憲政價值分析論文

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［內容摘要］憲政國家從來都是把預算作為憲法的重要內容，財政立憲原則的確立奠定了預算法治化的基礎。預算是經議會決議而形成的具有法律意義的強制性命令。實現公共財政的目標，進行預算法的修改關鍵在于預算的法律控制，具體包括預算的國家中心主義理念摒棄，預算法律監督的加強，預算運轉程序的健全以及預算責任控制的完善。

［關鍵詞］預算，法律，控制，監督

預算作為國家收支計劃體現了國家對公共財產的統籌和支配能力，表明了政府活動的范圍和方向。在法律上，預算是政府對于議會的承諾，經過議會的決議就成為具有法律意義的強制性命令。預算從根本上解決的是國家和人民的財產關系問題，這是一國重要的憲法關系，憲政國家從來都是將預算納入憲法之中作為憲法的重要內容，并據此制定專門的預算法。預算調整的對象針對憲政國家的物質基礎，通過預算資金的籌集和分配反映了人民與政府之間財產關系，在租稅國家則體現為納稅人和政府之間資源的重新配置關系。預算法是現代國家財政制度的核心，財政立憲主義原則在現代法治國家的普遍確立為預算制度的民主化、法治化奠定了基礎。現代預算制度最早出現在英國，是在代議制機構監督國王財政權的過程中產生的，此后，在英國逐漸形成了議會對國家的財政收支統一進行審議和表決的預算議會主義原則。從英國憲政發展史可以得知，民主、法治是公共財政得以建立的前提。近代以來各國憲法規定了預算的基本原則，據此預算制度得以具體化并逐步完善。

現行財政轉軌、實現公共財政目標，根本途徑是重建預算制度，財政改革是一項系統工程，牽涉經濟、政治、社會各個方面，但關鍵是預算的法律控制。《預算法》的頒布至今已有十年，《預算法》的修改已經列入全國人大常委會的正式工作日程。《預算法》頒布初期，其適應了我國財政體制改革的要求，這一政府主導型的預算模式節約了中國財政收支的制度成本，體現了改革開放初期中國經濟改革效益優先的價值追求。然而，這一政府主導型的預算模式自始存在的弊病所隱藏的危機卻日益加深，即預算權力的政府實際的掌控造成的預算議會主權的有名無實，以及預算權力的集中形成的預算的長官意志增加了預算的風險。其最終使得《預算法》原來可能帶來的效益也喪失殆盡。可以說，中國目前的預算體制與財政法治還有相當大的差距。值得欣慰的是，隨著中國法治建設的發展，特別是依法治國憲政原則的確立，財政領域民主理財、依法理財的理念已經成為新時期政府財政工作的指導原則，這是中國實現公共財政目標的重要前提和邏輯起點。適應這一要求，修改后的《預算法》需要在價值理念和法律精神上有所創新，并在此基礎上，重新對預算進行制度設計，并通過完善預算的實體和程序規范，加強對預算的法律監督和責任控制。

一、摒棄預算的國家中心主義理念

預算應以政府為主導，這符合預算的基本規律。但如果過分強調政府對預算的控制而忽略預算的議會主權和民主監督便違背了預算的憲法精神。在歷史上，財政作為政府財政收支的基本計劃。經歷了國王財政、國家財政到公共財政的三個發展階段，民主政制確立的議會民主主義原則促進了預算從國家預算向公共預算的轉化和發展。代議制機構是政府預算的組織制度前提，是制約專制的政治組織。政府預算就是在代議制機構監督國王的財政征收權的過程中產生的，議會最終實現對財政權的控制，完整的、現代意義的政府預算才算確立。[1]預算制度就是社會成員參與和監督國家財政活動的法律規范，立憲政治的歷史可以說是現代預算制度的成立史。[2]

