地方權(quán)限爭議解決機(jī)制研究論文

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[內(nèi)容提要]中央與地方的權(quán)限爭議，是亟待加強(qiáng)研究的一個重要的憲法問題。解決中央與地方權(quán)限爭議在聯(lián)邦制和單一制國家有不同的模式，但基本上是由司法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的機(jī)關(guān)處理。我國現(xiàn)行解決中央與地方權(quán)限爭議的機(jī)制，符合國家體制，但不夠健全。隨著地方制度的深入改革和權(quán)力下放的進(jìn)程，要在進(jìn)一步明確劃分中央與地方立法權(quán)限并逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資等領(lǐng)域的分工和職責(zé)的基礎(chǔ)上，完善解決中央與地方權(quán)限爭議的法律，建立健全中央與地方權(quán)限爭議的處理機(jī)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]中央與地方的權(quán)限爭議解決機(jī)制

中央與地方的權(quán)限爭議，是中國歷史上政治變遷的一個重要原因，也是一個重要的憲法問題。過去，當(dāng)中央與地方出現(xiàn)權(quán)限爭議時，解決爭議主要是采用軍事和武力手段，而在倡導(dǎo)依法治國和建設(shè)政治文明的今天，我國中央與地方權(quán)限遇有爭議時，應(yīng)如何以比較文明的方式解決？對此，總的來說，并沒有找到能夠平穩(wěn)解決中央與地方之間緊張關(guān)系的思路和辦法，因此，從理論與實(shí)踐結(jié)合上探討建立健全我國中央與地方權(quán)限爭議解決機(jī)制，具有十分重要的意義。

一、解決中央與地方權(quán)限爭議的基本模式

中央與地方權(quán)限爭議，首先涉及到的是中央與地方權(quán)限的劃分的問題，這是處理國家整體與部分關(guān)系的一項重要內(nèi)容，也是許多西方國家憲法的一項重要的制度安排。

（一）聯(lián)邦分權(quán)及其權(quán)限爭議解決

在聯(lián)邦制國家，國家整體與部分的關(guān)系，主要表現(xiàn)為聯(lián)邦與聯(lián)邦主體以及聯(lián)邦主體與地方的分權(quán)關(guān)系。

在聯(lián)邦制國家，分權(quán)包括兩個方面：一是聯(lián)邦與各聯(lián)邦主體的分權(quán)；二是各聯(lián)邦主體與地方的分權(quán)。前者由聯(lián)邦憲法劃分；后者由各聯(lián)邦主體以憲法、法律規(guī)定或由議會決定或批準(zhǔn)。

聯(lián)邦制國家除了以聯(lián)邦憲法的形式劃分聯(lián)邦與聯(lián)邦主體的權(quán)限，并且以聯(lián)邦主體憲法或法律的形式劃分各聯(lián)邦主體與地方的權(quán)限外，通常還以憲法、法律規(guī)定或通過判例或慣例確定聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或聯(lián)邦主體與地方的權(quán)限發(fā)生爭議時的解決途徑。

以權(quán)限發(fā)生爭議時的處理機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，西方聯(lián)邦制國家處理聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或或聯(lián)邦主體與地方的權(quán)限爭議主要有兩種模式。

一是普通司法機(jī)關(guān)模式。在法制發(fā)達(dá)國家，主要由普通法院來裁決聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或地方的權(quán)限爭議，如1810年美國聯(lián)邦最高法院通過審理“弗萊徹訴佩克案”確立了聯(lián)邦最高法院對州法是否違反聯(lián)邦憲法的審查權(quán)；在美國，聯(lián)邦最高法院審查的憲法案件中，有的涉及的就是州或地方與聯(lián)邦權(quán)限爭議的重大憲法斗爭。[1]根據(jù)美國許多州的憲法，如果州法與地方自治憲章對全州性問題發(fā)生沖突，則州法優(yōu)先；而對于地方性問題，不得制定州法。如發(fā)生權(quán)限爭議，由州最高法院管轄。[2]

