《應對氣候變化法》體系化研究

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摘要：早期《應對氣候變化法》立法的體系化研究強調整個應對氣候變化法律體系的形式構建，隨著體系化進程的實質化，研究轉向《應對氣候變化法》單行法的體系化建構。此時，面臨管制性、政策性立法模式選擇的矛盾，氣候變化信息公開部分的立法體系化能同時兼顧氣候變化特殊性與立法模式交叉屬性，可作為突破該障礙的切口。應通過協調已有國際條約與國內立法、吸收司法判例實踐經驗完成該部分的體系化，進而形成對整部法律的體系化指導。

關鍵詞：《應對氣候變化法》；體系化；信息公開

氣候變化法是我國環境法領域中的重要組成部分，研究領域目前已基本達成共識即氣候變化法應由一系列不同效力層級的規范性法律文件組成，學者們多著眼于宏觀層面氣候變化法系統的體系化建構，但忽視了微觀層面體系化研究。無論學者們主張的氣候變化體系分類方法存在何種差異，其均主張一部居于核心地位的基礎性法律，即《應對氣候變化法》。這一階段的體系化研究是為了證成《應對氣候變化法》的存在，而當研究深入至該部立法的具體立法實踐時，體系化的研究方向也應由宏觀轉入微觀。

一、《應對氣候變化法》立法的體系化轉向

1.立法體系化的外部基礎。在與法律聯系緊密的政治系統層面，國家政策和規劃為《應對氣候變化法》的體系化提供了外部立法支持。《國家應對氣候變化規劃（2014－2020年）》指出將研究制定應對氣候變化法律法規，并建立總體政策框架和制度安排，明確各方權利義務關系，以提供法律基礎；《生態文明體制改革總體方案》指出在應對氣候變化方面應完善法律法規；《中國應對氣候變化的政策與行動2017年度報告》指出《應對氣候變化法》被列入《國務院2016年度立法計劃》中的研究項目?，F代社會，政治與法律已分化為相對獨立但結構上又相互聯系的功能子系統。[1]由上述政策性文件規定可見，制定一部綜合性的《應對氣候變化法》已經在國家政治系統內形成共識，但由于政治與法律系統的分化，這樣的政治共識將由國家立法的形式傳導至法律系統。這有利于法律系統對各系統領域內材料的觀察，進而將各社會系統中關于復雜的應對氣候變化的材料通過法律觀察的二值符碼轉化為應對氣候變化法的具體規則。該種轉化方式將使涉及科技、經濟、政治等復雜社會系統的氣候變化問題變為法律系統可以捕捉并進行觀察的法律問題，進而促進應對氣候變化法律的體系化和解決氣候變化問題的合法化運行。2.突破固有立法思維缺陷。氣候變化法系統屬于環境法系統中的子系統，在進行《應對氣候變化法》立法時將面臨環境法立法的固有缺陷問題，集中體現為立法“套路”的結構困擾。目前，我國立法研究思維模式趨于成熟和固定化，對我國法律已經規定的論題，采取分析法律規定、列舉域外經驗、點出問題所在、提出修法意見的研究思路；對我國法律沒有規定的論題，采取明示論題意義、列舉域外經驗、闡述制度構造、提出立法意見的研究思路。[2]這使得大部分立法只能保持形式的穩定性而無法保持內容的指向明確性，這在我國環境法立法研究中尤為明顯。在此背景下以各環境要素為支撐形成了數十部與環境保護相關的法律及其下位法，但由于對各部法律間的法教義學關系研究較少，使得環境法體系化較差。同時，與環境法相交叉的其他部門法的體系化也較弱。因此，隨著《應對氣候變化法》進入微觀層面立法研究，對其體系化探索不能僅停留于氣候變化法的整體框架。應深入法律內的每一章節的體系化研究，對接已有法律規定，應用教義學的法學方法，整合已有國際、國內法律規定，著重從法律概念、法教義學的角度研究法律的體系化。

