新土地管理法理論探索

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摘要：即將實(shí)施的新《土地管理法》規(guī)定，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)通過制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定，這對(duì)我國(guó)征地補(bǔ)償制度的改革具有重大意義。如何更好地制定落實(shí)征地區(qū)片綜合地價(jià)，是接下來各地政府的一項(xiàng)重要課題。本文在梳理征地補(bǔ)償制度變遷和典型地方模式的基礎(chǔ)上，分析了征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)、制定原理、優(yōu)越性及存在問題。結(jié)果表明，征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)是政府壟斷價(jià)格，其具有提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)、趨向彈性化和考慮了土地增值分配的優(yōu)越性的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)它也存在一些不足之處，如“不同地同價(jià)”隱患、土地價(jià)值不明晰、結(jié)果科學(xué)性存疑和與現(xiàn)實(shí)情況不兼容等。針對(duì)存在的主要問題，本文從4個(gè)方面提出了建議，以期為政府更好落實(shí)征地區(qū)片綜合地價(jià)提供參考。

關(guān)鍵詞：征地區(qū)片綜合地價(jià)；征地補(bǔ)償；土地制度改革；失地農(nóng)民；地方實(shí)踐

回顧改革開放40年，中國(guó)在世界歷史發(fā)展的潮流中創(chuàng)造出了一次又一的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，其迸發(fā)出的經(jīng)濟(jì)活力前所未有。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，土地制度改革不僅拉開了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的閥門，還促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)的深刻變革。1987年9月，深圳市分別以協(xié)議、招標(biāo)和拍賣方式出讓5塊土地，敲響了土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入市場(chǎng)交易的第一鐘。此后，中國(guó)城市中出現(xiàn)了土地征收、土地出讓的熱潮。全國(guó)范圍內(nèi)的土地出讓金在1993-2016年間由300億元飆升到3.56萬億元，增長(zhǎng)了119倍[1]。雖然被征土地為城市建設(shè)提供了載體、高額的土地出讓金為城市發(fā)展注入了資金活力，但其也存在著不容忽視的問題。一是大量的農(nóng)用地被征收嚴(yán)重威脅我國(guó)的糧食安全；二是大量的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，征地制度不完善伴隨的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序不公等問題嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)用地征收中農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)只占土地出讓收益的3%~16%之間[2]66-72，由征地誘發(fā)的社會(huì)沖突不僅在頻率上日漸增加，在規(guī)模、激烈程度上也呈現(xiàn)擴(kuò)大、加深的趨勢(shì)。各界對(duì)調(diào)整現(xiàn)行征地制度的呼聲越來越高，新《土地管理法》應(yīng)運(yùn)而生。新規(guī)表明，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)首次以“價(jià)格”的形式正式出現(xiàn)在土地管理法中，意味著我國(guó)征地補(bǔ)償向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)了至關(guān)重要的一步。基于以上大背景，本文從新《土地管理法》中的征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)入手進(jìn)行理論探索，在梳理建國(guó)以來征地補(bǔ)償制度變遷的基礎(chǔ)上，分析征地區(qū)片綜合地價(jià)本質(zhì)，探討區(qū)片綜合地價(jià)的優(yōu)越性及存在問題，并提出相關(guān)建議與解決措施。

