生態環境損害賠償協議司法評析

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案情回顧

在貴州省律師協會作為中立第三方的主持下，雙方達成協議：兩家公司將委托第三方按照《評估報告》的意見提出生態環境損害修復方案，經貴州省環境保護廳同意后組織實施，并于2017年8月30日前完成修復并經修復效果評估。2017年1月13日，磋商雙方共同向清鎮市人民法院申請司法確認上述賠償協議。1月22日，清鎮市人民法院立案受理此案。經審查并在貴州省高級人民法院門戶網站對協議主要內容進行了為期15天的公示之后，貴州省清鎮市人民法院生態保護法庭于3月28日分別向貴州省人民政府（授權代表為貴州省環境保護廳）、貴陽息烽誠誠勞務有限公司和開磷化肥有限公司送達（2017）黔0181民特6號《民事裁定書》，確認申請人之間簽訂的《生態環境損害賠償協議》合法、有效并賦予其強制執行力。

案例亮點

司法確認制度，是指人民法院依照當事人的申請，對當事人之間達成的非訴調解協議進行審查并確認其法律效力的制度。這項制度發端于甘肅省定西法院系統的實踐（被稱為“定西做法”），并逐步為最高人民法院2009年出臺的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》、2011年施行的《中華人民共和國人民調解法》以及2012年《中華人民共和國民事訴訟法修正案》所吸納和確認。實踐表明，該制度作為多元化糾紛解決機制建設中被全國性立法確認的唯一成果，對于實現司法程序和非訴調解程序的“無縫對接”、緩解“訴訟爆炸”、最大限度地化解民事糾紛具有積極的意義。貴州省首次將司法確認制度運用于生態環境損害賠償領域，在以下兩個方面進行了創新。拓展了制度適用范圍就司法確認制度適用的案件類型而言，目前法律沒有明確規定。不少學者認為司法確認制度就是“人民調解協議司法確認制度”的簡稱，但就民事訴訟法文本與現實需要而言，該制度的適用范圍已不再局限于“人民調解協議”，凡“行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調節組織或者其他具有調解職能的組織達成的具有民事合同性質的協議”，當事人認為有必要，均可申請司法確認。《生態環境損害賠償制度改革試點方案》中提出了生態環境損害賠償磋商制度，即“經調查發現生態環境損害需要修復或賠償的，賠償權利人（經國務院授權的試點地方省級人民政府）根據生態環境損害鑒定評估報告就賠償具體事宜與賠償義務人（違反法律法規、造成生態環境損害的單位或個人）進行磋商、達成賠償協議”。就該賠償協議的性質而言，盡管存在爭議，但當前理論和實務界的主流觀點均傾向于將其定性為民事協議。這就為貴州省將司法確認制度引入生態環境損害賠償領域提供了基礎。貴州省在該省的試點方案中規定“賠償協議可以到有管轄權的生態環境法庭進行司法登記確認，賠償義務人違約，賠償權利人可以直接向法院申請強制執行”,同時確定清鎮市、仁懷市、遵義播州區、福泉市、普安縣人民法院生態環境法庭專屬管轄貴州境內的生態環境損害民事案件。此外，《最高人民法院關于適用<民事訴訟法>的解釋》第356條要求雙方當事人提供“調解組織主持調解的證明”。在本案中，貴州省環境保護廳聽取法庭的建議，由貴州省律師協會作為中立第三方組織雙方進行磋商，一方面符合司法確認制度適用的前提條件；另一方面，法律專業人士的參與也能為磋商程序及協議內容的合法性“保駕護航”，這一做法值得肯定和推廣。這一探索的最終成效如何，還有待更多的實踐觀察。但它擴大了司法確認制度適用的案件類型，對于實現生態環境損害賠償“訴調銜接”、建立多元化糾紛解決機制無疑具有開創性意義。增設了協議公示程序最高人民法院出臺的《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》中并沒有設置公示程序，并且第5條對于司法確認的審查期限作出了“申請之日起十五日”以及“特殊情況下經本院院長批準可延長十日”的規定。從制度生成的角度，可以通過司法確認賦予強制執行力的協議所涉權益須是申請人有權自由處分的、自由協商的權益，因而在司法確認時無需“廣而告之”。然而，生態環境利益屬于“無主的”或“非私有的”公共利益，生態環境損害賠償權利人（試點地方省級人民政府）是作為公益代表與生態環境損害賠償義務人進行賠償磋商并達成協議。盡管《生態環境損害賠償制度改革試點方案》中指出賠償權利人有權“統籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協議”，但是較之普通民事主體，生態環境損害賠償權利人在磋商中不能對生態環境利益作出任意性的妥協和退讓，其讓步必須面對公眾的“拷問”。基于此，本案例在司法確認程序中增設15日的公示期，符合生態損害賠償類型案件的特殊性，建議在今后定型化的制度中將其常態化。