我國的《預算法》開宗明義，確立了國家對預算的管理原則。《預算法》第一條規定，“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”在這一基本原則的指導下，中國《預算法》的制度設計整體上都體現了國家管理本位的思想，實際上是確立了政府的預算權的中心地位。如中國預算的編制分為五級，是按照中國的現行行政區劃設立的，這是與政府編制預算人大審批預算的國家職權相適應的。而預算的編制、審批和執行過程只在國家機關系統內部周而復始地循環和運轉。這一預算政治組織的統一性及運行過程的封閉性，似乎表明預算是純粹意義上的國家行為，與私人無關。但眾所周知，中國的財政預算從預算資金的籌集到預算資金的使用可以概括為“取之于民、用之于民”，預算資金的籌集源于具體的納稅人，而預算資金的使用則惠及全體社會成員。社會成員特別是納稅人最為關心自己繳納的稅賦，政府如何安排和使用，可中國的預算法律制度卻沒有建立起社會成員與預算的直接聯系。在這樣一個法律背景中，全體社會成員只能對國家的預算聽之任之，無可奈何。當然，讓全體社會成員全部參與到預算過程是不現實的，社會成員可以通過人大代表在人代會上行使對預算的監督權。然而，人代會與社會成員保持一致，人大代表真正代表社會成員只是理論上的假定，由于利益的沖突和代表構成的復雜及代表本身的素質，人代會不一定完全代表社會成員的根本利益，這是現代代議政制普遍面臨的困境。解決這一問題的途徑，要么像美國民粹主義主張的那樣反對政府，正如羅納德。里根所言：“政府不是解決問題的辦法，它就是問題。”[3]要么在代議制體制基礎上溝通社會成員與預算的直接聯系。權衡兩者的利弊得失，后者應似更為可取，它反映了公共財政的制度訴求。而為了加強社會成員與預算的直接聯系，應倡導預算運行的公開和透明。政府的收支計劃與家庭的收支計劃和企業的收支計劃不同。家庭的收支計劃作為個人或家庭的隱私，企業的收支計劃作為企業的機密理應被保守；而國家的預算作為政府的收支計劃則必須主動向社會披露，國家預算的公開是社會成員對預算行使知情權、監督權的前提。其根本原因在于，前者所牽涉的收入與支出只是一個家庭或一個企業內部的私事。后者所覆蓋的收入與支出同全體社會成員的切身利益息息相關。[4]納稅人既然是國家預算的供應者，就有權利對預算進行控制，以法的形式保證政府的預算收支服務于其自身的需要，納稅人對預算的法律控制權體現為對預算的知悉權、監督權、批評建議權和申訴權等。此次《預算法》的修訂，應最大限度地為人民代表大會和全體社會成員監督和審議政府預算提供制度保證。我國目前的政府預算，盡管也要通過一定的渠道向社會公布。到目前為止，我國預算仍是以政府為主導，預算的民主參與程度較低，預算過程的透明度明顯不足。因此，應該遵照民主理財的原則，營造一種財政民主的氛圍，使社會成員都有機會參與到預算運轉過程，并表達其對公共預算的訴求。

二、加強預算的法律監督

預算本身即是法律。預算經人大通過并生效后即產生法律效力，即確定力、拘束力、執行力。所謂預算的確定力即預算一旦生效非由有權機關并經法定程序不得隨意變更或撤銷；所謂預算執行力即預算生效后便產生法律上的約束效力，政府及所屬部門必須遵從；所謂預算的執行力即預算生效后，政府及所屬部門必須遵照執行。預算的法的屬性決定了預算的實施必須要有監督和保障措施。

