憲法權威分析論文

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「內容提要」憲法應否具有權威性與憲法是否具有權威性是不同的兩個問題。中國的憲法從制度的設計上就預設了導致憲法權威性不可能真正實現的幾個悖論，包括“等憲法”的法律與憲法權威的悖論，立法至上與憲法權威的悖論，社會變革與憲法權威的悖論。這些悖論的解決，既需要對憲法文本進行完善，更需要點點滴滴具體制度的變革與完善。「關鍵詞」憲法權威“等憲法”的法律立法至上社會變革憲法應不應具有權威性？在當前中國的語境下，這個問題似乎是一個偽問題，因為不管是著名學者，還是政府高官，幾乎都異口同聲：憲法應當具有至高的權威。有的學者還不遺余力地著書立說，論證憲法至上是法治之本。然而，與此形成鮮明對比的卻是，憲法在實際上卻成了一紙空文，違憲的事例層出不窮，更有甚者，有人還提出了“良性違憲”這樣的說法來為違憲的行為制造合理依據。面對違憲的事件，中國的憲法卻始終沉默不語，也難怪老百姓會說：“它沒憲法”。與此同時，被學者們視為憲法權威性表現之一的憲法的穩定性，在中國卻受到極大的戲弄。平均五六年一次的憲法修改，使憲法成為一紙宣言書，而不再是具有神圣性和權威性的根本法。面對這種困境，許多人將其原因歸結為“規范與實踐的沖突”，認為“我國目前憲政中的主要問題在于實踐，而不在于規范層面的‘矛盾’，規范是好的，沒有矛盾，關鍵在于實踐中的落實。”但規范在實踐中如何落實？落實后的實際情況如何？持此觀點的學者則語焉不詳。其實，按這些學者的思路，使憲法規范在實踐中落實，無非要靠加強領導者的法治意識，加強公民對憲法的尊重等等。但是，呼吁加強法治意識那是道德倫理學家應做的事。作為一種法律的視角，本文試圖從制度設計層面分析中國憲法權威性缺失的原因，并由此得出本文的主旨，中國憲法權威性缺失的原因主要來自制度設計的弊端，憲法的制度設計本身就預設了憲法將不會被尊重。進而，本文還將就所論及的問題提出一些嘗試性的解決思路。一、“等憲法”的法律與憲法權威的悖論憲法權威性首要的體現是法律的制定必須依據憲法，不得違背憲法。違憲的立法不是法律，這是1803年美國聯邦最高法院通過馬伯里訴麥迪遜案就闡明的規則。但是在我國憲法與法律的關系究竟如何呢？我國憲法規定：憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。同時，立法法第88條授權全國人民代表大會常務委員會撤消同憲法相抵觸的行政法規、地方法規、自治條例和單行條例。第90條和91條進而設立了對法規、自治條例、單行條例作違憲審查的程序。單從憲法和立法法的這幾個條文看，我國憲法宣稱自己具有最高的法律效力，法律制定必須依據憲法，法律在憲法之下。但是，對違憲的法律如何認定，怎么處理，憲法沒有任何規定，立法法也對此保持沉默。憲法權威性形式上的表現是憲法的修改程序比一般的法律嚴格。我國的憲法修改需要全國人大全體代表的三分之二以上多數通過，而普通的法律只需全體代表的二分之一以上通過。這種規定體現了憲法的至上性，表明了憲法高于法律。但是，在我國立法中存在一個重要的事實，即全國人大的立法總是以三分之二以上的高支持率通過。正如有學者精當指出的，全國人大立法三分之二以上高支持票率的事實是認識我國憲法與法律相對地位的關鍵。修改憲法只需要全國人大三分之二以上就可通過，立法也有三分之二以上多數通過，這樣的法律實際上已經獲得與憲法相等的權威性，因為對于這樣的立法，除了立法機關的自我約束外，沒有其他方法可以阻止他們換用憲法的表達。