憲政體制與社會穩(wěn)定研討論文

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摘要：自上個世紀(jì)末以來，穩(wěn)定成了中國的核心詞之一。維護穩(wěn)定保平安已納入“一票否決”，成為各級政府的頭等大事。憲政體制具有維護社會穩(wěn)定的價值和功能，如何施行憲政來維護好社會穩(wěn)定是我國當(dāng)代法治進程的重大課題。

關(guān)鍵詞：憲政體制社會穩(wěn)定價值功能

一、概述憲政與穩(wěn)定

在中國，社會穩(wěn)定是社會各項改革和經(jīng)濟發(fā)展的基本保障，也是當(dāng)代中國的最高利益。穩(wěn)定成了中國的核心詞之一，被看成是改革和發(fā)展的前提。事實上,維護穩(wěn)定保平安一直是各級政府和社會的頭等大事。在當(dāng)今世界局勢動蕩、國內(nèi)矛盾凸現(xiàn)的環(huán)境下，我們黨和政府適時地提出以科學(xué)觀推動經(jīng)濟這個首要任務(wù)的發(fā)展，以構(gòu)建社會穩(wěn)定為目標(biāo)多管齊下來維護社會穩(wěn)定。

所謂社會穩(wěn)定，是指社會規(guī)范有序和合理漸進的發(fā)展，而非“太平盛世”下的“死水一潭”。不穩(wěn)定源于當(dāng)前我們社會存在的主要矛盾，即人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要與相對落后的社會生產(chǎn)力的矛盾。在解決社會矛盾中出現(xiàn)了新的矛盾，諸如社會道德缺失，公平正義失衡，造成貧富差距懸殊，心理承受力過限等等。造成不穩(wěn)定的不是人民群眾，人民群眾是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的根本力量，但這一力量能否真正發(fā)揮積極的作用，取決于我們對社會公平問題的真正解決。如果社會公平解決好了，人民群眾就會成為維護社會穩(wěn)定的根本力量；如果不去解決或者說沒有解決好，就會把人民群眾推向社會穩(wěn)定的另一面。穩(wěn)定并不是目的，我們是要通過穩(wěn)定為經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧創(chuàng)造條件，滿足人民的需要，進而實現(xiàn)人的發(fā)展。所以，不能為穩(wěn)定而穩(wěn)定，更不能為了穩(wěn)定而去壓抑人民群眾的要求和愿望。

在目前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，從西藏事件、火炬風(fēng)波，到四川地震中的人禍、甕安事件、閘北襲警，種種跡象顯示，我國的社會穩(wěn)定問題現(xiàn)出了一些新的特點，群體性、突發(fā)性事件數(shù)量增多，糾紛與沖突涉及范圍擴大，尖銳和對立的程度加劇。群眾上訪事情增多，很多被壓下去的還不算，其中涉法涉訴信訪問題占有大量的比重。大家都會確信，上訪者不可能象孫姓專家所說的“99%都是精神病”，反而說明我國的法制不健全或者法制運行不健康，法制沒有能很好地實現(xiàn)其維護社會穩(wěn)定的功能和價值。

實施憲政體制，依法治國，依靠法制實現(xiàn)法治，實現(xiàn)公平正義，使人民信服，有利于社會穩(wěn)定。

所謂憲政，即憲法政治，是指堅持以人為本的、奉行憲法規(guī)則至上性的法治政治。具體而言，憲政是"國家依據(jù)一部充分體現(xiàn)現(xiàn)代文明的憲法進行治理，以實現(xiàn)一系列民主原則與制度為主要內(nèi)容，以厲行法治為基本保證，以充分實現(xiàn)最廣泛的人權(quán)為目的的一種政治制度。"[1]總之，憲政就是以憲而治的法治政治，這種法治政治謀求人的主體性與政治的規(guī)則性的統(tǒng)一并最終體現(xiàn)在憲法規(guī)則之中。憲政包括所有獲得實施的憲法制度，譬如民主、法治、分權(quán)、聯(lián)邦主義以及對基本權(quán)利的保障。

二、憲政具有維護穩(wěn)定的價值和功能

（一）作為根本大法，憲法本身即具有維護社會穩(wěn)定的價值

憲政體制應(yīng)該是法律至上，維護憲法的權(quán)威。法律權(quán)威源自并從屬于憲法權(quán)威，法律至上首先是憲法至上，法律之治核心是憲法之治，法治的根本是憲政。憲法是國家根本大法，正是以其作為“最高的規(guī)范”以及由此產(chǎn)生的最高效力，使法制的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)得到維護。憲法規(guī)范“作為整個法律秩序的效力的最高理由，就構(gòu)成了這一法律秩序的統(tǒng)一體。”[2]這是任何其他的法律規(guī)范所做不到的。憲法是社會穩(wěn)定實現(xiàn)的根本保障。

