行政司法的構建與規定

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本文作者：陳新工作單位：福建師范大學

一、行政司法的功效剖析

行政司法是指行政機關根據法律賦予的司法職能,依法居中對行政爭議和與行政管理相關的民事糾紛進行公平、公正裁斷的準司法行為的總稱,包括行政復議、行政裁決、行政仲裁①、行政調解等。由于行政司法的性質介于行政與司法之間,對于固守“三權分立”、“權力制約”者來說行政司法的出現無疑是對這一理論和制度的巨大沖擊。人們擔心行政司法的出現將使行政機關的權力進一步擴展,以致成為無所不及的“利維坦”。這種憂慮不無道理,但是我們應該認識到“分權原則只反對一個政府部門行使其他政府部門的全部權力,而不反對一個部門行使其他政府部門的部分權力”。②并且在已經實行了數十年行政司法制度的國家③并沒有出現權力異化的景象。最初行政司法的設立是基于政府加強對社會干預的需要,行政機關為了在管理、服務于社會的活動中解決復雜的社會紛爭,要求自身具有良好的社會掌控力,從而衍生出了具有司法性質的行政職能。它的出現適應了社會的需要,具有歷史必然性,有不可替代的價值。1.彰顯“以人為本”的價值理念。現代社會中,關系與利益的沖突不可避免。如何為相對人止紛解憂,成為行政機關必須面對的時代話題。雖然現在法治的理念是將紛爭的最終解決權賦予法院,即司法終審權,但是在當事人將爭議訴諸法院之前可以提請行政機關先行審理裁斷,從而為相對人提供更多的救濟路徑,并且這些爭議事項往往具有很強的專業性、技術性,其中一些是法院所不了解不能及的。“一般說來,擁有精良技術裝備和專業從業人員的行政機關是行政管理問題的專家,相比較而言,法院則不具備解決純粹行政問題的知識優勢,因而由技術上‘文盲’的法官對數學和科學證據所作的實體審查是危險和不可靠的”④,如土地使用權、交通事故、醫療事故等。行政機關的參與使其得以發揮自身的業務優勢,使解紛功效最大化。行政司法的出現使救濟措施多元化,為相對人提供了多渠道、多層次的爭議解決機制?！盁o救濟即無權利”,行政司法所為的一切行為就是為了更好地維護相對人的權利。這既是在行政司法設立時的價值預設,也是具體實踐所應追求的精神內涵。2.敦促“服務型”政府的建立?！胺铡钡膬r值理念是現代社會對行政機關的全新要求,我們一方面反對行政權力的過分膨脹,出現權力異化現象,另一方面也應當承認行政機關要對現實的社會生活加以適度干預其實應更多地理解為服務。行政機關的司法職能就體現了這種時代要求。行政機關依據其對部門專業知識的了解,解決相對人與行政機關在公法領域的沖突和民事主體間產生的與行政管理相關的民事爭議,化解糾紛,從而保障相對人的利益,這樣做既有利于培養行政機關工作人員的公仆意識,也可以提高行政管理的效率,為行政管理保駕護航。面對大量急待解決的社會糾紛,行政機關進行公正的裁斷不僅可以恢復受損利益,而且使法時常處于維權的狀態,有益于行政機關的自我監督,比如行政復議中對本機關或下屬部門違法或不當行為予以糾正或撤消即屬此例。其他行政司法的行使雖不具有行政機關自監的屬性但處于中立的位置為社會公道說話,伸張社會正義的益舉得到了人們的擁護,增進了民眾對政府的心理認同度。3.簡捷高效,分擔壓力。雖然行政司法帶有司法的特質,但其本質仍屬行政行為,故而較之于“純司法程序”具有簡便、快捷、高效的特點,加之從司法程序中移植過來的公正的特質,使得行政司法在解決爭議時發揮二者之長,實現準訴訟功效的最大化,及時緩解沖突、減少社會不和諧因素的滋生。此外,行政機關作為居中裁斷者代替法院行使部分司法職能,把大量糾紛解決在訴訟前也減輕了法院的負擔,即使當事人對行政司法的結果不滿而向法院提出訴求時,法院在原行政機關“審理”的基礎上進行調查、裁判,要比先前輕松許多。因為行政機關的前期工作可以為法院辦案提供系數參照,從一定程度上節約了法院人力物力資源,節省了時間。進而法院可以從部分訴訟中解脫出來更好地集中精力提高辦案質量。