一、征地區(qū)片綜合地價(jià)研究簡(jiǎn)況

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于征地區(qū)片綜合地價(jià)的研究尚處于起步階段。關(guān)于征地區(qū)片綜合地價(jià)的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)學(xué)者側(cè)重于其價(jià)格構(gòu)成分析，認(rèn)為征地區(qū)片綜合地價(jià)主要由農(nóng)用地質(zhì)量?jī)r(jià)格、社會(huì)保障價(jià)格、糧食安全價(jià)格和生態(tài)安全價(jià)格組成（朱道林，2005；張?jiān)ｘP等，2009；吳煥發(fā)，2010）[3-5]，這符合農(nóng)用地的價(jià)值內(nèi)涵[6]。在評(píng)價(jià)征地區(qū)片綜合地價(jià)上，學(xué)者們有共識(shí)也有分歧。學(xué)者們認(rèn)為征地區(qū)片綜合地價(jià)具有提高征地補(bǔ)償、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)、維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)利、提高制度運(yùn)行效率和嚴(yán)謹(jǐn)性的優(yōu)點(diǎn)（壽程杰，趙水陽，2009；許傳剛，2013）[7-8]。同時(shí)，有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研，得出征地區(qū)片綜合地價(jià)存在土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)償費(fèi)比例難以明細(xì)、區(qū)片層級(jí)過多級(jí)差過大、地方政府和農(nóng)民不滿“不同地同價(jià)”等問題（孫立峰，2010；孫宏艷，2011）[9-10]。也有學(xué)者從制度創(chuàng)新角度出發(fā)，指出征地區(qū)片綜合地價(jià)存在混淆土地真實(shí)價(jià)格、有效性存疑、與原征地補(bǔ)償制度難兼容和與宏觀經(jīng)濟(jì)制度相悖等問題（李明月，史京文，2010；左靜，2016）[11-12]。區(qū)片劃分和區(qū)片價(jià)測(cè)是制定區(qū)片綜合地價(jià)的兩個(gè)步驟。關(guān)于征地區(qū)片綜合地價(jià)的分區(qū)和測(cè)算，學(xué)者們運(yùn)用的方法并不統(tǒng)一，采用疊加法、集對(duì)分析法、因素定級(jí)法、工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)剝離法、社會(huì)保障法和收益還原加權(quán)法的都有（程文仕，2009；鮑海君，曾蓉等，2011；張志，龔建等，2016）[13-15]。學(xué)者們還對(duì)測(cè)算結(jié)果進(jìn)行了分析討論，認(rèn)為部分地區(qū)存在分區(qū)過細(xì)的現(xiàn)象（葉艷妹，孫帥，2011）[16]，以及土地增值收益分配是征地區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算的關(guān)鍵（田燕，楊喜會(huì)等，2018）[17]。通過以上文獻(xiàn)的梳理可以看出，眾多學(xué)者對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)在價(jià)格的構(gòu)成、其優(yōu)劣勢(shì)和測(cè)算方法上給了詳細(xì)解答，但上述研究也存在著不足，比如沒有對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)進(jìn)行闡述，也沒有對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)在實(shí)施中可能會(huì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行解答。本文和既有文獻(xiàn)的不同之處在于：一是研究背景不同，本文是基于《新土地管理法》中的征地區(qū)片綜合地價(jià)，目前在這一背景下的相關(guān)研究寥寥無幾，背景不同導(dǎo)致其蘊(yùn)涵的概念、測(cè)算指標(biāo)、方法皆有所差異；二是梳理我國(guó)征地補(bǔ)償制度變遷的歷史，并簡(jiǎn)要分析實(shí)施征地區(qū)片綜合地價(jià)的典型模式；三是從級(jí)差地租和區(qū)位地租等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，分析征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)和制定原理；四是通過已經(jīng)公布最新征地區(qū)片綜合地價(jià)的省市，并結(jié)合以往的實(shí)施情況，深入分析征地區(qū)片綜合地價(jià)的優(yōu)越性和可能存在問題，據(jù)此提出相關(guān)建議，為政府在未來制定征地區(qū)片綜合地價(jià)、學(xué)術(shù)界進(jìn)行進(jìn)一步研究提供參考。