另一種是專門機(jī)關(guān)模式。如德意志聯(lián)邦共和國根據(jù)1949年《基本法》設(shè)立聯(lián)邦憲法法院。憲法法院關(guān)于對聯(lián)邦和各州的權(quán)利義務(wù)發(fā)生分歧，特別是在執(zhí)行聯(lián)邦法和聯(lián)邦在執(zhí)行聯(lián)邦監(jiān)督時發(fā)生的分歧，有管轄權(quán)。

（二）單一分權(quán)及其權(quán)限爭議解決

在單一制國家，國家整體與部分的關(guān)系，主要表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系。

西方單一制國家大多實(shí)行地方自治原則，其中央與地方的職權(quán)劃分，主要有兩種模式：

一是以憲法具體列舉中央與地方的職權(quán)，如1947年制定并經(jīng)多次修改的《意大利共和國憲法》第五章的有關(guān)規(guī)定。

二是一般由中央以通用法律具體列舉中央與地方的職權(quán)，憲法通常只規(guī)定中央與地方的權(quán)限劃分原則或地方政府行使權(quán)限的大致范圍，不具體列舉中央與地方的權(quán)限，如1947年《日本國憲法》第八章的規(guī)定。

單一制國家除了以憲法或一般法律劃分中央與地方的權(quán)限外，通常還以憲法、法律規(guī)定或通過判例確定中央與地方的權(quán)限發(fā)生爭議時的解決途徑。

以權(quán)限發(fā)生爭議時的處理機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，西方單一制國家處理中央與地方的權(quán)限爭議主要有兩種模式。

一是司法機(jī)關(guān)或準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)模式。如在日本以地方政府為當(dāng)事人的訴訟，都必須服從司法機(jī)關(guān)的判決。機(jī)關(guān)訴訟等難以作為法律訴訟的事件也可提交司法訴訟；根據(jù)修訂后的《地方自治法》，在總理府（現(xiàn)內(nèi)閣府）設(shè)立了一個新的機(jī)構(gòu)-中央地方爭訟處理委員會。[3]

在英國，沒有設(shè)立獨(dú)立對地方政府實(shí)施一般行政監(jiān)督的政府機(jī)構(gòu)。地方政府與任何其他法人或任何自然人一樣，更多地受法院的監(jiān)督和制約，也即，如何地方政府侵犯了私人的權(quán)利或違反合同，則可依侵權(quán)法或合同法被起訴；如果地方政府觸犯刑律，則可能被作犯罪指控。

在法國，1982年改革以前，國家代表可直接監(jiān)管地方議會，1982年以后，改變了國家對地方議會的監(jiān)督方式，取消監(jiān)管，代之以行政訴訟的方式，即如認(rèn)為地方議會有違法或損害國家利益的行為時可向行政法院起訴。

二是專門機(jī)關(guān)模式。如根據(jù)1947年并經(jīng)多次修改的《意大利共和國憲法》第127條，如大區(qū)認(rèn)為某一共和國法律以及有法律效力的某一法令侵犯其自治權(quán)，可于該法律或法令公布之日起60日內(nèi)向憲法法院提起合憲性審查。

二、我國現(xiàn)行制度下中央與地方權(quán)限爭議解決機(jī)制

（一）中央與地方權(quán)限劃分的基本內(nèi)容

從憲法角度看，1949年后，我國中央與地方權(quán)限劃分的發(fā)展有三個階段。

第一階段的法律表現(xiàn)形式是起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》。其在中央與地方權(quán)限劃分上最具特色的規(guī)定是：“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”（第16條）；中央政府應(yīng)“規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上分工合作的范圍”（第33條）：“關(guān)于財政：建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍”（第40條）。