中國的憲法和《預算法》確立了預算的法律監督體系和多種法律監督手段。我國的預算監

督體系是至上而下設立的，即全國人大及其常委會對中央和地方預算、決算進行監督。縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府預算、決算進行監督。《預算法》設立的多種法律監督手段包括，人大對預算特定問題組織的專門調查，人大按照特定法律程序對預算和決算中的問題進行詢問和質詢，政府對人大定期進行的預算執行情況的報告，下級政府對上級政府的定期進行預算報告，以及對預算進行的財政監督和審計監察。上述一個看似無懈可擊的預算監督和控制體系，在實踐中卻漏洞百出。目前存在的主要問題是預算監督不力。這也是大量預算違法行為屢禁不止的一個重要原因。其癥結在于預算權力過分集中于政府手中，人大對政府監督乏力，而政府內部的監督體制又很難取得實效。究其根本原因不在于預算體制問題，而在于中國憲政體制及其法律監督體系及運行機制存在著致命的缺陷。根據中國憲法，人民代表大會是由人民代表組成的國家權力機關，在國家機構中享有最高的法律地位，而政府是由人大產生，對人大負責并向人大報告工作的執行機關。可是中國的政治體制和人事任用制度卻經常有悖于現行憲法預設的基本規則。在人大和政府的權力配置中，政府更具有實際的權威，而人大的最高國家權力往往只具有法律上的宣示意義。在黨內，政府首長的地位經常高于人大領導，政府的首長退職后多數要成為人大常委會的副委員長或副主任，甚至財政部門的首長退職后也可以成為人大常委會的副委員長或副主任。人大成為政府官員的養老院，從政府官員到人大領導意味著權力的失落。在這樣一個機制下，人大怎么可能對政府進行強有力的監督呢？在預算的監督體系中，還包括政府內部的預算監督，即政府上級部門對下級部門的監督，財政部門和審計部門的專門監督。但這些監督制度也很難奏效，因為財政部門和審計部門同處行政系統內部，如何進行預算的特別監督缺乏法律程序上的依據。特別是審計監督，多年來在預算中幾乎無所作為，原因在于其沒有足夠的權威。盡管中國憲法規定了審計機關在行政機關體系中的較高的法律地位，[5]但審計機關長期以來在審計中沒有借助憲法賦予的權力在預算中發揮應有的作用。[6]在這樣一個政治體制和法律監督環境下，中國的預算又如何才能得到有效的法律控制。可見，中國的預算的法律監督從根本上不是《預算法》所能最終解決的，其有賴于中國政治環境的改良和法律監督體制的完善，即中國的憲政改革。就我國當前的公共財政改革而言，如果不輔之以民主法治的整體推進，任何方案設計最終都可能流于形式。[7]

三、健全預算的運轉程序

《預算法》主要體現為程序規范，我國目前存在的預算編制的不合理、預算的審議流于形式、預算執行的隨意性可以說都是預算程序上的問題，有些表現為《預算法》運行機制中的問題，但根本上是《預算法》立法缺陷所致。

第一，關于預算編制中存在的問題。首先，表現為預算編制權力過于集中。我國的預算編制是在政府系統內完成的，政府內首長負責制的領導體制使得預算編制過程不可避免地受制于個人行政權力，甚至有的行政部門，預算決定權高度集中在少數領導人手中，預算的編制和改動往往為領導人的意志所左右。這種由領導人授意編制的預算缺乏科學性、合理性和真實性，也為事后任意調整預算埋下了禍根。因此，必須改變由領導個人決定預算的狀況。其次，預算編制過于粗略。財政部門提交的預算草案項目不細，預算報表所列科目級次過少，所列內容過粗，且沒有比較詳細的說明材料。政府向人大提交的預算不但普通人大代表難以看懂，即使是許多專業人士也不甚明了。這就會造成人大對政府的預算案“只決不議”現象。為了確保預算在接受人大的審議時能夠被看懂，并保證預算執行中穩定性，必須保證預算的詳細和規范。這就要求預算編制部門明確細化預算調整的具體內容和對預算超收使用的管理規定，確保預算的嚴謹。再次，預算編制缺乏完整性。長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預算內、預算外。這種雙軌制運行既違背了預算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調控能力。由于對預算外資金缺乏監督和制約，使預算外資金演變為部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞。政府預算必須覆蓋其全部的公共收支，反映它的全部財政活動。不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動。我國目前的政府預算，充其量只能說是預算內的政府收支預算。那些稱之為預算外政府收支、制度外政府收支的部分，是游離于政府預算之外的。所以，這一次的《預算法》修訂，應當取消預算外和制度外政府收支，建立起一個覆蓋政府所有收支的完整的政府預算。[8]

此外，人大審議預算與預算編制的時間銜接不暢，預算編制的時間過短，造成預算的編制和審議草草了了。按照《預算法》，各級財政應當在本級人代會舉行的前一個月，將本級預算草案的主要內容提交本級人代會專門委員會進行初步審查。就省級來說，人代會一般在元月中旬召開，也就是說省級預算必須在12月中旬編制完成，考慮到必要的工作時間，最遲要從10月初就開始編制下年預算，而這時要編制下年預算幾乎是不可能的。原因主要有兩個：其一，目前我國的財政年度就是日歷年度，在12月31日以前，上年的財政預算執行情況沒有執行結果，下年的預算安排缺乏參照依據，粗略的估算很容易與實際情況脫節。其二，下年度的財政收支政策，一般是在年底的國務院文件或全國財政工作會議上才公布，在收支兩個方面形勢都不明朗的情況下，要財政部門編制預算，確實很難操作。由于時間不足，致使人大在審查預算草案過程中缺乏審查時間，力不能及，其結果只能是審查粗略。[9]預算編制的質量對預算起著決定性的作用，倉促的預算編制過程導致預算的粗疏。為了提高預算編制的質量，目前一個切實可行的措施是，延長預算編制的時間。為此，提前預算編制的時間。修改后的《預算法》可以在原來的基礎上將預算編制的時間再提前二個月。