二、征地補(bǔ)償?shù)闹贫茸冞w和地方模式簡(jiǎn)析

1.制度變遷。我國(guó)征地補(bǔ)償制度變遷可分為四個(gè)階段（見表1）。第一個(gè)階段為改革開放前，即1978年之前，我國(guó)征收土地其實(shí)并沒有一個(gè)完整的補(bǔ)償結(jié)構(gòu)，只是對(duì)地上青苗進(jìn)行賠償，以及對(duì)征地農(nóng)民給予農(nóng)轉(zhuǎn)工。春溪（1982）認(rèn)為土地不具有土地價(jià)格，原因有二：一是土地作為自然產(chǎn)物，不具有商品價(jià)值；二是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度，實(shí)施的是土地公有制，而價(jià)格是土地私有權(quán)壟斷的產(chǎn)物。因而征收土地實(shí)行補(bǔ)償是資本主義壟斷地租的殘余表現(xiàn)，不能體現(xiàn)工農(nóng)之間互利的社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系，如若進(jìn)行補(bǔ)償，其本質(zhì)也應(yīng)該是對(duì)物質(zhì)生產(chǎn)條件的補(bǔ)償[18]。而國(guó)外學(xué)者Innes（2000）、Miller和Segerson（1995）則認(rèn)為無償征用土地會(huì)使政府過早地開發(fā)土地[19-20]。第二階段為改革開放初期至第一次修改《土地管理法》前期間，即1978-1996年間，《國(guó)家建設(shè)征用條例》確定了征地補(bǔ)償?shù)幕究蚣埽和恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。1987頒發(fā)的《土地管理法》中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沿用以上條例，只是加了：“各省市可以適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)兩項(xiàng)之和不得超過原產(chǎn)值的20倍。”此階段已有學(xué)者開始意識(shí)到征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題（賀錫蘋，俞文華，1994；陳泉生，1994；許堅(jiān)，1996），許堅(jiān)（1996）認(rèn)為我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的原因主要是以原產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法不合理，該方法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，已不適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要[21]。第三階段是1997年到2018年，此期間內(nèi)《土地管理法》修訂了兩次，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有些地區(qū)開始制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。1997年修訂的《土地管理法》提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為被征前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，兩項(xiàng)的總和不得超過原產(chǎn)值的30倍。2005年原國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，各地也根據(jù)自身的情況落實(shí)了此項(xiàng)政策。第四階段為最新的《土地管理法》出臺(tái)后，即2019年至今，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)不再按平均年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，通過制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定，這具有里程碑式的意義。本文將重點(diǎn)圍繞新《土地管理法》下的征地區(qū)片綜合地價(jià)展開討論研究。2.地方模式簡(jiǎn)析。2005年后，各地在積極落實(shí)征地區(qū)片綜合地價(jià)的同時(shí)，陸續(xù)涌現(xiàn)出一批具有代表性的地方實(shí)踐模式，如嘉興模式、寧波模式和紹興模式。如表2所示：通過上表可以得出，當(dāng)時(shí)的征地區(qū)片綜合地價(jià)有以下三大特點(diǎn)：一是補(bǔ)償內(nèi)容不明確，有的地區(qū)是包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，有的只包括前兩者；二是測(cè)算原則不同，有的還是按照原用途進(jìn)行測(cè)算，而有的會(huì)綜合考慮區(qū)位、土地條件進(jìn)行測(cè)算；三是分配比例實(shí)施情況不同，有的是村委直接決定分配比例，有的則實(shí)行村民完全自治，由村民代表大會(huì)決定分配方式和分配比例。可見，當(dāng)時(shí)的征地區(qū)片綜合地價(jià)沒有一個(gè)統(tǒng)一的制定原則和標(biāo)準(zhǔn)，并不成熟。

三、征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)