二、《應對氣候變化法》體系化的矛盾及突破

1.體系化中立法模式選擇的矛盾?！稇獙夂蜃兓ā冯m然在實踐層面已經存有外部諸社會系統的立法共識，但內部體系中立法模式的選擇問題并沒有得到解決，具體而言主要為政策性立法與管制性立法模式的選擇問題。如選擇管制性立法模式，分配具體權利義務過程中，需要對國家、企業、個人課以施行防止氣候惡化的強制性義務，因而必然涉及強制性的管制。根據法律體系化的考量，行政法中強制性管制主體為行政機關，機關在進行管制時必然受到法律保留原則的限制。根據以往法律規定，必須存在造成環境污染的危害行為，存在切確的因果關系，行政機構才能對行為主體施以行政處罰等強制性管制措施。但應對氣候變化領域存在諸多不確定性，存在無法證明切確因果關系、沒有產生污染危害的情形，如公眾日常生活中排放的溫室氣體是氣候變化的重要原因，但沒有達到管制性措施的實施要求。如選擇政策性立法模式，在與國內法與國際法的體系化過程中存在一定優勢。國內法層面，《應對氣候變化法》作為一部基本法，可以對社會中應對氣候變化領域的行為作規范性指引，對涉及應對氣候變化的基本范疇進行規定。[3]國際法層面，由于氣候變化國際條約中我國不需承擔強制性減排義務，因而我國氣候變化法應側重于引導性，而非強制性。[4]但如選擇此種模式，其條文的抽象性、規制措施的非強制性，將可能無法實現減緩氣候變化的立法目標。2.突破口的選擇———氣候變化信息公開。由上文可知，不能局限于兩種立法模式的對立，應尋找兩種模式的交叉點并結合氣候變化法的特殊性探索《應對氣候變化法》體系化的突破口。環境法系統乃至該系統下的氣候變化法系統面臨極大的復雜性問題。第一，因對各環境要素的關聯性以及其對生活的影響認知欠缺，進而產生的認知不足問題。第二，由于氣候變化是一個不可逆的過程，其不利后果將會對人類整體利益產生不可估計的損害，因此產生了或多或少的規制選擇的問題。第三，由于法律系統需要對氣候變化進行規制，但規制的對象和內容存在廣泛的利益沖突，因此產生了利益和權利分配的問題。特別是氣候變化法系統，其不確定性較大。出于體系化的考量，氣候變化信息公開是一可行的突破口。信息公開不對行為主體施以強制性管制措施，可以緩和適用法律保留原則。同時屬于管制性措施的一種形式，同時具有剛性與柔性的管制特征。其目的主要在于公開與氣候變化相關的政府信息，通過信息的交流，通過間接強制的方式促進公眾、企業施行減緩、適應氣候變化的行為。在此層面，它兼具政策性立法的屬性，即使對信息公開作出喜歡規定而非政策性指引規定，其對氣候變化仍然起間接作用，進而發揮引導公眾、企業的作用。氣候變化信息公開是政策性、管制性立法方向爭議解決的一個交互點，對《應對氣候變化法》本身的體系化建構研究提供了明確的路徑指引。