因此，從這個意義上講，我國的法律在地位上等同于憲法，而且無所謂合憲不合憲。為什么憲法文本確認的憲法的至上的權威性卻在現實的人大立法中被銷解了呢？這要從全國人大遵循的根本的組織原則-民主集中制原則和黨的領導中找原因。我們的民主，是全國各族人民都享有的民主，因此，每屆全國人大3000名左右的代表，包括了各個階層各個民族的代表，民主的范圍不可謂不廣；同時，我們的民主又是在集中指導下的民主。集中指導如何可能？因為我們有黨的領導。如此，才有了每次全國人大開會之前黨員代表的“預備會議”，才有了當了三年“啞巴代表”的人大代表，也才有了“等憲法”的法律。可見，造成我國法律無所謂合憲不合憲的正是我們的民主集中制。以上的分析表明我國的法律與憲法的關系實際上消解了憲法的權威，法律等同于憲法，憲法隨時可以被法律所替代，法律也隨時可以換用憲法來表達。在這樣的處境下，奢談憲法的權威，就無異于癡人說夢了。二、立法至上與憲法權威的悖論“立法至上，也就是立法機關至上，或者說議會至上，至上也就是主權的意思。”在我國，全國人民代表大會是最高國家權力機關。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第三條第二款又進一步規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”從憲法的規定上看，我國把人民作為一切國家權力的來源，代表機構則被奉為最高國家權力機關，因此，立法至上在我國的確切稱謂應是全國人大至上。在這樣的制度設計下，行政機關和司法機關都是由人大產生，并向人大負責，受它監督。也正因此，我國不是西方憲政意義上的分權制，而是“議行合一”。在我國，立法、司法、行政不是象美國體制下的相互獨立、相互制衡，而是立法至上，行政、司法從屬于人大。三種權力的差別是分工的不同，而非分立與制衡。雖然行政訴訟的引入使司法權可以一定程度上監督、審查行政權，但對于立法權，司法權與行政權則不可有半點逾越。在這樣一種立法至上的體制中，如果審視一下立法至上與憲法的權威之間的關系，就不難發現這二者實際上構成了一個悖論。憲法權威性的重要體現是憲法得到嚴格地遵守，當其被違反時可以通過違憲審查的方式及時予以補救。但在我國，一如上文所述，法律本身無所謂合憲不合憲，也就無所謂違憲不違憲。全國人大因其本身在國家權力體系中具有最高的地位，所以除了自我監督外，沒有其他的國家機關可以對其實施法律意義上的監督與制約，因此，即使全國人大實施了違背憲法的行為，也沒有任何法定措施可以補救。在這種情況下，只能靠全國人大自身的糾錯機制發揮作用。這樣的制度設計，在憲法的權威性與立法（人大）的至上之間形成了一個悖論。這個悖論在現實的憲政運作的結果是憲法得不到嚴格遵守，憲法權威被隨意損害。三、社會變革與憲法權威的悖論在1996年到1998年的中國憲法學界，出現了關于“良性違憲”的熱烈討論，雖然這場討論已過去幾年了，但由這場討論引發的中國憲法中存在的一些深層問題，卻不斷地吸引學者們繼續探討。在這些討論中，許多學者都把目光投向了社會變遷與憲法規范的關系這樣重大而現實的理論問題。本文因限于主題，不準備詳細討論社會變遷與憲法規范的關系問題，而將著眼點放在由良性違憲的討論而引起的對我國憲法文本的反思，進而對憲法文本與憲法權威的關系作一探討。憲法權威性的一個重要體現在于憲法的穩定性。憲法作為規定國家基本制度與公民基本權利的根本法，應該具有較一般法律更強的穩定性。很難設想，一部朝令夕改的憲法會有很強的權威性。美國憲法制定了二百多年，至今只有27條修正案，正是憲法的穩定性，保證了人民對憲法持續的敬仰。