以1954年憲法標(biāo)志，中央與地方權(quán)限劃分的發(fā)展進(jìn)入了第二階段。1954年憲法確立了我國中央高度集權(quán)的體制。值得注意的是，在這種體制下，1954年憲法（及以后的1975年憲法和1978年憲法）取消了《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央與地方職權(quán)劃分的法律規(guī)定。

1978年12月十一屆三中全會以后，中央與地方權(quán)限劃分的發(fā)展進(jìn)入了第三個階段。

作為這一階段的法律表現(xiàn)形式，1982年憲法確立了中央與地方權(quán)限劃分的基本內(nèi)容：

1、以單一制為基礎(chǔ)，以民族自治區(qū)和特別行政區(qū)為補(bǔ)充：1982年憲法規(guī)定，我國是“統(tǒng)一的多民族國家”（序言），“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”（第4條），“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)”（第31條）；

2、民主集中制：1982年憲法規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。其重要內(nèi)容之一是“中央與地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”（第3條第4款）。[4]

1982年憲法原則列舉了全國人大及其常委會、國務(wù)院等中央國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)。同時，《地方各級人民代表大會和地

方各級人民政府組織法》（下稱《地方組織法》）、《民族區(qū)域自治法》和兩個《特別行政區(qū)基本法》，還分別列舉了一般地方國家機(jī)構(gòu)、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)以及特別行政區(qū)的具體職權(quán)。

（二）中央與地方權(quán)限劃分及爭議解決機(jī)制

中央與地方權(quán)限爭議的解決，從范圍上看，主要涉及到兩個領(lǐng)域，即立法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域。

1、立法領(lǐng)域權(quán)限劃分及爭議的解決

根據(jù)1982年憲法，全國人大有權(quán)修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律；全國人大常委會有權(quán)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)制定和修改除應(yīng)由全國人大制定的法律以外的其他法律，并在全國人大閉會期間對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改（但是不得同該法律的基本原則相抵觸）；2000年《立法法》具體列舉了只能由全國人大及其常委會制定法律的事項。

同時，為了充分發(fā)揮地方的積極性、主動性，使地方因地制宜解決問題，有必要適當(dāng)劃分立法權(quán)給地方。依照《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，省級和較大的市的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化和特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報請批準(zhǔn)后施行。根據(jù)兩個《特別行政區(qū)基本法》，香港、澳門特別行政區(qū)享有立法權(quán)。特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過的法案經(jīng)行政長官簽署、公布即生效，這些法律雖然須報全國人大常委會備案，但備案不影響法律的生效。

立法領(lǐng)域分權(quán)的爭議解決，主要有下列幾種途徑：

（1）批準(zhǔn)或決定：如全國人大有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置，決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；全國人大常委會有權(quán)決定個別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)，批準(zhǔn)自治區(qū)的自治條例和單行條例。

（2）撤銷：如全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)的違背憲法和立法法的自治條例和單行條例。

（3）裁決：如地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會裁決。

（4）發(fā)回：如全國人大常委會如認(rèn)為特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人大常委會發(fā)回的法律立即失效。

（5）解釋憲法或法律：全國人大常委會通過解釋憲法或法律，處理涉及中央地方權(quán)限的爭議。如2004年4月6日十屆全國人大常委會第八次會議通過的《全國人大常委會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》。

2、行政領(lǐng)域權(quán)限劃分及爭議的解決

憲法沒有具體列舉哪些行政事務(wù)歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原則規(guī)定由國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。《地方組織法》并規(guī)定，縣級以上的地方人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。

行政領(lǐng)域分權(quán)的爭議解決，主要有下列幾種途徑：

（1）批準(zhǔn)或決定：如國務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

（2）改變或撤銷：如國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章。

（3）裁決：如部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。

（4）協(xié)商：如民族自治地方的建立、撤銷、合并或者變動，區(qū)域界線的劃分，名稱的組成，由上級國家機(jī)關(guān)會同有關(guān)地方的國家機(jī)關(guān)，和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定，按照法律規(guī)定的程序報請批準(zhǔn)。

