶來的變化，著眼于服務地方經濟社會發展大局，充分發揮和積極延伸審判職能作用，深入調研分析當前全市金融市場新情況新問題，認真研究金融糾紛案件審理工作的新特點，以全市法院2008年至2010年審結的金融糾紛案件為樣本，通過召開座談會、走訪金融監管部門、個案剖析等方式，在掌握了詳盡的第一手資料基礎上，形成了（2011）鹽法建第H001號關于維護鹽城金融安全的司法建議并報送市委市政府。

該司法建議共分三個部分：一是2008年以來全市金融糾紛案件基本情況；二是司法審判中值得關注的金融安全運行問題，重點是四個需引起市委市政府高度關注的問題。三是關于化解金融運行隱患優化全市金融環境的建議：建議市委市政府綜合施策、推動民間借貸有序發展，高度關注不良金融債權轉讓、減少資產流失，加強對農民資金互助社、非融資性擔保公司監管，加大創安力度、推動金融生態建設等，以共同營造有序的金融生態環境。收到此份司法建議后，市委書記等4位市領導作出批示，市金融辦牽頭銀監、人行、公安、工商、宣傳等部門，研究詳細的工作方案，落實具體監管措施，在全市范圍內組織了金融專項整治系列活動。

（二）重點

1.緊緊圍繞經濟社會發展大局提出司法建議。例證：2009年，總理在視察無錫時指出，要在無錫建立中國的傳感信息中心，即“感知中國”中心；國務院批準在無錫建設“國家傳感網創新示范區”。無錫中院為了推動該市傳感網產業的迅速崛起，保障和促進信息領域新一輪經濟發展增長和產業升級，組成了傳感網知識產權保護調研課題組，對全市傳感網產業知識產權保護情況進行全面分析，并提出了加強無錫傳感網知識產權保護的司法建議。建議從政府部門和相關科研機構兩個方面入手提高傳感網的知識產權保護水平，并有的放矢的推出了11項強化傳感網產業知識產權司法保障的具體措施。

2.對涉及人民群眾切身利益的民生問題提出司法建議。例證：2009年，常州市新北區法院在審理幾起建筑企業工傷認定行政訴訟案件中發現，在常州市施工的建筑總包企業和勞務分包企業普遍未為農民工繳納工傷保險。經調研，新北法院建議常州市勞動和社會保障局“會商建筑主管部門制定我市農民工參加工傷保險辦法，以更好保護農民工權益”。新北法院的司法建議得到了市政府的重視，2010年，市政府辦公室下發了《關于全面推進農民工參加工傷保險的意見》，市人力資源和社會保障局也據此出臺了具體的實施辦法。當地企業積極響應，短短幾個月內就有近4萬名農民工參保受益，農民工合法權益得到了進一步的保護。

3.針對社會管理中存在的突出問題提出司法建議。例證：2010年，儀征市法院在審理一起未成年被告人盜竊案中了解到，被告人趙某某等人沉迷于網吧，并將盜竊所得贓款用于上網消費，他們到網吧上網時，網吧經營者未對他們的身份證等有效證件進行核對、登記。針對該案中暴露出的網吧管理問題，儀征法院及時向市文化廣電新聞出版局發出司法建議，建議切實加強對網吧管理、監督，督促各網吧經營者對上網消費者的身份證等有效證件認真進行核對、登記；嚴厲查處網吧接納未成年人等違法行為。市文廣局收到司法建議后，組織執法人員對全市網吧進行檢查，重點檢查接納未成年人和未按要求進行核對、登記等違規行為，對發現違規行為的網吧給予了行政處罰。

4.就妨害訴訟、執行難等與法院工作密切相關的問題提出司法建議。例證：2010年，丹陽市法院在案件審判過程中發現，部分律師、法律工作者以及少數公民個人進行訴訟時，存在冒充當事人簽名、指使當事人提供偽證、阻礙調解、借需向法官請客送禮為由向當事人索取錢財等不當行為。這些行為給案件審理工作帶來困難，損害了裁判的司法公信力。為此，丹陽法院向市司法局發出了加強律師和法律工作者隊伍監管的司法建議，市司法局積極回應，與法院等聯合出臺文件并加強管理，收到了較好的效果。