亞里士多德曾經(jīng)系統(tǒng)論述過政體（憲法）的穩(wěn)定作用。“共和政體，以中產(chǎn)階級為基礎(chǔ)，是我們這里所涉及的各種政體中最為穩(wěn)定的類型。”以為中產(chǎn)階級的人數(shù)多而財產(chǎn)充足，就能平衡富有和貧窮階層的勢力，而使國家少有黨爭之禍。近代憲法是資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，建立資本主義制度，通過憲法確認(rèn)革命成果和新秩序，達(dá)到新的穩(wěn)定。中國的第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》，維護統(tǒng)治階級的穩(wěn)定也是其首要任務(wù)。憲法是穩(wěn)定的，但也不是靜止不變的，憲法的變化源于社會發(fā)展的變化，只有當(dāng)憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實中的沖突與矛盾非常尖銳，社會矛盾要突破憲法而引起憲法危機時，改變憲法就不可避免，只有通過憲法的修改來穩(wěn)定社會。因而，我們說，憲法的產(chǎn)生、發(fā)展具有穩(wěn)定社會的價值。

新中國憲法對中國實現(xiàn)社會穩(wěn)定起到至關(guān)重要的作用。調(diào)整國家最重要的社會關(guān)系，維護社會穩(wěn)定和國家的長治久安。在國家的各種社會關(guān)系中，最重要的方面由憲法來規(guī)范和調(diào)整，如國家與公民的關(guān)系，國家機關(guān)之間的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，以及其他最重要的經(jīng)濟、政治、文化等方面的關(guān)系。憲法是社會穩(wěn)定、國家長治久安最重要的調(diào)節(jié)器和安全閥，對于解決國內(nèi)各種重大矛盾和沖突，保持社會穩(wěn)定，維護國家長治久安，具有十分重要的意義。

（二）憲政保障公民權(quán)利，保障公民權(quán)利有益于社會穩(wěn)定

在近現(xiàn)代社會，保障公民權(quán)利的享有，是通過民主憲政體制得以實現(xiàn)的。2004年憲法修正案將“保障人權(quán)”寫入憲法，標(biāo)志我國法治進程的重大進步。在今天弘揚人權(quán)保障，意在恢復(fù)在近現(xiàn)代化進程中被異化了的人的主體性地位。在憲政框架下，保障人權(quán)構(gòu)成了憲政的終極價值訴求，人權(quán)保障已經(jīng)成為普適性的憲法原則。憲法對人權(quán)實定化，確認(rèn)基本權(quán)利和自由并予以保障，是憲政的本質(zhì)核心。

正如有學(xué)者所言：“一個政府強大與否，穩(wěn)定不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴大群眾參與水平二者之間求得最佳值，適時適度地調(diào)頻這二者之間的相互共振，奏出政治上的諧調(diào)。”[3]這種民主憲政體制體現(xiàn)著民主政治與法治原則，旨在保障公民權(quán)利的享有。

人權(quán)主要表現(xiàn)為法律權(quán)利，法律權(quán)利的表現(xiàn)形式即為公民權(quán)利。一個國家的人權(quán)保障如何，主要看其公民權(quán)利的實現(xiàn)多少。在民主憲政體制比較發(fā)達(dá)的社會，保障公民權(quán)利的享有，是該社會的義務(wù)和民主憲政體制的目的。在政治上，公民權(quán)利的享有，本身就體現(xiàn)著民主政治和法治原則，而這本身又是民主憲政體制所具備的基本原則。公民權(quán)利的享有必將進一步健全這種體制，從而更有利于社會穩(wěn)定。在經(jīng)濟上，公民權(quán)利的享有，意味著公民個性的完善和公民自身能量的盡情釋放，這必將推動經(jīng)濟的發(fā)展。因為與民主憲政體制相適應(yīng)的必是市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟又是目前現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的最佳模式。市場經(jīng)濟從本質(zhì)上說是一種自由經(jīng)濟，一種權(quán)利經(jīng)濟。作為市場經(jīng)濟主體之一的公民，其權(quán)利的享有必將有利于建立健全市場經(jīng)濟體制，從而推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。由于中國走的是社會主義市場經(jīng)濟之路，自然就會產(chǎn)生不同的利益主體，表現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)中就是不同的利益群體和社會階層。不同的社會階層與利益群體自然會有其不同的階層群體意識、不同的利益獲取與維護模式。所有這些群體階層合法的利益，都要、也都必須要一視同仁地去尊重、去保護。尤其在今日的中國，尊重人更多要體現(xiàn)在尊重最廣大人民群眾方面，這是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的前提。可以這么說，當(dāng)公民權(quán)利的享有與民主憲政體制保持在高水平的平衡狀態(tài)下，則這社會便是長期穩(wěn)定的社會。作為聯(lián)系國家和公民紐帶以及構(gòu)成國家基本制度模式的民主憲政體制一旦被摧殘，勢必帶來社會的巨大不穩(wěn)定。