（5）解釋行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件：國務(wù)院通過解釋行政法規(guī)條文本身或國務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)通過對行政法規(guī)具體問題研究答復(fù)；規(guī)章或規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)（如國務(wù)院及各組成部門等）通過對規(guī)章或規(guī)范性文件的解釋，處理涉及中央與地方權(quán)限爭議的問題。

（三）現(xiàn)行權(quán)限劃分和爭議解決機(jī)制的問題

以上是我國解決中央與地方權(quán)限爭議的主要機(jī)制，它們在一定程度上對解決中央與地方權(quán)限爭議發(fā)揮了一定作用，但上述機(jī)制也存在不少問題。

1、憲法對中央與地方權(quán)限的劃分過于原則，沒有具體規(guī)定哪些事項為中央的專有權(quán)力，哪些事項為地方的專有權(quán)力，哪些事項為中央與地方的共有權(quán)力。應(yīng)當(dāng)指出，確認(rèn)中央高度集權(quán)的1954年憲法（及以后的1975年憲法和1978年憲法）取消《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央與地方職權(quán)劃分的規(guī)定，以及1982年憲法未規(guī)定《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央與地方職權(quán)劃分的規(guī)定，這不能說是一個進(jìn)步，以至于中央地方權(quán)限沒有明確的界限，這容易引起中央與地方權(quán)限的爭議。

2、尚未確定一部調(diào)整中央行政組織與地方行政組織關(guān)系的《中央與地方關(guān)系法》或《中央與地方權(quán)責(zé)綱要》，使有關(guān)中央政府與地方政府之間的行政職權(quán)的劃分和行使缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范。

3、現(xiàn)行制度下主要由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國家行政機(jī)關(guān)處理中央與地方權(quán)限爭議，這雖有符合體制的優(yōu)點(diǎn)，但最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國家行政機(jī)關(guān)本身是中央機(jī)關(guān)，其公正性令人懷疑；而且由于處理中央與地方權(quán)限爭議是一項高度專業(yè)化和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，目前全國人大的專門委員會、全國人大常委會的工作委員會，主要不是按處理中央與地方權(quán)限爭議涉及的事務(wù)范圍設(shè)置的，且它們和國務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)在審查提交備案或提出異議的法規(guī)或規(guī)章時，一是工作量太大，已感力不從心；二是缺乏公開、具體的程序；三是缺乏應(yīng)有的權(quán)限。

4、1982年憲法第一次規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。這一規(guī)定在計劃經(jīng)濟(jì)體制下有一定的可行性，但對其在建立市場經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)依法治國條件下的合理性，有學(xué)者提出了質(zhì)疑。[5]

5、現(xiàn)行制度下由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國家行政機(jī)關(guān)處理中央與地方權(quán)限爭議，主要是針對法規(guī)和規(guī)章與上位法之間立法方面的問題，而實(shí)際上中央與地方權(quán)限爭議遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是這些，還大量涉及其他權(quán)限特別是行政權(quán)、財政稅收權(quán)等方面的權(quán)限爭議，而對立法以外的爭議如何處理，還缺乏具體的程序和制度，也沒有負(fù)責(zé)處理爭議的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

6、處理中央與地方權(quán)限爭議涉及許多憲法爭議，甚至涉及違憲審查，而我國目前缺乏專門的、有效地處理中央與地方權(quán)限爭議的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒有建立起完善的地方利益的表達(dá)和協(xié)商機(jī)制。

三、完善中央與地方權(quán)限爭議的解決機(jī)制

處理中央與地方權(quán)限爭議，首先是要依法劃分中央與地方的權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上建立健全解決中央與地方權(quán)限爭議機(jī)制。

