公民基本權利憲法訴訟制度論文

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[摘要]憲法訴訟是憲法上的權利救濟制度，建立憲法訴訟制度是完善我國公民基本權利保障機制的一項重要內容。我國憲法的公民基本權利條款同樣具有對訴訟的直接效力，憲法訴訟在范圍上不僅適用于國家機關的侵權行為，還應當包括社會團體、企業事業單位、基層自治組織等社會組織乃至公民個人的侵權行為，也即傳統的私法領域。

[關鍵詞]憲法；基本權利；憲法訴訟

我國憲法的司法化和建立保障公民基本權利的憲法訴訟制度，已成為我國憲法理論研究與憲政實踐關注的一個熱點問題。完善我國的人權保障制度，需要完善各項具體立法和制度，而建立我國的憲法訴訟制度、確立憲法的公民基本權利條款在司法中的直接效力，也是關系我國公民基本權利保障制度完善的重大舉措。

一、憲法訴訟是公民基本權利的最終性的救濟途徑

憲法訴訟可以在多種意義上使用，一是在與違憲審查同一意義上使用，二是專指作為違憲審查制度的一種具體形式的，解決違憲爭議的訴訟形態。[1]本文是在更寬泛的意義上使用憲法訴訟概念，即通過訴訟程序來解決涉及憲法的爭議的審判活動。憲法訴訟可以是一種獨立的訴訟活動，由專門機關按照憲法訴訟專門程序進行的活動，如憲法法院體制下的憲法訴訟；也可以是與其他的具體法律訴訟并無嚴格程序區分的訴訟活動，如普通法院司法審查制下的憲法訴訟。筆者認為，憲法訴訟的本質特征就在于承認憲法條款的在司法中的直接效力，通過司法訴訟的途徑解決憲法爭議。而保障公民基本權利是憲法訴訟中最主要的內容。

確認和保障公民的基本權利是憲法的基本精神之一。憲法所確認的公民基本權利，需要通過普通法律加以具體化，并且通過普通法律的實施得以實現。然而，普通法律并不能完全替代憲法本身對權利的保障作用。“沒有救濟就沒有權利。”憲法訴訟是憲法上的權利救濟制度。公民的基本權利受到侵犯時，在通過其他訴訟手段不能得到維護或者沒有其他的途徑可以得到有效補救時，應當有權提起憲法訴訟，從而使受損害的權利得以恢復。“一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本就不是什么法律權利。”[2]憲法是現代國家法律體系的重要組成部分，憲法確認的公民基本權利也是公民在法律上的權利，公民的憲法基本權利被侵犯時，如果因為沒有相應的具體法律規定不能通過訴訟得到保障，也不能直接依據憲法提起訴訟，那么憲法基本權利的存在也就失去其獨立的意義。

在現代法治社會的權利救濟體系中，訴訟救濟是最主要、也是最有效的救濟方法，而憲法訴訟則是保障公民基本權利的最終性的救濟途徑。訴訟所具有的客觀性、中立性、公正性、正當性和高度的程序性等特性，使得憲法基本權利的爭議可以得到公正的解決，被侵犯的權利能夠得到有效、及時的恢復。我國已經建立起相對完整的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大訴訟制度。但由于立法相對于社會發展的滯后性以及成文法具有的不可避免的局限性，必然發生一些無法通過這三大訴訟制度來解決的權利爭議案件。由于憲法不能進入司法，缺乏相應的憲法訴訟制度，也就使得這一部分權利的爭議不能得到有效的解決。這種狀態的存在不僅極大地損害了憲法的權威和尊嚴，而且其本身也是違反憲法的。1998年發生在上海的女大學生錢某訴屈臣氏超市搜身案和1999年北京的王春立等訴民族飯店侵犯選舉權案等，也在一定程度上印證了我國憲法進入訴訟的必要性。

建立憲法訴訟制度也是完善我國人權保障機制的一項重要內容。在我國政府簽署加入聯合國的兩個人權公約以后，如何進一步完善我國的人權保障制度，并為最終批準這兩個公約創造條件，已成為眾目所注。完善我國的人權保障機制，既有一個完善各項人權保障的具體立法的問題，而憲法進入司法，建立保障公民基本權利的憲法訴訟制度無疑具有重要的意義。隨著我國改革開放和社會主義市場經濟建設的深化，公民的法律意識和權利意識已經大為提高。在權利被侵犯時，人們更多地、經常地訴諸法律，希望通過訴訟來維護自身的合法權益。而現行司法體制和訴訟制度的弊端與局限也已得到了充分的表露，權利保障的法律制度實際上已經落后于社會發展的需要，亟須進行改革。