真正實現(xiàn)有機的、良性的、持續(xù)的、健康的社會穩(wěn)定最終還是要靠堅持“以人為本”。良好的體制能造就人，保障權(quán)利和權(quán)力和諧互動，保證社會穩(wěn)定發(fā)展。

（三）實行民主憲政建設(shè)法治政府，法治政府是維護社會穩(wěn)定的主導(dǎo)力量

政府權(quán)力和公民權(quán)利是兩個相對的概念，限制政府權(quán)力是為了保障公民權(quán)利，保證公民權(quán)利就要限制政府權(quán)力。建設(shè)法治政府的根本保障是實行民主憲政，民主憲政追求的目標(biāo)正是社會的和諧。我們要的不是極權(quán)政治下粉飾太平的絕對穩(wěn)定，而是民主憲政下的社會規(guī)范有序和合理漸進發(fā)展的相對穩(wěn)定。絕對穩(wěn)定不是真正的穩(wěn)定，相對穩(wěn)定則是理性的動態(tài)的穩(wěn)定，這種穩(wěn)定意味著公民權(quán)利的享有適應(yīng)了當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展水平，隨著時間的推移，穩(wěn)定的“動態(tài)”幅度因富有理性的、合理的力量推動將愈趨平衡，從而使社會愈趨民主、法制與理性。制度是秩序的先導(dǎo)，沒有民主憲政制度，就沒有憲法秩序和憲政秩序，從而就不可能建設(shè)民主法治，也不可能建設(shè)法治政府。

法治政府是維護社會穩(wěn)定的主導(dǎo)力量。一個依法行政的政府是在改革、發(fā)展中實現(xiàn)社會穩(wěn)定，在穩(wěn)定基礎(chǔ)上維護社會穩(wěn)定的穩(wěn)壓器和助推器。正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，實現(xiàn)改革的力度、發(fā)展的速度和社會的承受度相互適應(yīng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)狀態(tài)，是政府義不容辭的政治責(zé)任，也只有執(zhí)政黨及其政府才有這種政治調(diào)控能力。

各級政府作為經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)的法定管理機關(guān)，在維護社會穩(wěn)定的進程中始終處于支配地位。穩(wěn)定的社會之不僅依靠市場機制或僅僅通過社會自治去實現(xiàn)，同時需要政策引導(dǎo)機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾疏導(dǎo)機制、社會控制機制和權(quán)力監(jiān)督機制。而這些社會性機制只能由以執(zhí)政黨和政府為主體的法定政治機構(gòu)與社會公共組織及其公民社會來共同建立和發(fā)揮。比如，社會穩(wěn)定必須是能有效化解各種矛盾的社會，特別是人民內(nèi)部的矛盾需要及時得到處理和化解，否則會引發(fā)社會沖突，危及社會穩(wěn)定。政府通過加強制度建設(shè)、暢通表達(dá)渠道、健全和實施行政復(fù)議制度等積極措施，綜合運用經(jīng)濟、行政和法律的手段妥善而及時地疏導(dǎo)和解決人民內(nèi)部矛盾，對維護社會的穩(wěn)定與和諧將起著關(guān)鍵的作用。在維護社會穩(wěn)定的偉大工程中，各級政府都發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌規(guī)劃、積極推進的主導(dǎo)性作用。

（四）權(quán)力制衡優(yōu)于法律監(jiān)督，權(quán)力為民所用讓人民滿意

憲政就是動態(tài)的憲法，是憲法在社會生活中的運作過程。憲政的實質(zhì)在于通過對政治社會中的主要政治力量的權(quán)力的限制和制約，從而保障公民的權(quán)利和自由。