（三）限度

現行的司法建議制度并不具有強制執行力，司法建議的作用能否得到切實的發揮，關鍵在于被建議單位是否愿意接受、是否能夠接受，司法建議存在“邊界”和“限度”。司法建議工作的實踐也印證了這一點。例如，某基層法院在辦案過程中發現，某壟斷行業在保護公民個人權利方面存在監管漏洞，為最大限度地發揮司法的能動作用，推動相關行業堵塞漏洞，法院專程走訪了相關企業，并根據調研情況向所涉壟斷企業以及該行業的監管部門發出司法建議，建議高度重視相關問題，并提出了具體整改意見。建議發出沒兩天，法院就收到被建議監管部門的回音，但不是就建議內容的回函，而是要求法院將該司法建議收回。〔5〕還有法院通過調研發現，司法建議雖為業內人士所熟悉，但法院以外的單位中不知道此為何物者大有人在，或者只是聽說過，沒見過，不知道是什么性質。突然接到司法建議書，就以為是來找麻煩的，容易產生誤解，接下來的工作就難做了。此外，被建議單位表示，有些司法建議確實提得很好，但因為工作繁忙，沒有時間和精力去落實。有些司法建議落實起來不是領導一兩句話就能解決，有些屬于長期存在的歷史遺留問題，積重難返，要么難以完成，要么牽一發而動全身，需要相當長的時間才能有所改觀，法院冒然發送司法建議，就很難得到采納。〔6〕因此，我們要注意考量提出司法建議的必要性，司法建議應當針對審判工作發現的、裁判無法解決的、且又必須引起重視和解決的問題，特別是一些普遍性、深層次、傾向性的問題。對可提可不提的、不痛不癢的建議最好不提，以避免發出司法建議后出現的“尷尬”；對一些能夠通過溝通協調解決的問題，也未必一定要發送司法建議。

三、司法建議工作長效機制的構建和完善

加強和改進司法建議工作，離不開有效的制度作保障。從廣義的制度層面上講，“我國法律對于司法建議制度的立法規定已經遠遠落后于社會的實際需要”，〔7〕但是，要以立法形式完善司法建議制度特別是制定專門的司法建議法并非易事，尚需時日。當前，我們應當著眼于中觀和微觀層面的制度建設，把法院自身可以做和能夠做的工作做好，進一步完善司法建議工作的配套機制，不斷提升司法建議工作的成效。

（一）建立健全司法建議質量保障機制

“提升司法建議的質量是司法建議生命力的源泉”。〔8〕司法建議工作能否得到被建議部門的接受、領導的重視和社會的歡迎，主要取決于司法建議的質量。一是要強化建議意識。理念是行動的先導。不同法院和法官在司法建議工作水平和司法建議的質量上之所以有差距，首要原因在于對司法建議的觀念有差異；要提升司法建議的質量，首先要強化對司法建議工作的認識和在審判工作中審時度勢提出建議的意識。有了較強的建議意識，就能抓住影響經濟社會發展的要害問題和敏感問題，對影響經濟發展、社會穩定的深層次原因加以分析研判；就能從個案出發，對社會管理中的突出問題和市場交易中的普遍性問題，找出癥結，探索規律，預測趨勢，提出建議，以堵塞漏洞、完善管理、防范風險。二是要把握建議原則。有效運用司法建議敦促被建議對象改進工作，其重要基礎是司法建議具有合法性、正確性、必要性。合法性原則要求司法建議的作出符合法律，不與法律相抵觸，所提對策建議具有明確的法律政策依據，且對相關事宜的處置屬于被建議對象的法定職責范圍；可行性原則要求人民法院提出司法建議時針對特定的問題，所提對策建議較為具體明確，可操作性強；時效性原則要求該類司法建議所涉及的問題重要而緊急，需要立即引起被建議單位的重視，否則會造成重大損失，釀成嚴重后果。〔9〕三是要增強建議能力。司法建議的形成過程也就是法院在裁判之外針對特定問題進行法律論證和政策闡釋的過程，需要法官在埋首處理個案之余還能夠敏銳洞察個案所暴露出的深層次問題，進而建立起司法與行政之間較高層次上的對話互動機制。因此，形成一份優秀的司法建議的難度往往并不亞于制作一份優秀的判決書。〔10〕要重視和加強法官司法能力建設，在法官培訓工作中增加有關司法建議的課程設置，加強對法官制作司法建議的技能培訓，使法官不僅能看到問題的表面，而且能分析指出問題的深層原因，提出針對性和可操作性強的對策建議。四是要豐富建議主體。鑒于法官往往在專業上有局限性，不可能對各個領域、各個行業的業務和管理問題都很熟悉，在實踐中，除了應加強調查研究和分析論證之外，還應擴充司法建議的參與主體，積極探索與人大代表、政協委員以及人民陪審員、法院咨詢專家、有關專業人員相結合的方式，借助他們多方面的知識優勢，更有效地研究和解決問題。〔11〕這樣，司法建議就具有內行的眼力，專業的視野，指出問題就能跳出就事論事的范疇，建議的質量相應也會更高。