二、行政司法的反思與重構

“行政司法制度的建立,在西方與行政權的擴張相聯系。在我國則是國家行政管理民主化法制化和高效率的要求”。⑤它的產生是社會需要和行政司法對社會能動的共同作用的結果,具有現實的必要價值。但我們應該清醒地認識到,行政司法制度在我國作為新興產物,發展水平還較低,受到諸多因素的制約,存在許多法律漏洞,無法盡顯保護公民權益、維護社會公正的價值預設。所以必須對其進行全方位的理性剖析,發現問題所在進而提出可能的解決路徑。1.行政司法主體的完善。長期以來行政司法主體存在著獨立性不足、統一性較差的弊病。如行政復議機關常常是被提起的機關本身或其內設機構;行政裁決將執法主體與司法主體合二為一,復議與裁決、仲裁、調解分屬于不同機構等,這一切造成了行政司法主體的不和諧。面對此景,首先要從解決獨立性和統一性入手。有學者在針對行政復議的主體的獨立性欠佳的問題時提出了建立“統一的行政復議委員會”⑥的建議。而筆者認為可以建立類似的行政司法委員會獨立于行政機關之外。中央和地方分設行政司法機關,實行合議制,上下級之間可以進行監督而不是業務上的領導,并且行政司法機關也要接受司法機關的監督。如果這樣的路徑選擇會沖擊我國現行行政體制的話,我們可先在行政機關內部設立相對獨立的、位階較高的至少高于其他行政部門的行政司法機構以保證其獨立性。其次行政司法機構直接對行政首長負責或由行政首長兼任行政司法機構負責人,從行政上保證其必要的地位。此外,“從講求行政機關結構科學、精干、注重行政司法的綜合效益上說,行政裁決機構和目前行政機關設置的行政復議機構進行適當整合”。⑦既有利于行政司法機關的統一,又利于行政司法隊伍的壯大和精英化。在行政機關內部作好分工、協調,如做好立、裁分離,裁、執分離等。“人微則言輕”,行政機構的弱小、分散是造成其地位低下的主要緣由。這樣行政司法機關的建構完善益于其功能的有效發揮,以及裁斷的執行。反過來也可以更好地實現獨立或相對獨立,同時我們還應當注意到主體素質的提高、專業化、專職性的問題,定期的培訓、學習行政與司法方面的專業知識和事實問題是十分必要的,這些地方的加強也是完善行政司法主體不容忽視的問題。2.立法完善。由于行政司法中各個具體制度的發展進度不一,造成立法上的參差不齊和混亂,更重要的是程序法律的缺失導致行政司法的具體操作性差,以至人們對行政司法的公正性產生質疑。法治的前提是有法可依,行政司法中行政復議、行政仲裁相繼制定了系統的法律規范,但行政裁決和行政調解則鮮有法律規范可供遵循,即便是已經制定的行政復議法和行政仲裁法也是問題多多,比如行政復議立法的宗旨、行政管轄體制和行政復議機構設置及其人員配置、行政終止和行政中止問題等。⑧為了使行政司法更好地發揮功效,盡顯其價值,必要的立法是肯定的。考慮到行政復議、行政仲裁、行政調解、行政裁決的差異性,統一立法的難度較大。故應考慮分散立法,制定新法彌補空白,修改已有法律,在立法的過程中要特別注意各制度間的和諧。在面對諸多行政司法具體制度時如何選擇是立法者應該考慮的。對于行政爭議,相對人無疑可以向行政機關提出行政復議,但對特定民事糾紛的處理則有混亂之感。在行政裁決和行政調解、行政仲裁的選擇上無法權衡。