案件類型及特點(diǎn)研究論文

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近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的逐漸規(guī)范，政府機(jī)關(guān)因參與民事、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被起訴到人民法院以至成為被執(zhí)行人的案件逐漸增多，其中又以基層政權(quán)組織-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府為主。這類案件大多事實(shí)清楚，法律關(guān)系較為簡(jiǎn)單，審理過程相對(duì)容易，但法律文書生效后的執(zhí)行卻成了困擾人民法院尤其是基層法院的突出問題。本文結(jié)合長陽縣人民法院近年來在執(zhí)行此類案件中的具體做法和經(jīng)驗(yàn)，就以政府這一特殊主體為被執(zhí)行人案件的特點(diǎn)及所適用的原則和方法等實(shí)踐問題作粗淺探討。

一、案件的類型及特點(diǎn)

長陽土家族自治縣法院轄區(qū)11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），人口43萬，兩年來，先后有7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府成為13起民事案件的被執(zhí)行人，涉案標(biāo)的額150余萬元，這些案件歸結(jié)起來主要有以下幾類：一是政府興建學(xué)校、辦公樓及其他公共設(shè)施拖欠工程款；二是拖欠車輛修理費(fèi)、招待費(fèi)等日常支出費(fèi)用；三是因清退民辦教師、臨時(shí)工等涉及的勞動(dòng)爭(zhēng)議；四是為企業(yè)不適當(dāng)擔(dān)保引起的債務(wù)糾紛；五是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期開辦企業(yè)引起的聯(lián)營、購銷等合同糾紛；六是因虛假出資、接收企業(yè)財(cái)產(chǎn)等原因被追加、變更為被執(zhí)行人；七是其他損害賠償糾紛。

上述案件有三個(gè)方面的特點(diǎn)：

1、被執(zhí)行主體具有特殊性。作為被執(zhí)行人的政府機(jī)關(guān)既不同于一般企業(yè)法人和其他組織，更不同于自然人，它具有雙重身份特征：一方面它是行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，具有管理和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的權(quán)能，另一方面它又是獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的民事主體，受到民事法律規(guī)范的調(diào)整，必須與其他市場(chǎng)主體一樣遵守經(jīng)濟(jì)規(guī)律、承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。政府機(jī)關(guān)的這種雙重特征在許多地方往往同時(shí)表現(xiàn)出來，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不健全、政府職能未完全轉(zhuǎn)變的時(shí)期尤為突出，這就決定了此類案件辦理過程中的復(fù)雜性。

2、執(zhí)行過程倍受社會(huì)關(guān)注。涉及政府的案件，歷來是人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，不少人認(rèn)為“法院與政府是一家”，法院執(zhí)行政府只能是“和稀泥”、“官官相護(hù)”，因此，人民法院在執(zhí)行中能否嚴(yán)格依法辦事，成了老百姓衡量人民法院執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法水平的標(biāo)志，法院執(zhí)行人員面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

3.執(zhí)行結(jié)果意義深遠(yuǎn)。通過依法執(zhí)行，一方面可以增強(qiáng)人民群眾對(duì)“法律面前人人平等”的憲法原則和“依法治國”方略的認(rèn)識(shí)，樹立人民法院公正司法的形象和威信，并對(duì)其他類型案件起到很好的帶動(dòng)作用，另一方面能夠有效地化解政府同其他市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)矛盾，使政府參與和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為得到規(guī)范，為政府機(jī)關(guān)樹立“誠信”形象，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。反之，若此類案件久拖不執(zhí)，或者執(zhí)行不力，則會(huì)對(duì)人們的價(jià)植觀念產(chǎn)生誤導(dǎo)，嚴(yán)重?fù)p害法律尊嚴(yán)，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，危及社會(huì)穩(wěn)定。

二、存在的主要問題

1、申請(qǐng)人執(zhí)行要求急切，法院執(zhí)行壓力大。案件所涉糾紛往往形成時(shí)間長，關(guān)系復(fù)雜，案件標(biāo)的額較大，給權(quán)利人的生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重影響，當(dāng)事人無奈之下才訴諸法院，若處置不當(dāng)，容易引起上訪告狀、糾纏不休的局面。