相關思考

生態環境損害賠償協議司法確認的審查標準問題依據最高人民法院印發的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》的規定，人民法院受理司法確認申請后，需要對調解協議進行審查。這一規定，一方面意味著司法審查是司法確認程序的必要組成部分，另一方面也給司法實踐提出了一個問題：審查標準是什么？形式審查還是實質審查？針對這一問題，《最高人民法院關于適用<民事訴訟法>的解釋》第356—358條予以規定，要求：當事人應當向人民法院提交調解協議等證明材料并提供雙方當事人的基本信息；人民法院審查相關情況時應通知雙方當事人共同到場對案件進行核實，以及協議內容不存在不予確認的情形，例如違反禁止性法律規定的，侵害國家利益、社會公共利益和案外人合法權益的，不屬于法院民事主管范圍的以及內容不明確、無法確認和執行的。歸納起來，法院的審查僅限于協議是否是雙方當事人真實意圖的表達以及協議內容是否存在不予確認的情形，至于當事人為何達成調解協議以及對權利義務進行這樣或那樣的分配并不在審查范圍之內。由此看來，普通司法確認與公證具有相似性，審查標準可概括為“形式真實、內容合法”。然而，就生態環境損害賠償協議的司法審查而言，卻不能僅僅因為其形式真實、內容合法就予以司法確認。這源于生態環境損害賠償協議與普通訴外民事調解協議之間的區別：其一，就協議當事人與協議所涉利益的關系而言，生態環境損害賠償權利人只是公益代表人，其意思表示是否就是權益真正歸屬主體（公眾）的真實意圖并不能僅通過“表達”這一形式就可判定；而在普通訴外民事調解協議中，由于協議當事人就是權利歸屬人，法院可以通過詢問或其他證明材料對其真實意圖加以確定；其二，就協議的目的而言，生態環境損害賠償協議的目的不在于定紛止爭，而旨在確保生態環境的修復、保障公眾的環境利益。可見，僅審查協議內容是否合法對于是否賦予協議強制執行力而言必要但不充分。鑒于此，從生態環境損害賠償協議的特殊性來看，不僅需要對其形式真實性和內容合法性進行司法審查，而且需要增加實質性審查標準，即協議是否符合公眾環境利益訴求以及其履行是否能實現受損生態環境的修復（恢復原狀）。生態環境損害賠償協議確認與不予確認的救濟問題《中華人民共和國民事訴訟法》第195條對法院確認或不予確認調解協議的法律后果作出了規定，即“裁定調解協議有效，一方當事人拒絕履行或未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請執行”，“裁定駁回申請，當事人可以通過調解方式變更原調解協議或達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟”。然而，相關法律和司法解釋并沒有規定司法確認后當事人或者案外人（如具有環境公益訴訟原告主體資格的社會組織）有異議能否救濟？如果不允許救濟，正當性依據是什么？如果允許救濟，適用什么程序？以及如果人民法院駁回申請，對調解協議不予確認，是否意味著該協議已經被司法程序撤銷？如果當事人雙方不愿意變更原協議，原協議在當事人之間是否依然有效？在此情形下，對于訴外普通民事調解協議而言，如果當事人雙方仍愿意按照原協議履行，從私權自治的角度，原協議依然有效；但對于生態環境損害賠償協議而言，當事人若依然按照原協議履行，是否有可能導致損害公共利益的后果？此后果如何救濟？因此，就生態環境損害賠償協議的司法確認制度而言，立法不能止步于確認與否，還需明確確認與否之后的救濟問題。生態環境損害賠償協議司法確認書的既判力問題不允許對判決再起爭執的效力就是既判力。從功能和效力的角度看，既判力同時作用于當事人和法院：就同一事項，雙方當事人不能提出、法院亦不能接受與既判力判斷相反的主張。那么，生態環境損害賠償協議司法確認書是否具有既判力呢？如果答案是否定的，就意味著針對生態環境損害賠償義務人的同一侵權行為，無論其與賠償權利人達成的協議是否經過了司法確認，甚至義務人是否履行了賠償協議，有環境公益訴訟原告主體資格的組織和機構均可依法提起訴訟。如果答案是肯定的，是否會出現剝奪環境公益訴訟適格原告的訴權，同時導致法院放棄相應審判權的消極后果？除此之外，一旦司法確認書確有錯誤，當事人及案外人應該如何救濟呢？若支持否定說，那么無論是生態環境損害賠償磋商制度還是與之銜接的司法確認制度，效力均會大打折扣，因而更建議采取肯定說。但是需要指出的是，若肯定司法確認書的既判力，除了完善司法確認程序本身以外，還需要對磋商程序加以完善，例如，除了引入律師協會等法律專業人士主持磋商之外，還需要吸納行業專家、環境公益訴訟適格原告參與磋商以及加強磋商階段的公眾參與。通過制度創新，一方面確保最終達成的賠償協議具有科學性、合法性、公益性，另一方面實現與環境保護社會組織的實時溝通，避免訴調沖突。

作者:任世丹 單位:西南政法大學