權(quán)力是一柄雙刃劍，是一種“必要的罪惡”。權(quán)力運用得當(dāng)，可以成為推動社會進步、促進人民福祉的強大力量；運用不當(dāng)，則會成為阻礙社會發(fā)展、侵犯人民權(quán)利的專制工具。權(quán)力缺乏必要的制約和監(jiān)督，勢必會走向濫用和腐化。這是由權(quán)力運行的本性決定的，是適用任何一種政治制度的一條普遍規(guī)律。

憲法首先是限權(quán)法，對權(quán)力實施必要的控制是權(quán)力良性運作的關(guān)鍵。權(quán)力是一種客觀存在的強大的力量，必須用另外一種與之相當(dāng)或更強大的力量來制約和監(jiān)督，才會循規(guī)蹈矩。英國哲學(xué)家洛克說：“在一切情況和條件下，對于濫用職權(quán)的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力。”[4]孟德斯鳩也說：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”[5]

在中國法治建設(shè)中，“絕對權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”已深入人心，但人們對權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制衡關(guān)系的認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們應(yīng)該明確權(quán)力監(jiān)督的法治地位，但同時，我們不能將權(quán)力監(jiān)督作為建設(shè)社會主義法治國家的惟一權(quán)力約束形式，不能用權(quán)力監(jiān)督替代權(quán)力制衡。真正將權(quán)力制衡原則運用到法治建設(shè)中去，才可能從根本上預(yù)防和杜絕腐敗。道理很簡單，在權(quán)力制衡中，“破壞和濫用準(zhǔn)則是有限制的，因為法律的執(zhí)行人最終發(fā)現(xiàn)自己也不能擺脫法律的判決”。西方著名的“分蛋糕理論”告訴我們，設(shè)計一個良好的權(quán)力制衡制度最重要。

近代法治產(chǎn)生后，以權(quán)力制衡為核心的法治原則替代權(quán)力監(jiān)督，成為民主政治最主要的制度保障，從而使權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制衡有了明顯的區(qū)別。而在民主政治中，權(quán)力約束最主要的形式是權(quán)力制衡，權(quán)力監(jiān)督只是一種從屬性的權(quán)力約束。從邏輯上說，權(quán)力監(jiān)督中的權(quán)力，是一種外在的權(quán)力，從功能上說，它最多只能起到事后的作用。同時，由于監(jiān)督權(quán)本身也是一種權(quán)力，它也必須受到監(jiān)督。于是就會產(chǎn)生一種監(jiān)督權(quán)由誰來監(jiān)督的問題。這種監(jiān)督無限累加的怪圈，是傳統(tǒng)監(jiān)督制度永遠(yuǎn)不能從根本上克服腐敗的根源。而權(quán)力制衡中的權(quán)力則不同，它是一種內(nèi)在的權(quán)力。在權(quán)力制衡中，每一個權(quán)力行使者都具有權(quán)力的行使者和權(quán)力的制約者的雙重身份。權(quán)力的行使者不僅受到其他權(quán)力的約束，而且也同時約束著其他權(quán)力。這種約束中行使權(quán)力，而行使中又約束權(quán)力的機制，跳出了傳統(tǒng)監(jiān)督中“監(jiān)督權(quán)由誰來監(jiān)督”的無限累加怪圈。

如果用代表民意的選票決定權(quán)力，還用得著那么多的上訪嗎？民眾有合理的表達(dá)訴求的途徑，能真正掌握監(jiān)督的權(quán)力，民意就能順暢，不至于日積月累，導(dǎo)致隱患。