2、少數(shù)政府首長“官本位”思想較濃，主觀上抵觸法院執(zhí)行。由于不能正確對(duì)待“權(quán)”與“法”的關(guān)系，一些政府官員對(duì)于將政府置于被執(zhí)行人的地位難以接受，對(duì)于法院執(zhí)行活動(dòng)（如送達(dá)法律文書、調(diào)查財(cái)產(chǎn)等）不理睬、不合作甚至運(yùn)用掌握的權(quán)力設(shè)置障礙，無理干預(yù)。

3、“新官不理舊帳”的現(xiàn)象較為普遍。政府中各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，政府領(lǐng)導(dǎo)受其任期的影響，對(duì)待法院執(zhí)行往往能拖則拖，盡量將矛盾移交到下屆政府。

4、政府財(cái)政困難，客觀上難以執(zhí)行。政府具有管理性、服務(wù)性和非營利性，經(jīng)費(fèi)支出受到嚴(yán)格的政策限制，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府普遍財(cái)政赤字嚴(yán)重，運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，甚至連干部工資都難以按時(shí)發(fā)放。

5、法院執(zhí)行人員自身認(rèn)識(shí)不清，經(jīng)驗(yàn)不足。具體表現(xiàn)在：

（1）對(duì)政府機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不清，不能充分了解其雙重身份特征，要么過份顧慮其權(quán)能作用，害怕行政干預(yù)，有消極畏難情緒；要么將其視為單純的民事主體，執(zhí)行觀念“理想化”，方法簡(jiǎn)單，致使執(zhí)行中產(chǎn)生新的矛盾，執(zhí)行效果不好。

（2）不能正確處理法院與政府的關(guān)系，一種觀念認(rèn)為法院工作離不開政府的支持，執(zhí)行中一味遷就，最終損害了法院和政府的形象；另一種觀念是“法律至上”，職權(quán)主義思想嚴(yán)重，忽視社情、民情，情緒急躁，莽撞執(zhí)行，使法院同政府關(guān)系對(duì)立、僵化，增加自身工作阻力。

三、處理原則及方法

執(zhí)行工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，尤其是對(duì)于政府這一特殊的被執(zhí)行主體，更應(yīng)該講究執(zhí)行方法和執(zhí)行藝術(shù)，做到原則性、合理性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一，多管齊下，力爭(zhēng)最佳執(zhí)行效果。概括起來就是“三個(gè)結(jié)合”：即宣傳溝通與強(qiáng)制措施相結(jié)合；顧全大局與依法執(zhí)行相結(jié)合，多種執(zhí)行手段和多種結(jié)案方式相結(jié)合。

1、嚴(yán)格執(zhí)行程序，確保程序公正。以政府為被執(zhí)行人的案件，人民群眾反映十分敏感，所以程序公正的重要性尤為突出。一方面，要做到依法立案，按期送達(dá)執(zhí)行通知書，責(zé)令被執(zhí)行人申報(bào)財(cái)產(chǎn)，對(duì)業(yè)已查明的可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)及時(shí)采取查封、扣押、凍結(jié)等控制性措施。在進(jìn)行上述工作時(shí)，要做到理直氣壯、態(tài)度鮮明、環(huán)節(jié)公開，以程序公正促進(jìn)實(shí)體公正。另一方面，對(duì)于擬采取的強(qiáng)制措施要慎重考慮、嚴(yán)格審批、杜絕隨意性。做好以上兩點(diǎn)，能夠使人民法院居于主動(dòng)和主導(dǎo)地位，使申請(qǐng)人及政府領(lǐng)導(dǎo)感受到法律的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制力，為案件的順利執(zhí)行打下良好的基礎(chǔ)。

2、加強(qiáng)宣傳溝通，營造良好的執(zhí)行環(huán)境。當(dāng)必要的執(zhí)行程序進(jìn)行后，應(yīng)將宣傳溝通工作作為重點(diǎn)。一是要充分運(yùn)用好中發(fā)（1999）11號(hào)文件這把“尚方寶劍”，向政府負(fù)責(zé)同志及時(shí)溝通情況，耐心細(xì)致地講解有關(guān)法律規(guī)定，使之正確理解和認(rèn)識(shí)法院執(zhí)行工作，增強(qiáng)自覺履行生效裁判的意識(shí)。二是主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h委、人大及有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)案情，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)和支持，避免孤軍奮戰(zhàn)，這樣對(duì)于有些案件的執(zhí)行能起到事半功倍的效果。