三、氣候變化信息公開章節的體系化建構

《應對氣候變化法》信息公開章節的體系化建構應立足于現有的國內立法與國際條約，同時吸收司法判例中的實踐經驗。重視法律系統內部的體系化，統一法律概念定義，發揮法教義學的解釋功能。目前，與氣候變化信息公開有關的國際法以《聯合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）、《京都議定書》及其配套規范、《巴黎協定》（下稱《協定》）等具有法律效力的條約為主。相關的國內法律法規主要有四部，主要涉及環境法與行政法，分別為《環境保護法》、《政府信息公開條例》（下稱《條例》）、《企業事業單位環境信息公開辦法》（下稱《辦法》）、《環境信息公開辦法（試行）》（下稱《公開辦法》）?！稇獙夂蜃兓ā逢P于信息公開的內容已有較為豐富的立法資源，該立法雖為新法，但不能脫離已有國際法、國內法的體系框架。因此，《應對氣候變化法》的信息公開部分不僅承擔著將國際條約內化為國內立法、進行體系化的立法任務，同時還承擔著將國內已有立法進行體系化的任務。1.同已有立法的體系化協調?！稇獙夂蜃兓ā返男畔⒐_立法因同時涉及國際公約、國內行政法與環境法中的信息公開規范，因而其立法內容需同以上三類法律規范達至體系上的協調。現存國際法與國內法在應對氣候變化相關的公開信息的范圍方面存在差異，需要進行體系化協調。國內法規范中，《條例》第二條規定的政府信息，是指行政機關在履責過程中制作、獲取并進行記錄、保存的信息?！豆_辦法》規定的環境信息則包括政府與企業兩類環境信息。前者與《條例》規定一致，后者則為企業經營產生的環境影響和其環境行為有關的、并由其記錄、保存的信息。可見，環境保護信息公開在一定程度上突破了行政法中信息公開的范圍，但它依然需要運用《條例》中的規定。氣候變化信息公開的信息公開界定屬于環境法下屬范疇，也應包括企業信息公開。國際公約中，《公約》規定與國內法則有所不同，其信息公開包括了國家信息通報、兩年期報告和兩年期更新報告、國際評估和審評以及國際磋商和分析。同時，《協定》第十三條第7款規定各締約方應定期提供國家清單報告、跟蹤國家自主貢獻相關必要信息，該條第8款同時規定，各締約方還應當酌情提供與第七條下的氣候變化影響和適應相關的信息。除此之外，公開信息的內容也存在差異。國內法關于環境信息公開的多為污染物相關信息，而根據《公約》對溫室氣體的定義，信息公開的內容包含了非污染信息的公開，如二氧化碳排放信息等，它突破了我國已有環境信息公開內容的規定。為達到體系化協調，《應對氣候變化法》在信息公開章節規定公開時應受到已有法規約束，將不同種類立法涉及信息公開的范圍和內容融入立法中。2.對司法實踐的回應與吸收。法律的運行過程不僅涉及立法，還涉及司法。法官在裁判案件時從數量眾多的法律條文找出相應條文以涵攝法律事實，經由法教義學的粘合使法律條文不再空洞，而是與司法裁判緊密聯系的法律運行過程。司法裁判理由因來源于法律條文與法律事實的教義學解釋，在新的立法中也將成為重要的立法借鑒。可以說，司法判決的整個過程及其結果均為法律體系化的重要環節。因此，《應對氣候變化法》中關于環境信息公開內容部分的立法和體系化不應只關注各效力層級的立法內容的整合與協調，還應關注司法判決中新近的判決結果，以彌補法律條文實踐面向滯后的缺陷。司法裁判中體現的新近爭議點主要涉及環境信息公開的涉密審查和界定及公開形式與程序問題。已有環境信息公開案件主要涉及環境影響報告書、報告表的申請公開，公開的爭議點主要為申請公開的環境影響報告書、報告表是否應當公開，其中主要涉及商業秘密的公開審查。目前，法院對涉及商業秘密的環境影響報告、表，經常采取的裁判態度為先對涉密企業征求是否同意公開的意見，再根據企業回復進行判決。如（2015）輝行初字第100號判決認為被申請公開企業的環境影響報告書所載的項目產品工藝參數、原材料配比、設備明細和治污措施等，涉及該企業的核心商業秘密，如公開該環境影響報告書則商業秘密可能泄露，后經該企業同意，判決公開環境影響報告書批復，而不公開該環境影響報告書全本。但需要指出，環境影響報告書、表中的環境信息并不是均為涉密信息，故法院在進行判決時也會采取區分的態度。如（2014）蘇行終字第00236號判決中二審法院認定第三方環境影響報告表中有關地方電網規劃、變電站總平面圖布局、電網地理接線圖、城市電網管線圖、輸電線路路徑描述等內容系商業秘密，不進行公開，對不屬于商業秘密或個人隱私的部分則進行公開。同時，法院對于環境信息是否涉及第三方商業秘密等的審查也有較為嚴格的程序。（2014）穗中法行終字第64號判決認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，行政機關應當書面征求第三方的意見。但第三方不同意公開的內容僅限于商業秘密或個人隱私，如涉及第三方的政府信息無關商業秘密或個人隱私，則不論第三方是否同意，行政機關均應當公開。環境信息公開案件中原告申請公開的環境影響評價報告書、表中除了商業秘密審查，還有涉及個人隱私的審查問題。（2012）武行初字第50號行政判決認為，原告申請公開的建設項目環境影響報告書中的公眾參與篇章涉及調查對象的姓名、電話號碼、住址以及對工程項目建設等信息，屬于調查對象的個人信息，是其個人隱私，因此進行不公開處理。根據以上司法判例實踐，《應對氣候變化法》應從兩方面吸收其經驗，以促進立法的體系化。第一，立法條文中應當區分環境信息證明文件與文本全文，保證公開環境信息的同時也能保護商業秘密；應當對環境信息公開的程序進行明確規定，以平衡和保護相關法律主體的權利。第二，行政機關在處理涉密的環境信息公開案件中，只注重保護企業商業秘密、個人隱私，對于環境保護的公共利益性質重視不足。依據《條例》，即使事渉第三方商業秘密、個人隱私，但公開機關可進行公共利益衡量后再決定是否公開，實際情況中后者很少被運用，《應對氣候變化法》由于不僅規制污染物排放信息公開，還規制非污染的溫室氣體排放信息公開，范圍的擴大將導致涉密審查的頻繁發生，除了對企業信息公開的規制，還應注重公共利益審查。這是由于氣候變化信息公開由于涉及政府信息與企業信息公開，其中不同性質的利益包含行政機關部門利益、企業利益、公民個人利益等，這些利益共同構成了社會公共利益，不能僅關注企業一方利益即進行不公開判定。

四、結論

隨著海平面上升等氣候變化危害的日益嚴重與應對氣候變化巴黎協定的生效，中國開始積極參與全球應對氣候變化行動。在全面依法治國與推進生態文明建設的背景下，中國參與氣候變化行動需要有明確的國內立法支撐，這推動了《應對氣候變化法》立法研究的不斷深入。目前，《應對氣候變化法》立法及其體系化已經由第一階段的立法證成轉向為第二階段立法模式選擇與法體系的內部協調。選擇具有管制性與政策性立法交叉屬性的氣候變化信息公開部分作為切入口。通過協調已有立法與吸收司法實踐經驗的體系化方式，可以為整部《應對氣候變化法》的內部體系化提供具體和明確的路徑指引，為我國《應對氣候變化法》的頒布提供智識指引。

參考文獻：

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作者:葉舟 單位:寧波大學