（二）建立健全司法建議跟蹤督促機制

在現行司法建議制度框架下，由于被建議單位沒有法定的回復義務，造成司法建議的反饋率偏低，即使是那些反饋的，也存在形式化、應付化、拖延化的傾向，有的被建議單位只作象征性的回復，敷衍了事。“發出司法建議的目的不僅僅是為了指出問題，更重要的是為了解決問題。”〔12〕司法建議工作重在提高實效性，力求將建議事項落到實處，不僅促使被建議單位解決問題，更重要的是推動社會管理制度的創新。一方面，要建立健全司法建議辦理情況跟蹤制度。司法建議書中要明確書面反饋期限，反饋期限一般可確定為1至3個月。司法建議書回復期限屆滿后未收到反饋意見的，相關承辦部門應主動向被建議單位進行詢問、提醒或回訪，了解司法建議的可行性和運行效果，對落實中存在的困難和問題提供力所能及的幫助，也可以邀請被建議單位座談，針對司法建議提出的問題和措施進行研討，從而總結出更為全面可行的問題解決方案并加以落實。另一方面，要建立健全司法建議落實情況通報制度。被建議單位對司法建議置之不理超過規定期限或拒不接受司法建議的，應根據不同的被建議單位作出不同處理。如果被建議單位是行政機關，可以向其上一級主管機關或紀檢監察部門抄送司法建議；如果仍然沒有效果的，可報送同級黨委和人大研究處理。如果被建議單位是行政機關之外的組織，則可向被建議單位的行業協會、主管部門抄送司法建議。

（三）建立健全司法建議工作管理考核機制

1.要規范司法建議工作程序。司法建議應當以法院的名義發送，內設機構和個人不得以自己的名義發送司法建議。要確定司法建議工作管理部門，具體承擔司法建議書編號、審核、歸檔及司法建議考評等工作。司法建議書一般由獨任審判員、合議庭或所在的審判業務庭（局）負責起草，經由司法建議管理部門審核后報院領導簽發。司法建議承辦部門要及時將司法建議的回復或反饋信息報司法建議管理部門備案。院、庭長在履行審判監督指導職責時，審判管理部門在開展案件質量評查等活動時，發現有漏發司法建議的情況，可以建議補發。此外，要積極構建司法建議交流平臺，建立統一的司法建議信息庫，及時將司法建議及其反饋情況、領導批示等錄入信息庫，并設置檢索查詢功能，以避免重復、低水平建議。

2.要建立司法建議工作激勵機制。為了調動廣大法官開展司法建議工作的積極性和主動性，要將司法建議工作納入年度考核范圍，司法建議被有關單位或組織采納并向法院反饋意見或被領導批示的，作為考核的加分項及評先評優的參考依據之一。要定期開展優秀司法建議評選表彰，以之作為法官年度業績獎懲以及職務級別晉升的一個方面，同時，可參照學術討論和案例工作的做法，對效果特別好、影響特別大的司法建議給予專項記功等獎勵。需要指出的是，考核司法建議工作是否應當規定司法建議發送數量，對此有不同的意見，筆者認為，確定合理的基數是有必要的，〔13〕但要綜合案件社會影響、司法建議質量、被建議單位采納程度、社會評價等因素綜合考評，兼顧數量和質量，防止以數取勝。

3.要深化對司法建議工作的研究。近年來，關于司法建議方面的理論研究成果，尤其是關于司法建議的內涵、作用、價值等基礎理論方面的的研究成果較為豐富，但相對而言，對司法建議在社會管理創新中的功能和效果的實證研究有所不足。扎實開展和科學管理司法建議工作，需要對司法建議工作進行更深入的研究。要在總結司法建議工作經驗的基礎上，對法院發送司法建議的數據、內容、效果等進行統計分析，還要在一定范圍內對法官、被建議單位和社會公眾進行問卷調查，了解各類主體對司法建議工作的評價，并廣泛征求意見建議。通過掌握真實的情況，發現存在的問題，結合相關理論研究成果，健全完善工作機制，使司法建議在參與社會管理創新中的獨特作用發揮得更加充分。

（四）建立健全司法建議工作協作聯動機制

司法建議制度能否順暢運行，司法建議工作能否取得實效，既需要法院系統的自身努力，也需要外部環境的優化和良好氛圍的營造。一是與檢察機關協作聯動。廣義的司法建議包括法院的司法建議和檢察院的司法建議（即檢察建議）。對辦案過程中涉及的司法機關無力解決的問題，如果法院與檢察院聯合提出司法建議，這并不改變司法建議的屬性，卻增加了司法建議的影響力，更容易引起有關部門的重視和取得好的效果。二是與其他機關協作聯動。為促進司法建議工作，可將司法建議開展情況及督促落實情況進行收集整理，向當地黨委、人大、政府領導做專題匯報或通報，從而加強對司法建議工作的領導、監督和支持。還可以建議黨委、人大和政府出臺支持法院開展司法建議工作的規定，努力把司法建議落實情況納入社會治安綜合治理考核范圍，以提高被建議單位對司法建議的重視程度。三是與媒體和公眾協作聯動。密切與新聞媒體的合作，通過多種渠道和形式加強對司法建議工作的宣傳，選擇典型司法建議公之于眾，增進社會各界對司法建議工作的理解、配合和支持，擴大司法建議工作的社會效果，使司法建議工作在更廣闊的天地里得到更大的發展。