第二，關于預算審批中存在的問題

由于財政部門提交人大審查的預算草案過于粗疏，加之預算審查專業性、技術性很強，而目前各級人大預算審查專業人員匱乏，因此，人大很難對預算進行細致的審查。不僅如此，由于人大對預算案審查的時間過短，要在很短時間內完成對預算草案的實質審查往往不太現實。一年一度的各級人民代表大會會期一般不超過十五天，而人代會要依法進行各項預定的議程，其中審查預算的時間最多不超過一天，地方的人代會由于會期較短，留給審查預算的時間甚至只有幾個小時，因而代表們沒有充裕的時間仔細查閱預算草案。[10]多數代表在舉手表決時其實并不知道政府預算的內容，更不用說對預算內容的真實性和合理性進行判斷。這樣造成人大對政府預算的審議走過場。政府的預算沒有經過嚴格把關就生效并付諸實施，其結果是預算的執行和監督也同樣失去意義，而且人大這種未盡職責的態度反過來助長了政府編制預算的隨意性。這樣看來，預算的審議過程像是人大和政府在演戲，一方提交報告另一方通過無疑，彼此心照不宣、配合默契。

為了提高預算草案審議實效，除了首先強化人大對政府預算監督外，還要加強人代會對預算的審議能力，延長人代會對預算的審議時間。為加強對預算的審議能力，有學者認為可以在人代會中設立預算委員會，輔助人代會

行使預算審批權，輔助人大常委會行使預算調整審批權和決算審批權。[11]也有人認為，審計機關應逐步由政府組成部門改變為獨立的監督機構，進行預算的審查。但目前最現實選擇是充實人民代表大會中預算人員，增加人民代表大會內部財經專業代表的比例。

第三，在預算執行方面的問題

預算一旦通過即具有法律效力，非經法定程序不得擅自改變。《預算法》第9條規定：“經本級人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得改變。”但由于預算只是一個財政年度之初財政收支的預期，在預算執行的過程中要求預算的絕對不變是不現實的。《預算法》規定，如果在預算執行過程中遇到預算收入超收或短收情況時，政府應該提出追加或追減預算的調整計劃，經相應的人大機關的批準，然后調整年度財政預算。但這一規定例來不被重視。《預算法》實施以來，地方政府對預算的調整比較頻繁，預算資金調劑過于隨意，預算與決算往往有很大差距。其原因直接緣于預算編制較粗，又缺乏科學論證，因而致使預算執行過程中經常發生追加追減現象。但更深層次的原因在于預算執行者并沒有預算即法的觀念，沒有認識到不嚴格遵行預算就是違法，而且在實踐中不執行預算也不受法律的追究，所以預算的權威性和強制性就歷來被人們所忽視。為此，在預算執行的過程中，必須強化預算的法治觀念，政府對預算的追加和追減的調整計劃必須依法進行，同時，加大對預算違法行為的懲治力度。

四、完善預算的責任控制

長期以來，人們習慣于對財經領域進行政策性調整，對于不執行財經政策的行為通常稱之為違反財經紀律。即便是象《預算法》這樣的財經法律已經出臺，預算已經納入法律調整的范圍，這一思維定勢也未能改變。可以說，預算自始即具有法源性，預算一經議會確立便具有法律效力。雖然預算受制于一國的政治體制和政治環境，預算不可避免會受政策左右。但政策與法律相比，具有時效性和不穩定性，因此，政策調整預算的結果會造成預算缺乏嚴密性、統一性，并最終導致預算風險的加大。在憲政國家，預算的財產基礎是公共財產，即人民財產，國家或政府只不過是作為人為民理財，因此，國家或政府的一切預算行為都要對人民負責，人民通過代議機關制定法律來規制國家或政府的預算行為，所以，國家或政府也要對法律負責。這就意味著國家或政府沒有按照人民的意愿為民理財并造成人民財產的損失，就理所當然地承擔法律責任，而不僅是紀律處分。