新規(guī)中的征地區(qū)片綜合地價(jià)在內(nèi)涵、測(cè)算原則和方法上都發(fā)生了變化。征地區(qū)片綜合地價(jià)的內(nèi)涵十分豐富，其制定者為政府，內(nèi)容包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，制定時(shí)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。征地區(qū)片綜合地價(jià)的內(nèi)涵決定了其本質(zhì)仍然是政府壟斷價(jià)第一個(gè)階段為改革開放前，即1978年之前，我國(guó)征收土地其格。這是由多個(gè)因素導(dǎo)致的。雖然我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是土地作為特殊商品，由于其固定性、稀缺性及我國(guó)土地公有制的大背景，我國(guó)的土地市場(chǎng)一直處于壟斷狀態(tài)。在征地過程中，政府既是征收者又是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，在征地行為中擔(dān)任著“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重角色，即使是制定征地區(qū)片綜合地價(jià)，其也是由政府一方制定，征地行為中的其他利益相關(guān)者，如失地農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織等依然不具有法律賦予的話語權(quán)。征地區(qū)片綜合地價(jià)的制定原理可以用級(jí)差地租理論、區(qū)位理論來分析。馬克思認(rèn)為：“真正的地租是為了使用土地本身而支付的”[22]，因此征地補(bǔ)償是政府為了取得土地使用權(quán)而向失地農(nóng)民付出的代價(jià)。馬克思又根據(jù)地租的形成原因?qū)⒌刈夥譃榻^對(duì)地租、級(jí)差地租和壟斷地租，其中，級(jí)差地租對(duì)于指導(dǎo)征地區(qū)片綜合地價(jià)的制定意義重大。級(jí)差地租的形成原因有三個(gè)：一是土地肥沃程度的差別；二是土地位置的差別；三是同一土地上連續(xù)投資的勞動(dòng)生產(chǎn)力差別。征地區(qū)片綜合地價(jià)體現(xiàn)了土地的異質(zhì)性，充分考慮了土地質(zhì)量和土地區(qū)位的優(yōu)劣、土地利用效率。土地位置是固定不變的，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?cè)诓煌恋厣祥_展不同的勞動(dòng)活動(dòng)，因而呈現(xiàn)出的土地利用類型、土地價(jià)值會(huì)不同，這就是區(qū)位理論。過去，我國(guó)按產(chǎn)值倍數(shù)法測(cè)算征地補(bǔ)償，忽視了區(qū)位差異產(chǎn)生的不同價(jià)值，因此，征地區(qū)片綜合地價(jià)以區(qū)位理論為指導(dǎo)，將地理要素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都納入測(cè)算指標(biāo)，考慮了不同區(qū)位間的差異帶來的土地價(jià)值與不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)生活水平差異，使征地補(bǔ)償更具科學(xué)性和公平性。