（一）依法劃分中央與地方權(quán)限，預(yù)防權(quán)限爭議的發(fā)生

產(chǎn)生中央與地方權(quán)限爭議的主要原因之一，是中央與地方權(quán)限劃分不明確，而要依法劃分中央與地方的權(quán)限，首先要明確權(quán)力是有限的，要受到監(jiān)督和制約。權(quán)力制約從空間結(jié)構(gòu)上進(jìn)行靜態(tài)的縱向劃分，就是指中央權(quán)力與地方權(quán)力之間的分立與制衡。

中央與地方的職權(quán)劃分，歸根到底是由中央與地方的經(jīng)濟(jì)政治利益關(guān)系決定的，如何處理國家利益和地方利益的關(guān)系，在當(dāng)代絕大多數(shù)國家都是國家政治生活中的一個重要原則問題。我國是社會主義國家，中央能較好地代表全國人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，但不可否認(rèn)，中央與地方同樣存在利益關(guān)系的矛盾。“解決這個矛盾”，對于我們這樣一個大國，仍然“是一個十分重要的問題”。[6]

改革開放的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明：“一個有權(quán)威的、能對社會發(fā)展進(jìn)程實(shí)施有效領(lǐng)導(dǎo)的中央政府，是社會變革時期能以較小代價贏得快速平穩(wěn)發(fā)展的重要保證。”[7]但是，中央所集之權(quán)只能是依法應(yīng)屬于中央的那部分權(quán)力，而不應(yīng)是所有的國家權(quán)力；中央不應(yīng)侵犯依法應(yīng)屬于地方的那部分權(quán)力。這就意味著，中央與地方之權(quán)應(yīng)該是分立的，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，地方政治共同體“也有一種意志要表達(dá)和執(zhí)行”。[8]

鄧小平曾經(jīng)將“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系”視為是中國政治體制改革包括的三項內(nèi)容之一。[9]黨的“十六大”也提出要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”。

《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)。屬于全國性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)。”[10]

因此，要完善有關(guān)權(quán)限劃分的憲法規(guī)定和立法，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分的法定化：一是在修改憲法時，適當(dāng)增加中央和地方的關(guān)系的內(nèi)容，加強(qiáng)對中央與地方分權(quán)的憲法調(diào)整；二是要制定《中央與地方關(guān)系法》或修改《地方組織法》，規(guī)定中央與地方職權(quán)變更的法律程序，保持中央與地方關(guān)系的相對穩(wěn)定性，防止盲目性和隨意性；三是要在制定立法法以后，抓緊研究制定中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括金融、投資和社會保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)的法律規(guī)定；四是要制定中央與地方收支劃分法律規(guī)定，解決中央與地方財稅體制的諸多問題。

只有依法確定中央與地方的權(quán)限劃分，才能從根本上預(yù)防中央與地方權(quán)限爭議的發(fā)生，并在爭議發(fā)生時有效地解決。

（二）完善中央與地方權(quán)限爭議的解決機(jī)制

1、完善中央與地方權(quán)限爭議解決的法律

國外不少國家有關(guān)于地方利益表達(dá)機(jī)制和中央與地方權(quán)限爭議處理的法律規(guī)定，如根據(jù)日本《地方自治法》，中央政府對地方公共團(tuán)體進(jìn)行必要干預(yù)時，應(yīng)盡可能尊重地方公共團(tuán)體的自主性，以推動中央與地方關(guān)系從過去的上下、主從關(guān)系朝著對等、協(xié)商關(guān)系轉(zhuǎn)換；另外，為處理已經(jīng)出現(xiàn)的爭議，法律要求中央政府應(yīng)設(shè)立中央地方爭訟處理委員會，處理涉及中央與地方的權(quán)限爭議。

而在我國，無論是作為國家根本法的憲法，還是作為地方制度基本法的《地方組織法》、《民族區(qū)域自治法》和兩個《特別行政區(qū)基本法》，都缺乏有關(guān)中央與地方權(quán)限爭議的協(xié)商和裁決的具體法律規(guī)定。