二、憲法公民基本權利條款的直接效力

建立我國公民基本權利的憲法訴訟制度，在理論上首先涉及對憲法基本權利條款在訴訟中的直接效力的認定。承認憲法公民基本權利的直接效力，實行公民基本權利的憲法訴訟，已成為世界性的憲政慣例，不僅在發達國家被普遍認可，也為許多第三世界國家群起效法。

在英美法系，憲法基本權利從來就有直接效力。在英國，沒有憲法典，但法院可以直接適用憲法性法律。基本權利大多表現為憲法判例。憲法判例本身就是司法判決的產物，并作為先例拘束司法。美國普通法院違憲審查制度的確立，則是直接將憲法典作為可由法院來適用的法律。

在大陸法系國家，憲法直接效力的確定晚于英美法系。但在二戰以后，也都逐步承認憲法也是法律，確立了憲法具有直接的司法效力的體制。德國基本法第1條第3款明文規定：“下列基本權利作為可以直接實施的法律，使立法、行政和司法機構承擔義務？”；在學術界，基本權利可拘束行政機關一切行為的觀點已成為通說。葡萄牙1982年憲法第18條第1款規定：“關于權利、自由與保障的憲法規定，得直接適用。”歐共體成員國的憲法基本權利，實際上受到雙重司法保障。成員國公民的基本權利受到損害甚至可訴諸歐洲人權法院。

在我國憲法理論上，一直存在著憲法效力的直接性與間接性的分歧。傳統的觀念認為：憲法的效力是間接的而不具有直接的法律效力，憲法的規范具有原則性，且無制裁性規定，憲法只能通過具體立法實現，不能直接適用。憲法條文也不能在處理具體案件中直接引用。[3]據此，憲法的基本權利也只能通過具體立法才能實現，不具有直接的法律效力。上述觀念，在我國司法實踐中是根深蒂固的，從而導致了我國憲法長期以來被排除在司法領域之外。

筆者認為，憲法基本權利條款在其最終實現方式上可以有直接和間接的區分。然而從憲法規范的法律效力上來說，從它對行為的約束力上說，不僅是最高的、而且也是直接的，憲法規范對一切國家機關、社會組織和公民的行為應具有直接的法律效力。司法機關在審理具體的刑事、民事和行政等案件的過程中，絕大多數情況下并不直接引用憲法的條文。但這只是說明在具體立法相對完善的條件下，司法機關沒有必要或不需要再援引憲法的條文。沒有必要或不需要，并不是說不能引用。憲法規范的原則性和概括性正是憲法作為公民權利的保障書而發揮作用的基礎，也是憲法應當進入司法、建立公民基本權利的憲法訴訟制度的重要條件，甚至可以說是憲法訴訟的基本特征。憲法規定公民基本權利的意義不只是對基本權利的確認和宣告，還在于它是各項具體的人權立法的基本精神所在，是一個國家的公民權利保障制度的基礎和依據。憲法對公民權利的原則規定為司法機關具體適用法律、保障公民權利提供了基本的依據和指導；同時通過它的原則性可以彌補普通法律的缺漏，避免出現法律保護的真空。在我國近年來發生的一些訴訟案件中，也已涉及到憲法的原則規定在司法中的適用問題。

憲法規范的原則性與普通法律的具體性是相輔相成的。憲法關于基本權利的規定需要普通法律加以具體化；而普通法律對公民權利的保障應當以憲法為指導，必須符合憲法的精神；在依據普通法律不能解決公民基本權利的保障時，應當引入憲法或者進行憲法訴訟。而這一切必須建立在承認憲法的直接效力和司法適用的基礎上。確立基本權利的直接效力，對保障公民基本權利的實現具有重要意義。

三、公民基本權利憲法訴訟的適用范圍

保障公民權利的憲法訴訟，已經成為當代憲法發展的共同趨勢。然而在憲法訴訟的適用范圍上仍然存在著不同的理解和做法。這與對憲法基本權利條款的約束對象和效力范圍的傳統觀念緊密相關。

在西方傳統憲法理論中，憲法基本權利的規定，是為了保障人民免遭國家權力（公權力）濫用的侵害，是公民對抗國家侵犯的一種“防衛權”，而不是為了防止私人的侵犯。憲法對權利的保障通常只是約束國家和國家機關，私人行為只受法律約束而非憲法的約束。因此憲法訴訟只限于對國家機關，特別是立法機關的立法行為和行政機關的行政行為，而非針對個體公民，并不適用于民事領域。如日本學者宮澤俊義認為：“基本人權本來在國家關系上是保障一般國民的權利的”，私人相互之間的關系“原則上屬于私人自治的領域”。[4]