四、征地區(qū)片綜合地價(jià)的優(yōu)越性

自修訂版的《土地管理法》一出臺(tái)，各省、市便陸續(xù)地出臺(tái)了制定征地區(qū)片綜合地價(jià)的實(shí)施方案，學(xué)術(shù)界也開始探索制定征地區(qū)片綜合地價(jià)的方法。本節(jié)將通過政策、文獻(xiàn)檢索，收集各省、市在新土法后制定區(qū)片綜合地價(jià)的情況，分析探討征地區(qū)片綜合地價(jià)的優(yōu)越性及存在問題。征地區(qū)片綜合地價(jià)具有以下幾個(gè)優(yōu)越性：1.提高征地補(bǔ)償價(jià)格，保障農(nóng)民的利益。過去，我們國(guó)家的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以土地征收的原用途來確定土地補(bǔ)償，這種測(cè)算方法下得出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，農(nóng)民的征地補(bǔ)償占土地出讓收益約在3%~16%之間[2]66-72，很多地區(qū)難以維持被征地農(nóng)民的原有生活水平。征地區(qū)片綜合地價(jià)更加具有時(shí)代性和實(shí)效性，更能符合當(dāng)代人民經(jīng)濟(jì)生活水平的要求。例如，湖北省在新《土地管理法》的指引下調(diào)整后的全省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為66.495萬元/公頃，較上一輪征地補(bǔ)償平均標(biāo)準(zhǔn)49.485萬元/公頃提高了34.37%[23]。也有學(xué)者對(duì)重慶市主城區(qū)征地區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行了測(cè)算研究，其測(cè)算后的平均價(jià)格上漲幅度約為30%[24]。此外，征地區(qū)片綜合地價(jià)是最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考依據(jù)，可以有效緩解征地補(bǔ)償偏低的問題，保障失地農(nóng)民的利益。2.征地區(qū)片同地同價(jià)，保證補(bǔ)償?shù)墓叫浴Ｋ^同地同價(jià)，就是在我國(guó)的規(guī)劃管制下，將土地利用現(xiàn)狀相同、區(qū)位相近、條件相似的土地補(bǔ)償控制在一個(gè)水平線上[25]。中國(guó)人向來“不患寡而患不均”，過去十幾年里，中國(guó)各地的政府都在積極探索征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法，然而，由于征地項(xiàng)目（如大型水電站的補(bǔ)償會(huì)偏高、工業(yè)項(xiàng)目的補(bǔ)償會(huì)偏低）、農(nóng)民談判能力和政府行為不同帶來的征地補(bǔ)償價(jià)格差異過大，對(duì)失地農(nóng)民的心理產(chǎn)生了巨大的沖擊，很多農(nóng)民對(duì)自身的土地評(píng)估產(chǎn)生了“價(jià)格幻覺”，過高地評(píng)估被征地的價(jià)值，這不僅有失公平，也為征地的順利開展帶來了阻力。區(qū)片綜合地價(jià)采取綜合評(píng)價(jià)、同類歸并的辦法劃分區(qū)片，各片區(qū)的補(bǔ)償價(jià)格差也在一定的范圍內(nèi)。湖北省除了武漢市城區(qū)劃分為了7個(gè)等級(jí)外，其他各市區(qū)的等級(jí)數(shù)皆控制在3-5個(gè)內(nèi)，兩個(gè)相鄰等級(jí)的區(qū)片價(jià)差在5%~28%之間，在比較合理的范圍內(nèi)。征地區(qū)片綜合地價(jià)在一定范圍內(nèi)突破了我國(guó)農(nóng)用地長(zhǎng)期以來在征地中同地不同價(jià)的問題，保證補(bǔ)償?shù)墓浴?.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在空間和時(shí)間上趨向彈性化。征地區(qū)片綜合地價(jià)的制定具有一定的彈性。首先，制定征地區(qū)片綜合地價(jià)的考慮因素和測(cè)算方法并不強(qiáng)制，在政策指引下，各地可根據(jù)自身的情況選取適當(dāng)?shù)目紤]因素、權(quán)重和測(cè)算方法。例如，像河北省這樣地勢(shì)豐富的省份，就可以在制定征地區(qū)片綜合地價(jià)時(shí)將土地坡度納入考慮范圍；像北京、上海和廣州市這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且土地供求關(guān)系緊張的城市，就需要加大對(duì)土地供求關(guān)系這個(gè)因素的權(quán)重等。其次，雖然征地區(qū)片綜合地價(jià)并不具備價(jià)格的全部性質(zhì)，沒有市場(chǎng)賦予的完全彈性，但其至少每三年調(diào)整或重新公布一次，說明其在時(shí)間上是具有動(dòng)態(tài)性的，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而變化的、具有一定彈性的價(jià)格。因此，征地區(qū)片綜合地價(jià)在空間和時(shí)間上都是趨向彈性化的。4.在一定程度上考慮了土地的預(yù)期增值農(nóng)用地經(jīng)征收后常常會(huì)因土地用途的改變而產(chǎn)生巨大的增值收益，但失地農(nóng)民基本被排除在土地增值收益分配之外，這引發(fā)了許多失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然沒有明確對(duì)土地增值收益進(jìn)行分配，但其實(shí)征地區(qū)片綜合地價(jià)蘊(yùn)含著對(duì)土地增值收益的部分分配。制定區(qū)片綜合地價(jià)要考慮土地區(qū)位，土地區(qū)位條件主要考慮距中心城區(qū)距離、距離其他重要城鎮(zhèn)距離、交通設(shè)施通達(dá)程度和基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度等，與這些因素呈正相關(guān)越高的土地其潛在價(jià)值越高，因此，將這些因素納入考慮而制定出來的征地區(qū)片綜合地價(jià)，是包涵了部分潛在價(jià)值的，其在一定程度上考慮了土地的預(yù)期增值。