反觀我國憲法，自建國后已經制定了4部，而且幾乎每一部都是在推翻前一部的基礎上建立起來的。如果說這4部憲法的制定是由于我國特殊的歷史原因所致，那么1982年憲法制定至今，短短20年，就已修改了三次，有了17條修正案，而且，按照每開一屆黨代會就會有一次憲法修改的慣例，我國的憲法還會這樣一直每隔5、6年修改一次。這樣頻繁地修改，使人民對憲法的信仰大大降低。導致憲法頻繁變動的原因，除了我國正處于轉型時期，社會生活變動劇烈，憲法需要反映這種變化以外，更主要的原因還是由于憲法文本本身的原因。我國憲法除了國家機構的設置、權限、運作程序以及公民的基本權利以外，還有大量的有關國家政策的規定。在憲法中規定國家的基本政策，這是與我國對憲法功能的認識和立憲修憲的指導思想相適應的。我國憲法在序言中宣稱：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。”既然憲法是對人民斗爭成果的確認，那么規定最新的成果就成為理所當然。同時，我國的修憲指導思想是對黨的最新政策以憲法的形式予以確認，以此賦予政策憲法上的正當性。所以，不管是1982年憲法還是此后的三次憲法修改，都是以當時黨的文件為藍本的。例如，1999年的憲法修改中的第13、14、15、、16條修正案就是對十五大報告的原文照抄。在這樣的修憲指導思想指導下，憲法必將是黨的政策的隨從，跟在黨的政策后亦步亦趨。這種制度的弊端至少有一下幾點：1、影響了人們對憲法穩定性的預期，進而影響人們對憲法的理解，而且，往往導致將憲法與黨的政策混淆，削弱了憲法作為國家根本法的功能。2、憲法作為黨的政策的反映，在政策變化后必然要作出變化，這種現象不但削弱了憲法的穩定性，而且給人們一種憲法跟著政策亦步亦趨的感覺，破壞了憲法的神圣感和尊嚴。3、憲法中規定了過多政策性的內容，而這些內容隨著社會的變遷又是極易發生變化的，當社會生活發生變化，憲法確不能及時作出應對，致使一些變革雖然符合社會發展規律但卻與現行憲法相抵觸，也即被學者稱之為的“良性違憲”。面對這種現象，我們固然可以堅守憲政法治的陣地，對違反憲法的變革行為從憲法與法治的立場予以否定，但我們卻無法擺脫這樣的尷尬境地：一方面，我們猛烈抨擊違憲的變革行為，另一方面，被我們猛烈抨擊的做法不久卻經修憲程序成為憲法的規定。面對憲法中如此之多的關于國家政策的規定，我們在鼓吹憲法權威時不得不加倍小心，因為如果憲法真得像一些學者鼓吹的那樣修改一次管30甚至50年，那么，出現的結果要么是社會停止變革，要么是憲法被拋在一邊，所謂“良性違憲”的行為大行其道。四、神話的破滅與可能的道路以上我分析了憲法權威與“等憲法”的法律、立法至上、社會變遷的三個悖論，以此揭示中國的憲法從其文本體現的制度設計就暗設了憲法權威不可能得以實現，在這樣的制度設計下，憲法權威不過是一個虛構的神話。那么，當神話被打破，當憲法被揭下虛幻的神圣面紗，我們該如何尋找以后的路？在以上的三個悖論中，社會變遷與憲法權威的矛盾可以由憲法文本本身得到解決。解決這一問題的關鍵是從理論上搞清憲法應該規定什么。英國繼戴雪（Dicey）之后最權威的憲法學家詹寧斯（Jennings）在其名著《法與憲法》中認為，“憲法所意指的是規定政府的主要機構的組成、權力和運作方式的規則以及政府機構與公民之間關系的一般原則的文件。”憲法的主要內容應是規定國家機構的組成、權限、運作程序以及公民的基本權利。當然，這并不意味著憲法不可以規定其他內容。實際上，當今世界許多國家的憲法都有關于建國的基本理念、根本國策的規定。但是，對于作為根本法規定的基本國策，應是關涉到國家的根本存在的內容，例如四項基本原則。