隨著社會經濟的發展和社會結構的變遷，大量的個人所有的工商企業等法人組織、學校、社會團體等社會組織的產生，就使得這些組織，尤其是一些在社會上擁有“優勢地位”的組織及個人，有可能憑借其“壓倒的實力”地位，侵犯其他居于“實力劣勢”地位的個人的基本權利。從而在西方國家中引起了人們對國家權力應否介入私人領域，憲法的基本權利條款對私人之間關系的效力的關注。而在一些國家的司法實踐中也出現了司法機關受理傳統的私法領域中侵犯公民憲法基本權利的案例。在美國，基于憲法基本權利條款一般只是針對政府侵犯，而非私人侵犯，私人行為一般只受法律約束的傳統觀念，憲法訴訟也主要針對政府機構而非個體公民。但是，帶有“國家行為”的私人行為，即私人的所作所為以某種方式和政府相聯系，則被認為是一種“例外”。[5]

在德國，學者們提出了憲法基本權利“對第三者效力理論”，即憲法基本權利對國家與人民關系外的第三者，亦即私人與私人間的效力。如H……C.Nipperdey提出，基本權利是“最高層的規范”，如不能直接在私人間被適用，則憲法的基本權利之條文，將淪為僅“絕對的宣示性質”罷了；主張憲法基本權利在私人的法律關系中有“直接效力”，法官可以“直接引用基本權利”的規定，審理民事案件。G？Müller也認為，基本權利乃“首要之規范”，應該在法律的所有領域內獲得實現；所謂“市民國家”的時代已過去，憲法所確立“社會國家”原則，要求基本權利能有“對第三者”的效力。也有一些學者對此持否定態度，認為將憲法基本權利的規定，“移植”到私人的法律體系，是侵犯了“私法自治”以及“契約自由”等私法體系的“基本價值”。[6]

1957年，德國聯邦勞工法院裁判著名的“單身條款案”，法院認定以契約規定“維持單？quot；的條款，違反基本法保障的”婚姻及家庭“制度（第6條第1項）、”人類尊嚴“（第1條第1項）、以及”人格發展權“（第2條）等，此類契約應為無效。強調民事法是受到憲法所預期的”基本價值體系“所拘束，故民事法不能被視為憲法外之物。在日本也出現了法院依據憲法基本權利條款裁決私人間爭訟的先例。如在三菱樹脂案件中，三菱樹脂公司以申請雇傭人員在大學參加過政治活動為理由拒絕雇傭，該申請雇傭人員向法院控訴三菱公司的歧視行為，法院經審理宣告公司的行為違憲無效。

而從我國的憲法傳統觀念和現實的憲法規定來看，憲法規范不只是調整國家權力的運行以及國家機關與國家機關、國家機關與公民的關系，而且調整公民與公民之間的關系；不僅涉及公權力，而且也涉及私權力的領域。憲法關于公民基本權利的規定對其所涉及的各類社會關系都是直接有效的，憲法訴訟在其范圍上，不僅包括國家機關的侵權行為，也應當包括社會團體、經濟組織、事業單位、基層自治組織等社會組織侵犯公民憲法基本權利的行為在內。主要理由如下：

第一，在我國憲法理論憲政實踐中，并不存在強調基本權利是針對國家權力的“防衛權”的觀念。我國憲法規定的公民基本權利相對于由國家機關具體行使的權力，是一種制約，然而國家機關不僅不能隨意侵犯公民的權利，同時還負有保障公民權利實現的義務。社會主義國家的性質決定了人民是國家的主人，國家是人民的國家，代表和保障人民的意志和利益；國家利益與集體利益、公民個人的根本利益是一致的，不存在人民（公民）與國家權力的對抗，當然談不上“防衛”。如果說有對抗，那是針對敵對勢力和敵對分子。

第二，從我國憲法的具體規定看，公民基本權利的條款不只是對國家和國家機關行使公權力有效；而且對公民、社會組織的行為也具有約束力。例如，憲法第36條規定：“任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民？”；第40條規定：“任何組織和個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”第44條規定：“退休人員的生活受國家和社會的保障。”第45條規定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”第48條規定：“婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等方面享有同男子平等的權利。”等等。憲法的上述規定表明了公民基本權利不僅是針對國家機關的，而且也是針對“社會”、“社會團體”、“組織”和“個人”的。國家機關以外的社會團體、企業事業單位、其他社會組織和個人的行為也都受憲法的基本權利條款的直接約束。