五、征地區(qū)片綜合地價(jià)存在的問題

任何事情都是一把“雙刃劍”，征地區(qū)片綜合地價(jià)在擁有如此豐富的內(nèi)涵和優(yōu)越性的同時(shí)，也對(duì)我國(guó)的管理者和土地制度帶了很大的考驗(yàn)。要想使新舊征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更好地銜接，確保征地區(qū)片綜合地價(jià)能更好地落實(shí)，使其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，需要先認(rèn)識(shí)其存在的問題。征地區(qū)片綜合地價(jià)存在的問題：1.“同地同價(jià)”帶來的“不同地同價(jià)”隱患。土地征收之所以成為社會(huì)矛盾的多發(fā)領(lǐng)域，原因主要有兩方面：一是利益方面，我國(guó)征地補(bǔ)償制度與現(xiàn)實(shí)的脫軌，導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和不可持續(xù)性，無法保障失地農(nóng)民的生活，損害農(nóng)民利益而引發(fā)不滿；二是權(quán)利方面，由于征地程序不透明、補(bǔ)償失衡帶來的不公平，使征地過程中的利益相關(guān)者之間心里失衡而引發(fā)矛盾。誠(chéng)如前面所述，征地區(qū)片綜合地價(jià)在某種程度上實(shí)現(xiàn)了被征農(nóng)用地的“同地同價(jià)”，克服了一些失衡現(xiàn)象，維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，然而不可避免地產(chǎn)生了一個(gè)新的隱患，即“不同地同價(jià)”，這對(duì)于補(bǔ)償?shù)闹贫ㄕ吆褪У剞r(nóng)民來說，都是一個(gè)難題。按政策指引的意思，征地區(qū)片綜合地價(jià)一經(jīng)制定公布，同一區(qū)片內(nèi)不同地類農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同。這意味著，只要是同一片區(qū)，耕地、園地、林地等不同用途不同質(zhì)量的土地都將實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。那么設(shè)想一下，在同一片區(qū)內(nèi)誰最滿意？顯然，最滿意的是那些土地產(chǎn)值最差的失地農(nóng)民，此時(shí)，土地產(chǎn)值較好的失地農(nóng)民心理開始失衡，這為征地沖突埋下了隱患。要如何制定征地區(qū)片綜合地價(jià)，才能在保證“同地同價(jià)”的原則上又能克服“不同地同價(jià)”帶來的問題，對(duì)制定者是個(gè)極大的考驗(yàn)。2.綜合性導(dǎo)致的土地價(jià)值不明晰、結(jié)果科學(xué)性存疑。區(qū)片綜合地價(jià)之所以綜合，一是因?yàn)槠浒送恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容；二是其制定的考量指標(biāo)、方法的綜合性，并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致了兩個(gè)不可忽視的問題。首先，土地價(jià)值不明晰，土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，其補(bǔ)償對(duì)象是土地所有者即村集體，安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，其補(bǔ)償對(duì)象是土地使用者即農(nóng)民。這兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的對(duì)象和性質(zhì)不同，進(jìn)行綜合補(bǔ)償?shù)脑捘：送恋厮袡?quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的價(jià)值，也對(duì)分配集體與個(gè)人之間的補(bǔ)償份額增加了難度；其次，考量指標(biāo)、方法的綜合性導(dǎo)致區(qū)片價(jià)的測(cè)算具有比較強(qiáng)的主觀性，而征地補(bǔ)償制度改革本質(zhì)就是對(duì)利益的重新調(diào)整，地方政府作為征地過程中利益最大的獲得者和效率的追求者，極有可能為了敷衍上級(jí)的任務(wù)而隨意定價(jià)，其結(jié)果科學(xué)性存疑。3.與現(xiàn)實(shí)情況兼容存在問題。征地作為一項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)行為，其程序和涉及的利益方眾多，一個(gè)征地項(xiàng)目從決定到結(jié)束，往往需要長(zhǎng)達(dá)多年的時(shí)間，征地區(qū)片綜合地價(jià)至少每三年要調(diào)整或重新公布一次，那么一個(gè)征地項(xiàng)目可能會(huì)經(jīng)歷多個(gè)征地區(qū)片綜合地價(jià)，選取哪個(gè)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)是個(gè)難題。失地農(nóng)民還可能會(huì)拖延征地進(jìn)程以等待下一次區(qū)片價(jià)的公布，因?yàn)閰^(qū)片價(jià)的每次調(diào)整和公布大概率都會(huì)提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)使政府和失地農(nóng)民進(jìn)入一個(gè)“你拉我扯”的怪圈，嚴(yán)重影響征地效率并引發(fā)社會(huì)矛盾。此外，迫在眉睫的問題是，今年啟動(dòng)或者正在進(jìn)行的征地項(xiàng)目，是要按原產(chǎn)值倍數(shù)法還是區(qū)片價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償？如何做好新舊補(bǔ)償制度的過渡，使新補(bǔ)償制度能更好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)于管理者來說是個(gè)不小的考驗(yàn)。