至于其他涉及經濟制度、社會制度、精神文明等內容，雖然重要，但卻可以通過一般法律或行政法規的形式予以確立。將那些易變的政策性的規定從憲法中取消，只保留那些最基本的涉及建國基本理念的政策性規定，這樣，既可以使憲法有足夠的彈性容納社會的急劇變遷，又可以減少甚至杜絕“良性違憲”的情況發生。同時，由于避免了類似“良性違憲”這樣的尷尬，憲法的權威自然得以保障。僅僅冀希望于制定一部完善的憲法就可以解決一切問題是一種烏托邦式的幻想。且不說存不存在一部盡善盡美的憲法，假使存在這樣一部憲法，那么這部憲法本身也沒有生命，要使其成為一部“活”憲法，還需要將憲法運用于現實中，通過憲法審判、憲法解釋等方式才能真正賦予憲法以生命力。在我國，人大至上的體制不可能讓我們引入真正的違憲審查機制，但這并不代表著在維護憲法權威方面我們將無所作為，相反，當我們總將目光投向那些根本的體制、矛盾、沖突時，恰恰忽略了就擺在我們面前的那些問題。有人說，1989年頒布的《行政訴訟法》開啟了中國的憲政大門。既然大門已開，那么憲政大潮必將滾滾而來。行政訴訟法規定法院可以對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查，那么能不能再進一步，將行政機關制定行政法規、規章以及其他規范性文件的行為也納入司法審查的范圍，這樣的設計，即與我國的憲法規定不抵觸，也實際上將除法律以外的規范性文件納入了司法審查的范圍。與此相聯系，憲法也應成為法院判案的依據。中國的憲法是有名無實，雖然宣稱是根本法，但不能作為法律在司法中直接適用。法律真正的權威來自它的適用性，很難設想，一部不能在司法實踐中適用的法律會具有權威，會得到人們的尊重。憲法同樣如此，不能在司法實踐中適用，憲法就像遠方的海市蜃樓，雖然美麗，但卻只是幻影。而且，在現有的制度框架內也完全可以容納憲法的司法化。反對憲法司法化的一個重要理由是法院無權解釋憲法，而適用憲法必然涉及憲法的解釋，因而，法院無權適用憲法。照此思路，憲法中也沒規定法院有解釋法律的權力，那么是不是法院也無權適用法律審理案件了呢？據此，法院有審查行政機關抽象行政行為的權力，可以直接宣布違憲或違法的具體行政行為無效，如果涉及法律與憲法沖突時，則應提交人大常委會請求解釋。民主集中制與違憲審查制的根本沖突，立法至上與憲法權威的悖論，并非是一些精英式的制度設計能夠解決的。當我們糾纏于這些問題并感到前方一片迷茫時，我們是否應該想到，學者精英式的制度設計并非只有涉及到根本的制度設計時才會有價值，實際上中國現在更需要的是如何在現有的政治框架內更好的完善具體的制度，因為，我們還遠未充分利用制度所提供的空間。正如有學者已經指出的，我們還遠未搞清民主集中制的真正內容，到底民主和集中的比例應多大，怎樣在現有的人民代表大會制度中體現民主與集中，這些都是值得探討的問題。就目前的許多做法，例如上屆全國人大常委會主持下屆全國人大的選舉是否符合民主集中制，或者是否民主集中制必然要求如此，都是可以研究的。此外，人民代表大會常委會的組成人員的素質、任期等也可以在民主集中制框架下予以完善。五、結語本文可以看作是對當下幾乎眾口一詞地維護憲法權威，強調憲法至上的一種反思，同時也是在規范的意義上對我國憲法（憲政）體制的一種反思。也許反思的結果讓我們（至少讓我自己）感到我們這個國家要在現代實現西方意義上的民主憲政，道路還很漫長。但唯其如此，我們才會少些不切實際的幻想，多些關注中國現實的理性。也只有這樣，中國的憲政之路才會一步步扎扎實實走下去，中國人等待了百年的憲政之夢才能在可預見的將來變為現實。