根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作，并辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項。同時，應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。但如果省級地方政府與中央政府部門或派駐機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律時發(fā)生爭議時應(yīng)如何裁決和處理？沒有具體規(guī)定。[11]

根據(jù)《民族區(qū)域自治法》，民族自治地方享有廣泛自治權(quán)，并規(guī)定了上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，但如果上級國家機(jī)關(guān)侵犯了民族自治地方的自治權(quán)或因不履行上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)而發(fā)生爭議，應(yīng)如何處理？沒有具體規(guī)定。民族區(qū)域自治法是一部基本法，實(shí)踐證明，沒有多種法律、法規(guī)與之相配套，自治法的各項原則規(guī)定落到實(shí)處是非常困難的。[12]

根據(jù)兩個《特別行政區(qū)基本法》，特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。但特別行政區(qū)享有行政管理、立法和獨(dú)立的司法權(quán)等權(quán)限。特別行政區(qū)法律須報全國人大常委會備案；全國人大常委會有將有關(guān)法律發(fā)回和解釋基本法的權(quán)力。但除此之外，如發(fā)生爭議如何解決，沒有規(guī)定具體的處理程序。另外，基本法規(guī)定中央政府所屬各部門、各省級地方均不得干預(yù)特別行政區(qū)根據(jù)基本法自行管理的事務(wù)，但如果出現(xiàn)干預(yù)和權(quán)限爭議，應(yīng)如何處理？也沒有規(guī)定。

最后，雖然《立法法》規(guī)定了立法權(quán)沖突時的適用規(guī)則和裁決機(jī)構(gòu)，但沒有規(guī)定具體的適用程序；我國也沒有對于中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括財稅、金融、投資和社會保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)等方面發(fā)生爭議時如何處理的具體法律規(guī)定。

因此，不論是將來修改憲法或制定法律調(diào)整或改革中央地方關(guān)系，都要按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，建立健全中央與地方權(quán)限發(fā)生爭議時的解決機(jī)制。

2、建立健全中央與地方權(quán)限爭議的處理機(jī)構(gòu)

目前，在全國人大及其常委會下，涉及中央與地方權(quán)限爭議處理的機(jī)構(gòu)，主要有兩類：

一是全國人大的專門委員會：根據(jù)《憲法》和《全國人大組織法》，全國人大會設(shè)立民族、法律等專門委員會。各專門委員會在全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。民族委員會還可以對加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)問題進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議；全國人大或其常委會可組織對于特定問題的調(diào)查委員會。全國人大專門委員會在行使職權(quán)過程中涉及中央與地方權(quán)限爭議的處理問題。

二是全國人大常委會的工作委員會：根據(jù)《立法法》，常委會工作機(jī)構(gòu)（法制工作委員會）有權(quán)研究擬訂法律解釋草案、對有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報常委會備案，并研究其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織和公民提出進(jìn)行違憲和違法審查的建議。另外，根據(jù)兩個《特別行政區(qū)基本法》設(shè)置的全國人大常委會香港特別行政區(qū)基本法委員會和澳門特別行政區(qū)基本法委員會，可就有關(guān)香港和澳門特別行政區(qū)基本法關(guān)于中央與地方關(guān)系的條款和基本法解釋條款實(shí)施中的問題進(jìn)行研究，并向全國人大常委會提供意見。這些機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)過程中也涉及中央與地方權(quán)限爭議的處理問題。

但是無論是全國人大的專門委員會或是全國人大常委會的工作委員會都不是按照研究和處理權(quán)限爭議事項所影響的地域范圍來設(shè)置的，而且從目前情況上看，其人員組成、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、權(quán)限和工作程序等，還難以承擔(dān)得起處理中央與地方權(quán)限爭議的重任。盡管近期全國人大常委會的法制工作委員會設(shè)置了法規(guī)審查備案室，可以說是一個進(jìn)步。[13]