由于行政仲裁中除合同等個別問題外已向民間仲裁轉型,剩下只有行政裁決與行政調解了。行政調解與行政仲裁的強制力和當事人達成和解的渴望程度存在不同,可根據當事人的意志自由決定,在必要場合可以行政調解為行政裁決的前置。再有不能忽視的一個重要方面就是程序。程序立法不僅可以規制行政行為的實施,而且每個步驟都有明確的法定程序依據,益于增強行政司法的可操作性。行政司法的程序性既要保持行政行為的行政特征,又要兼顧司法程序的公平、正義的特質,使二者的優點兼而有之,盡顯行政司法預設的價值理念。3.與訴訟的銜接。行政司法與訴訟制度的銜接不暢是目前實踐中非常突出的問題。當事人在窮盡了行政司法救濟后,如果仍對結果不滿意,不知如何進一步尋求救濟,徘徊于行政訴訟和民事訴訟之間,造成救濟的錯位。路徑選擇的錯誤不僅會拖累當事人的時間,使本已受損的利益進一步惡化,更重要的是可能會使人們喪失尋求司法救助的信心。我們可以采取“爭議行政決定訴訟銜接”的原則,考慮到現實中行政司法的裁斷客體涉及公、私性質各異的兩個方面,那么作為公法性質的行政復議自然要與行政訴訟相連接,即人們對行政行為不滿時可以先提起行政復議(并且實踐中有許多行政訴訟是以復議為前置的),甚至可對行政復議行為提出行政訴訟。給予當事人合法權益有效而無漏洞的救濟是各國處理行政復議與行政訴訟程序銜接關系的共同基準。這一點一般不存在疑問。對于其他行政司法行為,如行政仲裁、行政調解、行政裁決等,由于其原本就是對私法領域中的權利進行救濟,在窮盡行政司法后的選擇后自然是民事訴訟或行政附帶民事訴訟。如果不是這樣而提起行政訴訟,會出現要么“以犧牲程序制度統一為代價來維護當事人合法權益”⑨而產生“雙規訴訟”⑩,要么“在民事訴訟中面對大量可訴行為無所作為”’(&。行政司法除復議外更具有居間性質,行政機關是居中對當事人的民事爭議部分裁斷的準司法行為。面對不滿結果,當事人理應提起民事訴訟或行政附帶民事訴訟。實踐中準司法行為也要服從司法行為,于是行政司法制度可以和訴訟制度更好地契合與和諧互助,發揮二者在解決爭議、維護權益,實現公平與社會和諧的功效。4.行政司法的管轄范圍。如前所述,正因為行政司法在解決爭議,維護社會和諧等的積極作用,故應“擴大行政司法的范圍,使國家行政管理中發生的各種沖突和紛爭,只要條件允許都應納入行政司法的調整領域,使違法行政和妨礙行政效率的糾紛盡可能多的得到行政司法的糾正和處理,受到行政或民事傷害的合法權益盡可能的得到司法救濟”)(&。現代行政管理的性質要行政機關對生活的許多方面都有所涉及,在這個過程中必然會遇到行政糾紛和與行政管理相關的民事糾紛。面對許多專業性強,技術要求高的爭議的解決,行政機關處于維護相對人合法權益、構筑服務型政府的考慮也好,解決矛盾沖突、實現社會和諧穩定的思索也罷,其都不能也不應坐視不理。行政司法的受理范圍的擴展對于完善行政司法至關重要,它關系到行政司法的直接的解決范圍和當事人運用行政司法進行維權的界限。我們并非排斥訴訟的作用,而正是考慮到訴訟在現代法治中的重要作用(維護正義的最后一道防線),如果可以在問題訴諸法院前盡可能地窮盡一切救濟措施,得到一個滿意的結果就可以大大節省訴訟成本,收到更好的社會效益。