例如原麻池鄉(xiāng)政府拖欠田艷芳酒店接待費(fèi)用1.6萬元，后該鄉(xiāng)被合并到都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)，新的鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人以該債務(wù)非自己經(jīng)手，且財(cái)政困難為由拒不償還。此案經(jīng)判決進(jìn)入執(zhí)行程序后，執(zhí)行人員首先依照法律規(guī)定送達(dá)了執(zhí)行通知，但鎮(zhèn)政府仍然不愿履行。此時(shí)權(quán)利人因長期追討無果，情緒十分激動(dòng)，揚(yáng)言要到鎮(zhèn)政府鬧事，執(zhí)行人員及時(shí)將案情向縣委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作了匯報(bào)，在他們的大力支持下，鎮(zhèn)政府迅速調(diào)度資金，使案件很快順利執(zhí)行。

3、根據(jù)政府職能特點(diǎn)，正確把握?qǐng)?zhí)行財(cái)產(chǎn)的范圍。人民法院在執(zhí)行過程中，首先必須把握兩個(gè)原則：一是只能執(zhí)行政府能自由支配的財(cái)產(chǎn)，對(duì)其余財(cái)產(chǎn)不得采取執(zhí)行措施，這些財(cái)產(chǎn)包括：（1）最高法院有關(guān)司法解釋中明確界定的由政府管理的職工基本生活保障資金、社會(huì)保險(xiǎn)資金、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等；（2）搶險(xiǎn)救災(zāi)、扶貧等專項(xiàng)資金；（3）干部職工工資；（4）必要的辦公設(shè)施。二是要確保政府日常工作的正常進(jìn)行。

4、堅(jiān)持實(shí)事求是，根據(jù)政府財(cái)力狀況及案件具體情況，采取及時(shí)清結(jié)與分期履行相結(jié)合、強(qiáng)制執(zhí)行與和解執(zhí)行相結(jié)合。

（1）對(duì)于標(biāo)的額較小，但又關(guān)系權(quán)利人生產(chǎn)生活的案件，盡量采取及時(shí)清結(jié)的辦法，

一次執(zhí)行完畢?；鶎诱?jīng)費(fèi)困難屬實(shí)，但客觀上并非完全無履行能力，只要主觀上積極努力，還是可以擠出部分資金清償債務(wù)的。

例如，家住枝江市現(xiàn)已72歲高齡的申請(qǐng)人張家寬18年前與原長陽石城鄉(xiāng)政府聯(lián)營開辦煤礦，發(fā)生糾紛后，鄉(xiāng)政府幾經(jīng)撤并，本應(yīng)退還給他的1.7萬元投資款長期沒有著落，2002年9月張家寬向長陽法院申請(qǐng)執(zhí)行，并給宜昌市政法委、市人大、市中級(jí)法院等部門寫信上訪，要求盡快執(zhí)行，以解決其生活急需。長陽法院對(duì)此十分重視，隨即采取了一系列切實(shí)有效的執(zhí)行措施，敦促新的義務(wù)承受人都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)政府在40天內(nèi)全部履行完畢。申請(qǐng)人領(lǐng)到執(zhí)行款后百感交集，對(duì)法院工作人員認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度表示由衷的感謝。

（2）對(duì)于標(biāo)的額較大，政府一時(shí)無力履行的案件，應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)人的不同情況，盡量采用和解執(zhí)行的方式結(jié)案，其中包括分期履行、債權(quán)轉(zhuǎn)移、并案執(zhí)行等方法。政府具有穩(wěn)定的長期的經(jīng)濟(jì)來源和可靠的信譽(yù)保證，只要工作方法得當(dāng)，執(zhí)行雙方一般都比較容易接受和解方案，實(shí)踐證明效果較好。

例如，高家堰鎮(zhèn)政府因修建學(xué)校欠長陽路橋建設(shè)公司工程款20萬元，因財(cái)政困難，一時(shí)無力履行，但路橋公司又急于收回這筆債權(quán)后用于償還中國銀行的貸款，執(zhí)行人員主持三方當(dāng)事人經(jīng)過協(xié)商，最終達(dá)成還款協(xié)議，由高家堰鎮(zhèn)政府分期直接向中國銀行清償債務(wù)，使兩案得以順利執(zhí)行。