第三，在現實生活中，侵犯公民基本權利的行為不只是來自國家機關，經濟組織、基層自治組織、學校等社會組織，甚至某些個人，侵犯公民基本權利的事件也時有發生。社會組織侵犯公民基本權利的行為，大體上可分為兩類：一類是社會組織憑借其相對于公民個人的“實力地位”，如經濟組織對其所聘用人員，學校對其員工、學生，村民委員會對村民等，實施的侵權行為；另一類是在我國的具體情況下，社會組織還承擔了一部分的社會管理職能，如選舉的組織、離退休人員的退休金發放、人事檔案的管理等等，憑借其實施管理的權力，侵犯被管理對象的基本權利。

在大多數情況下社會組織和個人違反憲法、侵犯公民基本權利的行為，主要是受普通法律的約束，承擔民事的、行政的和刑事的法律責任，但這并不能排除必要時的憲法適用。在普通法律尚不完備、存在某種局限，或者通過民事、行政或刑事的訴訟不能有效地保障公民基本權利的情況下，完全有必要引入憲法，通過憲法訴訟使得公民被侵犯的權益得到恢復。

在我國進行社會主義市場經濟建設的過程中，我們需要完善民商立法，建立和健全適應市場經濟建設需要的法律體系。但是民事活動也不能違反憲法、侵犯公民的基本權利。有學者認為，從長遠目標看，應當是所有的憲法權利都具有直接效力，但根據我國的特殊國情，則主張采用“先公后私、先易后難、逐步擴展”的原則。筆者認為，在我國的憲法傳統中并不存在基本權利只是針對國家權力的“防衛權”的觀念，憲法關于基本權利的規定也不是約束國家機關的行為，在憲法訴訟制度的建立上應當不存在“先公后私、先難后易”的問題。從某種意義上說，在民事領域的憲法訴訟要“易”于公權力的領域。

四、建立我國憲法訴訟制度所面臨的障礙

憲法訴訟在我國是一個全新的問題，由于長期以來形成的憲法不能進入司法的習慣的影響，實踐中也缺乏與憲法訴訟相關的個案，要建立適應我國國情的憲法訴訟制度，還存在著諸多的障礙。第一，憲法本身的規范性程度不高，弱化了憲法的司法適用性。一方面，某些憲法基本權利規范本身的原則性和概括性的程度并不高，難以適應社會的發展對權利保障的需要。例如，對公民財產權的規定，只限于保護公民的合法財產所有權，未能包含債權、知識產權和具有財產性質的公物使用權等權利。在關于公民人格尊嚴不受侵犯的條款中，規定了“禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害”，然而“禁止”的三種行為并不能涵蓋侵害人格尊嚴的全部行為，難以避免在權利保障上出現遺漏。另一方面，我國現行憲法缺乏保障基本權利的概括性條款（諸如德國憲法“人的尊嚴不受侵犯，尊重和保護它是國家的義務”；美國憲法中的“正當法律程序”之類的概括性條款），也不利于憲法訴訟作用的發揮。應當適時修改憲法，完善其規范化的程度。

第二，現行的訴訟制度的局限，也不利于憲法訴訟的有效運行。需要通過憲法訴訟來糾正的對公民基本權利的侵害，大多與國家機關，尤其是行政機關的行政管理活動有關。在現實生活中，行政機關尤其是基層行政機關違法侵犯公民基本權利的行為，有不少是以具有普遍約束力的決定和命令等行政規范性文件形式表現出來的。而按照我國現行的訴訟制度，法院不具有對行政規范性文件的審查權。建立我國的憲法訴訟制度，有必要賦予人民法院對行政機關的行政規范性文件的審查權。行政機關的行政行為違反憲法、侵犯公民基本權利的，法院應有權裁定其無效。第三，憲法制裁方式在具體運用上的局限。從我國憲法的規定看，憲法的制裁方式主要是撤銷和罷免兩種。法律、法規和其他規范性文件的被撤銷，也即宣布其無效。而罷免則是對違法、失職的國家機關工作人員的制裁，它只能由法定的機關和單位行使。撤銷和罷免的憲法制裁形式，并不能簡單適用于憲法訴訟。在法院不擁有違憲審查權的體制下，撤銷權的運用范圍又受到很大的限制。在我國現行體制下，在憲法訴訟中適用的制裁形式可以分為兩類：一是確認行為的違憲，因而不能產生法律效力。在這類情況下，往往只要確認行為違憲而無效，公民被侵犯的權利即可得到恢復。主要適用于國家機關、社會組織等作出的侵犯公民憲法基本權利的決定、命令。二是確認基本權利受侵犯的狀態，從而判定行為人承擔相應的具體法律責任。在某些情況下，發生的憲法爭議并不涉及行為是否有效，或者說確認行為是否有效并不能使公民被侵犯的權益得到恢復和補救，需要同時采取其他相應的權利救濟手段。例如，發生在北京的民族飯店侵犯選民選舉權案，確認被告的行為是否無效，并不能使原告的被侵犯的權利得以恢復。