然而，在我國，預算違法的責任性質、責任主體、責任形式以及追究法律責任的程序無論是在法理上還是在立法中都沒有清晰的認識。

預算違法是單純的違法還是違憲？預算作為重要的憲法規范，人大和政府不履行憲法中的預算職權或違反預算的法定程序是不是應當承擔違憲責任呢？世界憲政史發端于對國王財稅權的限制，預算作為經過議會議決的具有法律意義的財政命令，從來都構成了各國憲法的基本內容，其中包括了相應的憲法上的責任。在實行三權分立的西方資本主義國家，議會對政府預算案的否決會導致一國的憲政危機，前幾年，美國聯邦政府的財政危機很好地說明了這一問題。中國的《預算法》的制度設計中幾乎沒有預想到政府的預算被人大否決的情況，因此也沒有規定預算被否決的法律責任和應對措施。立法者似乎不相信在我國會存在政府的預算被人大否決的可能。而且建國以來中國從中央到地方，也從來沒有政府預算被人大否決的先例。究其原因，這一制度設計與議行合一的中國憲政體制是相適應的，與西方三權分立迥異其趣的是，中國的人大與政府之間的關系強調的是統一性和一致性，而不是分立和制衡。當然，中國的憲法也規定了人大對政府享有執法監督權，表現為，政府財政部門向人大進行預算報告，提交人大進行審議。這一人大對政府的預算監督權的行使，實際上是可以對預算進行否決的。但我國的預算立法設計和預算法律實踐如此默契似乎說明了中國不需要預算的否決制度。但事實卻恰恰相反，多年來人大對政府預算案的完全接受是中國財政民主制度的悲哀。近幾年議行合一的原則受到憲法學界廣泛的質疑，因為它隱沒了人代會與政府之間的監督關系。現實中大量的預算違法行為和巨大的公共財產損失呼喚著預算的人大監督權的切實履行。這里需要著重說明的是，政府的預算被人大否決后，政府需不需要承擔憲法責任，承擔何種憲法責任，這一問題還有待于進一步研究。我們認為，政府預算案的否決是人大對政府預算編制結果的否定，其主要原因在于財政收支或利益分配的不合理。預算案被否定不但會造成人力和物力的公共資源的巨大浪費，而且也會導致一國政府陷入財政危機。因此，政府要對這一結果承擔法律責任，這一責任只能是憲法責任。

預算責任的主體一般是指預算的行為主體，但由于責任性質不同，其責任主體也不同。作為違憲責任主體，是指所有編制預算、議決預算和執行預算、監督預算的國家機關，即人大、政府及其各部門。作為行政責任主體，是指編制、執行和監督預算的政府及其各部門，特別是財政部門和審計部門，以及負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員。預算不存在單位犯罪，因此，作為刑事責任主體則僅指個人，即負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，而不包括政府及其各部門。目前存在的問題是在具體的預算管理環節中，由于主體不明導致責任不清，如在預算資金違法使用上，對于預算支出單位、預算單位、預算審批人、預算撥款人和用款部門、用款單位等有關單位和人員分別應承擔什么責任，并無明確的規定。

預算責任的形式由于責任性質的不同也迥然相異。作為預算違憲責任的形式包括人大對政府的質詢和詢問，對責任人的彈劾或罷免等；作為預算行政違法責任的形式包括行政責任，包括行政處分和行政處罰，一般認為預算的運轉過程發生于國家系統內部，因此預算的行政法律責任只能是行政處分而不能是行政處罰；作為預算刑事違法責任形式包括管制刑、自由刑和財產刑。我們認為，在預算的行政責任中應當包括行政追償責任，即對在預算的編制和執行過程中，對有過錯或重大過失并造成國家利益重大損害的公務員給予經濟責任上的追究。誠然，在通常情況下，對公務員的經濟責任的追究與其給國家造成的損失不成比例，因此，行政追償的補償作用遠遠低于其懲戒作用。正如有學者所言，設立預算法律責任的目的不是對已經造成的權利損害給予補救，而是通過對違法行為人的制裁，以維護預算法的權威和尊嚴，促進依法預算管理和預算活動。[12]但作為對公務員違法行為的物質制裁措施，追償責任的懲戒功能不能被其他行政處分所取代。