有學(xué)者建議在全國人大及其常委會內(nèi)設(shè)立專門的“地方事務(wù)委員會”，由各省、市、自治區(qū)人大代表團(tuán)直接選舉一或兩名本地的全國人大代表而組成，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)和審議人大議事中有關(guān)地方的各種事務(wù)。[14]

實(shí)際上，在國外，有的國家議會中就有類似機(jī)構(gòu)，如英國議會下院中的威爾士委員會、蘇格蘭委員會、北愛爾蘭委員會等。這些議會的委員會基本上由各地區(qū)選出的議員組成，常常能對下議院審議的有關(guān)地方事務(wù)的決策產(chǎn)生大的影響。

從理論上說，建立憲法法院來處理中央與地方權(quán)限爭議，是最理想的模式。在這種體制下，由一個比較中立和公正的機(jī)關(guān)處理中央與地方權(quán)限爭議的辦法，更符合建設(shè)法治國家的目標(biāo)，但在我國目前情況下，采用西方發(fā)達(dá)國家用司法機(jī)關(guān)解決中央與地方權(quán)限爭議，可能存在體制上的困難。因此，在不修改憲法前提下，近期由立法機(jī)關(guān)處理權(quán)限爭議問題比較穩(wěn)妥，但要設(shè)立專門的機(jī)關(guān)或賦予某些機(jī)關(guān)處理這類爭議的權(quán)限和職責(zé)，除了可考慮設(shè)立專門委員會性質(zhì)的“地方事務(wù)委員會”處理一般地方與中央的權(quán)限爭議外，應(yīng)按不同地方制度的特點(diǎn)，將現(xiàn)有的民族委員會和特別行政區(qū)基本法委員會，改組為民族自治地方事務(wù)委員會和特別行政區(qū)事務(wù)委員會。

鑒于中央與地方權(quán)限爭議的解決涉及憲法實(shí)施和違憲審查的重大問題，所以根本的辦法是在全國人大之下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，由它協(xié)助全國人大及其常委會對中央與地方權(quán)限爭議，包括立法沖突爭議和國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議進(jìn)行憲法審查并作出憲法和法律解釋。

對是否設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，筆者同意“憲法已經(jīng)明確賦予全國人大和全國人大常委會監(jiān)督憲法的實(shí)施的職權(quán)。立法法對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例違反憲法、法律的審查，作了具體規(guī)定，因此，對憲法確定的憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制不宜改動”的觀點(diǎn)，[15]但同時認(rèn)為，憲法監(jiān)督的范圍應(yīng)不限于法律規(guī)范性文件的審查，它還包括國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議的解決和公民權(quán)利的保護(hù)等其他重大事項，因此，《立法法》的相應(yīng)規(guī)定并沒有否定和排斥設(shè)置憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。[16]

除了在全國人大之下設(shè)置不同地方的“事務(wù)委員會”，以處理各種地方與中央的權(quán)限爭議外，國務(wù)院對中央與地方的行政管理方面的權(quán)限爭議如財稅、金融、投資等領(lǐng)域的分工和職責(zé)等方面爭議的解決機(jī)制，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。

根據(jù)《立法法》，對地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的裁決權(quán)，法律賦予了國務(wù)院直至全國人大常委會。目前，主要由國務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)辦理地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的備案審查工作，并根據(jù)不同情況處理。除了國務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)主要協(xié)助國務(wù)院處理涉及中央與地方行政立法權(quán)限爭議的問題外，對其他行政管理方面的中央與地方權(quán)限爭議，如財稅、金融、投資等領(lǐng)域的分工和職責(zé)等爭議，還應(yīng)該有相應(yīng)的受理機(jī)構(gòu)。