又如，大堰鄉(xiāng)政府因無償接受企業(yè)移民經(jīng)費(fèi)導(dǎo)致該企業(yè)無法清償債務(wù)，法院依法裁定追加其為被執(zhí)行人，經(jīng)過宣傳解釋，政府領(lǐng)導(dǎo)表示接受法院裁定，但是無力履行18萬元債務(wù)。執(zhí)行人員在了解其財(cái)產(chǎn)狀況后，當(dāng)即將鄉(xiāng)政府一輛面包車裁定就地扣押，敦促其迅速拿出執(zhí)行方案。該案（下轉(zhuǎn)第75頁）（上接第62頁）經(jīng)過各方協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)政府先期履行了2萬元現(xiàn)金，其余部分達(dá)成了和解協(xié)議，達(dá)到了雙方滿意的結(jié)果。

（3）對(duì)于無法和解，政府領(lǐng)導(dǎo)拒不自動(dòng)履行的案件，應(yīng)把握時(shí)機(jī)，堅(jiān)決予以強(qiáng)制執(zhí)行。

榔坪鎮(zhèn)政府開辦的一家企業(yè)發(fā)生工傷事故后，鎮(zhèn)政府為其擔(dān)保欠下大量醫(yī)療費(fèi)用，法律文書生效后，法院送達(dá)了執(zhí)行通知，并經(jīng)長時(shí)間多方做工作，政府領(lǐng)導(dǎo)仍不愿履行，執(zhí)行人員及時(shí)對(duì)其使用中的一臺(tái)桑塔納轎車采取了就地扣押措施，責(zé)令鎮(zhèn)政府在限期內(nèi)自動(dòng)履行，鎮(zhèn)政府在期限內(nèi)主動(dòng)將轎車開到法院抵償了債務(wù)，案件一次執(zhí)行完結(jié)。通過本案的執(zhí)行，政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法院執(zhí)行工作由抵觸到理解，最終給予了積極配合。法院不偏不倚、敢于嚴(yán)肅執(zhí)法的工作作風(fēng)亦受到了人民群眾的普遍好評(píng)。

5、顧全大局，文明執(zhí)法，維護(hù)政府形象。鑒于此類案件中被執(zhí)行主體的特殊性，所采取的執(zhí)行方式亦應(yīng)有所不同，必須注重合理性與靈活性。

首先，要講究司法禮儀，尊重政府首長。在現(xiàn)行政治體制下，政府領(lǐng)導(dǎo)的職級(jí)高于執(zhí)行人員，并大多在黨內(nèi)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，因此執(zhí)行人員要切忌居高臨下、盛氣凌人的生硬態(tài)度，做到有理有節(jié)、耐心誠懇、舉止文明，以免使案件出現(xiàn)僵局。比如有的執(zhí)行人員為了解情況用傳票將鎮(zhèn)黨委書記（原法定代表人）通知到指定地點(diǎn)，然后以糾問的方式制作調(diào)查筆錄，致使該書記怒容滿面地拂袖而去，案件執(zhí)行受阻。

其次，要避免給政府工作造成負(fù)面影響。能和解執(zhí)行的，盡量不強(qiáng)制執(zhí)行；對(duì)財(cái)產(chǎn)可以就地扣押的，一般不移地扣押；對(duì)搜查、拘留等較嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施一定要慎重采取。如前述榔坪鎮(zhèn)政府擔(dān)保醫(yī)療費(fèi)案、大堰鄉(xiāng)政府被追加為被執(zhí)行人案，法院對(duì)被執(zhí)行人的車輛沒有采取現(xiàn)場(chǎng)移地扣押的極端措施，而是先實(shí)行就地扣押，促使其自動(dòng)履行，政府最終在規(guī)定期限內(nèi)自動(dòng)履行了義務(wù)，使得在案件圓滿執(zhí)行的同時(shí)，政府形象亦得到了維護(hù)。

再次，要為政府排憂解難，防止顧此失彼，形成新的不穩(wěn)定因素。如都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)政府與李元梅購銷合同糾紛一案，按照判決，鎮(zhèn)政府應(yīng)償還欠款1.3萬元。執(zhí)行人員經(jīng)過調(diào)查了解，認(rèn)為該案據(jù)以定案的主要證據(jù)（欠條）可能有誤，鎮(zhèn)政府?dāng)≡V是因在訴訟階段不積極應(yīng)訴造成的，遂建議鎮(zhèn)政府盡快搜集新的證據(jù)后申請(qǐng)?jiān)賹?，并通過檢察機(jī)關(guān)的介入，查清了有關(guān)事實(shí)，使案件順利進(jìn)入再審程序，有效地維護(hù)了政府的合法權(quán)益。