我國現行的《預算法》確定的法律責任制度存在著明顯的缺陷。首先，預算違法行為的列舉過于簡單，只包括三種情形，即各級政府擅自變更預算行為，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款行為，和隱瞞預算收入或者將不應當在預算內支出的款項轉為預算內支出的行為。根據責任法定原則，我國現今大量存在的其他應當列入預算違法的行為由于沒有立法依據，便可以免于法律制裁。這一《預算法》責任范圍的缺失應當及時的補充。否則，無異于縱容預算違法行為的存在。其次，預算違法責任形式單一且過輕。根據我國的《預算法》，對于上述預算違法行為只是給予行政責任的追究，即對負有直接責任的主管人員和其他直

接責任人員給予行政處分。這一單一責任形式是與我國預算國家中心主義理念相適應的，因為我國的預算主體只包括國家機關，即人大及其常委會、政府機關及各部門。因此責任形式也就只能據此確定。然而，公共財政展現的是非國家本位的預算模式。當然，國家機關應當作為預算的主體，并承擔法律責任，但非國家機關也不能完全排斥于預算法體系之外，作為公共財政的預算主體也當然應成為預算法律責任主體。退一步講，即使是政府作為預算的唯一主體，也不一定就完全承擔行政責任。因為，行政主體的行政違法行為也可以進行經濟制裁和刑事追究。單一的責任形式不能區分不同性質的違法行為從而分別予以懲治，造成由于法律資源供給的匱乏而帶來的罰不當過。特別是那些非常嚴重的違法行為只是得到輕微的追究，而得不到應有的制裁。目前，我國預算違法案件大量存在，而且有的還非常嚴重，給國家造成的經濟損失怵目驚心。完善對預算違法行為的責任制度，加強對重大違法行為的懲處力度，即對重大預算違法行為給予刑事追究在當前顯得尤其必要。僅立法技術的角度，《預算法》過于單一責任制度還缺乏科學性。因為各種違法行為都存在著性質的不同和情節的差異，因此，各法律文件的制定都會考慮對違法行為責任體系的構建以應對不同違法行為的需要，其中，不但要注意在不同法律部門之間進行責任形式的設計，還要照顧到同一法律部門內的不同責任形式按照一定標準進行的配置。在這一點上，單一責任形式由于過于僵化而缺少現實的適應能力。不僅如此，我國的這一《預算法》律責任制度也與其他法律制度不相銜接。鑒于此，修改后的《預算法》應當重新建構多元化的責任體系，確立不同違法責任的性質及構成要件，使整個預算過程中的不同違法行為都得到應有的追究。

注釋：

[1]焦建國：《法律運營財政——日本的財政民主主義與立憲財政制度》，載于劉劍文主編：《財稅法論叢》第1卷，法律出版社2002年出版。

[2]［日］井手文雄：《現代日本財政學》（中譯本），第173頁，中國財政經濟出版1990年版。

[3]［美］原著：史蒂芬。霍爾姆斯凱斯。R.桑斯坦翻譯：畢競悅：《權利的成本——為什么自由依賴于稅》，第1——2頁，北京大學出版社2004年出版。

[4]高培勇：《我們期待一部怎樣的？》《經濟》2004年5月。

[5]現行憲法規定，審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。

[6]審計署于2004年向全國人大常委會所作的審計報告披露了現行中國財政體制存在的諸多不完善之處，其核心是預算體制的問題。矛頭直指那些挪用、侵吞、浪費納稅人血汗錢的違法者。這一報告的提出可謂石破天驚。對預算體制起到了切實的監督作用。

[7]熊偉：《公共財政、民主政治與法治國家》，2004-9-12

[8]高培勇：《我們期待一部怎樣的？》《經濟》2004年5月。

[9]傅光明：《關于執行與需要修訂的若干問題》，

[10]藺翠牌主編：《中國財政監督的法律問題》，第109—124頁。經濟科學出版社1999出版。

[11]劉劍文主編：《財政稅收法》，第112頁，法律出版社2003年出版。

[12]劉劍文主編：《財政稅收法》，第101頁，法律出版社2003年出版。