三、行政司法的規制

根據辯證唯物主義的基本原理,任何事情都包含著對自身的否定。在細數行政司法的種種優益性的同時我們應清醒地意識到,行政司法畢竟在本質上也是一種暴力,“有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗?！焙螞r其在我國扮演“侵害者”的角色也并不鮮見。故而在加強和完善行政司法的同時,必要的規制也是必須的,以盡可能發揮行政司法的“善”,減少或杜絕它的“惡”。1.當事人自愿原則。無論是行政復議、行政裁決還是行政調解、行政仲裁都應在當事人同意和參與下進行,換言之,這些行政司法行為的啟動機制是當事人的申請。即使行政機關擁有運用行政司法權的可能,也有行使權力的必要,在無當事人的自愿意志表示下,行政機關也不應主動介入這類似于訴訟中的“不告不理”。這樣的制度預設一則可以使當事人自由選擇救濟手段,根據自己意志考量實際情況,分析利弊后得出結論行政司法是否更有利其權益的維護;再則防止行政機關以維權為名來入侵“純司法領域”,形成權力的異化。制度的設計者應當相信作為“理性人”的當事人為維護自己的權益完全能夠做出理智的選擇。以當事人自愿為前提的制度預設,彰現“人本主義”的價值追求、“權利本位”的價值理念,在考量問題時真正做到以相對人一方利益為起始點和落腳點,是“為民”理論的最好體現之一。2.程序的制約?！俺绦蚴欠傻闹行睦砟钜环N可以被描述為有關約束整個社會機制的制度性設置的概念?！比缜八?程序的作用是雙向的,它不僅可以為行政權的行使提供合法合理的依據,更可以在行為的行使出現偏頗時予以必要的糾正。在現代行政法治的進程中,程序的作用則更為明顯。行政司法程序的出現突破了原先“權力制約權力”、“權利制約權力”的二元制衡模式,增加了程序的作用,實現了“程序制約權力”的新架構。通過程序規定行政司法行使的前提,當事人申請步驟,行政司法運行模式、途徑,行政司法違法的法律責任等問題。“正因為程序公正在進行社會和解決各種社會糾紛方面的中立性,以及它在限制專橫權力的能力,所以我們可以將它視為介于國家權威和公眾之間的‘緩沖帶’”。行政司法程序的不偏不倚為維護相對人權益,規范行政司法提供了良好的制度保障。3.自律與監督。雖然任何權力都有被濫用的可能,但我們依然不能放棄行政機關的自律。根據法律經濟學的觀點,自律的規制成本是法治進程中最低的。為此應建立一支高素質的行政司法隊伍,不斷提高行政機關自我約束能力。行政司法機關的工作人員要信守法律,忠誠于普適的公正和社會的最大利益。行政機關的權力來源于人們的信任和基于此信任的授權,考慮到自律與公正的關系自律是公正的前提,而公正又是公信力的保障,所以由于自律與公信的連帶關系使行政司法主體應更注重自律的意義。行政司法機關更應得到人們的信任和支持,因為公信力的“喪失就意味司法權的喪失”。在內部自律的基礎上,還要強調外部權力的制約。首先是權力機關,行政機關行使司法職能是基于權力機關的立法授權,這是行政司法權產生的始源。為此立法機關要監督權力的行使防止權力的濫用和異化,否則不僅會造成相對人利益的損害,也會使權力機關成為“千夫所指”對象,危及權力的根基所在。而權力機關的這些工作主要通過完善立法,以及實踐中的監管完成。司法機關作為傳統意義上的監督機關的作用也不能被忽視。行政司法與訴訟的銜接,一則為當事人提供更多的救濟路徑,再則也可以制約行政司法,糾正違法或不當行政司法,防止過分或不當行為,體現司法的終審權的價值畢竟準司法不如“純司法”更符合法治精神?？傊?在對行政司法的規制的過程中我們強調多元的方式相結合,運用多種手段實現對行政司法的必要的約束,從而使其在社會生活中發揮必要之功效。不僅如此,在重構行政司法的時候要注意其與其他制度的和諧相處,注重制度間的銜接,為相對人構筑起一個多方位的保護機制。注:①行政仲裁的范圍在《中華人民共和國仲裁法》頒布后有所縮小,行政仲裁除個別事項(如合同的仲裁等)外,正在向民間仲裁轉型,考慮到其在現實生活中仍起作用所以歸納在內。②漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯邦黨人文集》,程逢如、在漢、舒遜譯,商務出版,1980.③在西歐國家,“行政司法”這個術語早在19世紀就已經得到廣泛運用。現行行政司法制度中以英國的裁判所和美國的行政法官制度最為典型。此外還有法國的行政法院,日本的行政委員會制度等。