六、結(jié)論與建議

完美的制度只是虛幻的存在，只有適合自己的制度才是最佳可行的。征地區(qū)片綜合地價(jià)作為新一輪征地制度改革的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新，是在我國(guó)征地制度大框架下的積極調(diào)整，雖然它可能存在一些不足，但這都是可以解決的問題。管理者在實(shí)施時(shí)，盡量按照原則上為了失地農(nóng)民、方式上靠攏市場(chǎng)化，緊跟國(guó)家改革的步伐，行動(dòng)要跟上決策。為使該政策能更好的落實(shí)完善，建議從以下四個(gè)方面入手：從區(qū)片價(jià)的內(nèi)涵來看，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配比例需以用于失地農(nóng)民為主要原則，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要，參考往年征地案例中實(shí)際支付的情況進(jìn)行確定。具體實(shí)踐可以參考寧波模式，分配比例和分配方式可由村民代表大會(huì)決定，并引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。從區(qū)片價(jià)的性質(zhì)來看，各地政府需要盡快明確區(qū)片價(jià)是“一口價(jià)”還是“最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)價(jià)”，以保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

從區(qū)片價(jià)的設(shè)計(jì)來看，為了解決“不同地同價(jià)”和與現(xiàn)實(shí)難兼容的問題，可以建立一個(gè)周期內(nèi)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)實(shí)際征地項(xiàng)目遇到的問題，對(duì)補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行微調(diào)，以促進(jìn)征地項(xiàng)目的順利進(jìn)行和滿足失地農(nóng)民的合理訴求。從區(qū)片價(jià)的實(shí)施有效性來看，各地政府可以在新一輪區(qū)片價(jià)公布后，組織進(jìn)行村莊調(diào)研，主要對(duì)失地農(nóng)民滿意度、區(qū)片價(jià)存在問題進(jìn)行調(diào)查。可以在有調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)的制定思路和方式進(jìn)行調(diào)整，以期更符合現(xiàn)實(shí)需要。考慮到征地?cái)?shù)據(jù)、地價(jià)數(shù)據(jù)和農(nóng)地各方面數(shù)據(jù)的可獲得性，本文主要從理論角度探討了征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)、優(yōu)越性和存在問題，并提出了建議，為使研究更加完善，應(yīng)該更進(jìn)一步進(jìn)行測(cè)算和實(shí)證分析。征地區(qū)片綜合地價(jià)作為一個(gè)較新的概念，相關(guān)的研究還比較少，相信在不久的將來這方面的研究會(huì)像雨后春筍般涌現(xiàn)，為完善我國(guó)征地補(bǔ)償制度提供更多的參考和建議。

作者:馬丹虹 楊子生 單位:云南財(cái)經(jīng)大學(xué)