與實(shí)行地方自治的西方國家不同，我國中央政府中，目前沒有設(shè)立類似于英國副首相府、憲法事務(wù)部，法國內(nèi)政、國內(nèi)安全和地方自由部，日本總務(wù)省等地方政府事務(wù)的主管部門。根據(jù)《憲法》和《地方組織法》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作；國務(wù)院主管部門依法在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)省級政府的各工作部門，并有權(quán)依法在本部門權(quán)限內(nèi)，命令、指示和規(guī)章，在全國范圍內(nèi)實(shí)施。但隨著地方制度的深入改革和權(quán)力進(jìn)一步下放的進(jìn)程，為了協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系，減少部門對地方的直接干預(yù)，可以考慮明確由中央某一部門或有關(guān)部門具體研究擬訂有關(guān)中央與地方關(guān)系事務(wù)，為國務(wù)院具體劃分中央與地方職權(quán)提供決策參考和依據(jù)，并為處理中央與地方權(quán)限爭議提供組織保證。

（作者單位：國家行政學(xué)院法學(xué)部）

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[1][美]杰羅姆。巴倫和托馬斯。迪恩斯著：《美國憲法概論》，中國社會科學(xué)出版社1995年版，第12頁。

[2]美國各州政府一般不設(shè)主管地方政府的部門，但設(shè)立有關(guān)地方事務(wù)的專門部門，通常有以下方式：（1）約有26個州已經(jīng)設(shè)立了州一級的政府間關(guān)系咨詢委員會（advisorycommissiononintergovernmentalrelations），討論研究包括地方政府在內(nèi)的有關(guān)問題；（2）設(shè)立與地方政府有更密切聯(lián)系的專門行政機(jī)構(gòu)，如所有的州政府都設(shè)立了涉及地方政府活動的社區(qū)關(guān)系部門，如地方政府部（肯塔基州）、經(jīng)濟(jì)與社區(qū)關(guān)系部（俄亥俄州）等。

[3]（日）財團(tuán)法人自治體國際化協(xié)會編：《日本的地方制度》，2004年，第55頁。

[4]劉小兵：《中央與地方關(guān)系的法律思考》，《中國法學(xué)》1995年第3期。

[5]應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法與依法行政》，載《行政法學(xué)研究》，1998年第1期。

[6]《著作選讀》（下冊），人民出版社1986年版，第729-730頁。

[7]人民日報社論：《自覺維護(hù)中央權(quán)威》，載《人民日報》，1994年11月29日。

[8]（美）古德諾著：《政治與行政》，華夏出版社1987年版，第27-28頁。

[9]《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社1992年版，第177頁。

[10]2003年10月14日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過。

[11]以前不久關(guān)于上海市政府拍賣私家車牌照是否合法一案為例，先是商務(wù)部高官在央視公然指責(zé)上海的做法，上海方面則堅持自己的作法符合上海的情況，并不違反國家法律法規(guī)。中央該不該管一個城市拍賣車牌的事？如果該管，又應(yīng)該通過什么樣的渠道來管？這不明確。

[12]參見：中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部：《進(jìn)一步堅持和完善民族區(qū)域自治制度》，/zytzbwz/nation/chanshu/80200212200032.htm.

[13]參見：《設(shè)法規(guī)審查備案室只是過渡》，載《國際先驅(qū)導(dǎo)報》，2004年6月29日。

[14]吳國光、鄭永年著：《論中央、地方關(guān)系：中國制度轉(zhuǎn)型中的一個軸心問題》，香港：牛津出版社1995年版，第162頁。

[15]楊景宇：《深刻領(lǐng)會憲法修正案的精神，增強(qiáng)憲法意識，推進(jìn)依法治國》。

[16]1993年3月14日中共中央《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說明》中指出：根據(jù)憲法第70條的規(guī)定，全國人大可以設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會，憲法可以不再作規(guī)定。這也表明了黨中央在通過設(shè)立憲法監(jiān)督委員會來保障憲法實(shí)施問題上所采取的積極態(tài)度。