第四，司法人員觀念上和素質上的障礙。由于長期以來我國憲法不在司法審判中適用，缺乏相應的憲法判例，在司法人員中形成了憲法不能作為法院審理案件依據的觀念，這種觀念是根深蒂固的。建立憲法基本權利的憲法訴訟制度，要求司法人員有較高的法律素質。建立我國的憲法訴訟制度，可以采取逐步、漸進的方式。可以在實踐中選擇較為典型的涉及憲法基本權利的案件，通過審判活動形成司法的判例，在最高法院公報中公布，以探索憲法訴訟的經驗。在適當的時候通過相應的立法或司法解釋確立我國的憲法訴訟制度。

注釋：

［1］在錢某訴屈臣氏公司一案中，兩級法院均認定侵權行為成立，但在對侵權行為的性質判定和法律的適用上并不相同。虹口區人民法院一審按照侵犯公民的人身權和名譽權來判案，而上海市中級人民法院二審則認為公民的人格尊嚴受法律保護，屈臣氏公司的行為違反了《憲法》第38條和《民法通則》第101條的規定，侵犯了錢某的人格權。在法律界引發了能否引用憲法來判案的爭議。在王春立等16人訴民族飯店一案中，原告以民族飯店的行為侵犯選舉權為由，要求其承擔法律責任并賠償經濟損失200萬元。北京市西城區人民法院一審以原告的訴訟請求不屬于法院的受案范圍，裁定“不予受理”。王春立等人不服提起上訴，北京市第一中級法院二審裁定駁回上訴，維持原裁定。該案的審理結果表露了，由于憲法不被法院作為審理案件的法律依據，致使公民憲法基本權利的糾紛不能得到合法的解決，因此也失去了法律的有效保障。有關內容可參見：王振民《我國憲法可否進入訴訟》，《法商研究》1999年第5期，第32-33頁；史衛民、雷兢璇著《直接選舉：制度與過程》，北京：中國社會科學出版社1999年11月版，第387頁。

［2］據《參考消息》1998年10月7日報道：在我國政府代表簽字加入聯合國的《公民權利和政治權利國際公約》后，聯合國人權事務高級專員瑪麗？魯濱遜表示歡迎，并呼吁我國“采取額外措施，在批準公約之前就采用公約規定的準則”。

［3］四川省眉山縣人民法院在受理劉明訴鐵道部第二十工程局二處第八工程公司、羅友敏工傷賠償一案中，認定被告第八工程公司與被告羅友敏簽訂的承包合同中約定“施工中發生傷、亡、殘事故，由羅友敏負責”，把只有企業才有能力承擔的安全風險，推給能力有限的自然人承擔，損害了勞動者的合法權益，違反了《憲法》第42條第2款關于國家“加強勞動保護”的規定和《勞動法》的有關規定，依照《民法通則》第58條第1款的規定，該約定應當屬于無效條款，不受法律保護，第八公司對原告劉明的工傷事故，依法應當承擔連帶責任。該案體現了憲法的原則規定在民事賠償案件中的具體應用。參見《最高人民法院公報》1999年第5期，第172-173頁。

［4］關于憲法的直接適用和間接適用，可參見拙文《論憲法的適用性》，載《法學家》1996年第3期，第23-24頁。

［5］關于德國的“單身條款”案和日本的三菱樹脂公司案件，可參見陳新民著的《憲法基本權利之基本理論》下冊，元照出版公司1999年6月版，第82頁；張慶福主編的《憲法學基本理論》（下），社會科學文獻出版社1999年版，第892頁。

［6］有關主張可參見周永坤著的《論憲法基本權利的直接效力》一文，載《中國法學》1997年第1期，第27頁。

［7］如各級人大罷免由其產生的國家機關工作人員，選民或選舉單位罷免由其產生的人民代表。

[參考文獻]

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[5]張千帆。西方憲政體系：上冊[M].北京：中國政法大學出版社，2000.305。

[6]陳新民。憲法基本權利之基本理論：下冊[M].臺灣：元照出版公司，1999.67-76，82-86。