三、如何實行憲政維護社會穩(wěn)定應(yīng)處理好的幾個問題

憲政具有維護穩(wěn)定的價值和功能，那么在實行憲政來維護社會穩(wěn)定上，筆者著重探討以下幾個應(yīng)該處理好的問題。

（一）加強制度建設(shè)保護好公民權(quán)利來維護社會穩(wěn)定

黨和政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，一切以人民利益為重，真正使人民群眾成為改革發(fā)展的受益者。黨和國家的施政方針，洋洋灑灑，把馬列主義、思想和中國實際結(jié)合為中國特色的社會主義，何等地激動人心，鼓舞士氣。但是，經(jīng)過一級一級的黨委政府的貫徹執(zhí)行，最后很多變成了政策的對策，俗話說“好經(jīng)都被歪嘴和尚念歪了”。有多少領(lǐng)導(dǎo)干部能象孔繁森那樣“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”？執(zhí)行政策真正做到“一切為了人民群眾的利益”了嗎？有些領(lǐng)導(dǎo)干部前呼后擁地下基層考察調(diào)研，能解決什么實際問題？不給當(dāng)?shù)靥砺闊┚退愫玫摹Ｕ凸賳T的胡作非為層出不窮，按下百姓反應(yīng)強烈痛心疾首的貪污腐敗先不說，僅以去年年末的“蘇州強拆報亭”小事件為例。看市委書記給出的拆報亭的理由：一是這些報亭這些年一直沒有經(jīng)過審批；二是審批是區(qū)級政府的職能，為了整體規(guī)劃也是由區(qū)級政府實施拆遷的。政府一紙公文就將在多年的報亭全部拆除。難道區(qū)級政府不是市政府的下屬？政府就可以以錯易錯而不顧及百姓的想法侵害他們的利益？為了“公共利益”是政府亂作為的很好的名堂。無論如何，為了公共利益非要拆除報亭，也可以人性話一些的，要考慮到百姓被侵害的權(quán)利和受到的損失以級對報亭的公眾需求。中國的百姓并非那么刁鉆和強硬的。我們公民權(quán)利的現(xiàn)狀，類似于經(jīng)濟上，“國家有錢了”，可離“人民的普遍富裕”還相差很遠(yuǎn)。

在我看來，政治思想理論教育或者領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)在素質(zhì)，都不足以起到約束警示其廉潔奉公守法和全心全意為人民服務(wù)的作用，那要靠什么呢？我們認(rèn)為靠得住的是制度。目前，我國政治體制改革迫切需要，制度建設(shè)亟待加強。借鑒西方的憲政理論的合理部分，來完善我國的基本國家機構(gòu)之間的關(guān)系是依法治國的一項重要內(nèi)容。美國的政客常講“我們要用野心牽制野心”，即是以權(quán)力遏制權(quán)力。有權(quán)力就有野心，有權(quán)力就有腐敗，有絕對的權(quán)力就有絕對的野心和腐敗。我們要用制度約束人，使其在野心和腐敗的成本在與正確運用權(quán)力之間傾向于選擇后者。當(dāng)他們行使權(quán)力侵害公民權(quán)利時，真真切切該付出代價的。如同平面之上三角形最穩(wěn)定，這種框架是可以設(shè)計的。

（二）政府轉(zhuǎn)變觀念和職能，發(fā)揮維護社會穩(wěn)定的力量

民主和法治是憲政中密切相關(guān)的重要內(nèi)容。我們習(xí)慣于“青天大老爺”來“為民做主”，現(xiàn)在看要反過來，他們是人民的仆人，應(yīng)該實行“民主”。近代的民主法治國家不能把國家的安全與社會的穩(wěn)定寄希望于領(lǐng)導(dǎo)人的個人能力和魅力，不能因為領(lǐng)導(dǎo)人的變更而影響國家的安定，而是用一套完整實用的制度來延續(xù)政策的延續(xù)性和權(quán)力的平穩(wěn)更迭。一個專制下的鐵腕人物更容易比一個憲政體制下的能力平平的領(lǐng)導(dǎo)帶給國家和社會穩(wěn)定的風(fēng)險。

在我國目前的體制中，雖然常提及“一府兩院”，但并非真正的并列關(guān)系，政府是和黨委、人大并列的。無論是人事、財政，司法機關(guān)都受制于地方政府，不可能不接受他們的管束。政府領(lǐng)導(dǎo)司法，司法行政化。政府因此就比較忙，管了不該管的事情。比如現(xiàn)在的涉法涉訴信訪問題，多是民眾可能還是喜歡找政府，尤其是依照司法程序難以改變的問題。上級司法機關(guān)不能作出改變，就找當(dāng)?shù)卣驗樗麄冋J(rèn)為政府可以管到司法機關(guān)的，政府也愿意越俎代庖。行政的決定就影響了司法，司法因為行政的介入而喪失威信。政府有權(quán)有錢，實在不行了，最后就來個花錢壓上訪，花錢買平安。在某些人看來，擺平就是水平。

這種狀況應(yīng)該改變，限制政府權(quán)力，規(guī)范公仆政務(wù)。政府的歸政府，司法的歸司法。如果是因為法律上的問題，最終的裁決就應(yīng)該由司法機關(guān)依法作出。政府包攬司法的事情，甚至寧可破財消災(zāi)，損害了法律的權(quán)威，甚至助長了無理取鬧。某些部門忙而且煩，恐怕有些事情是自己找的。涉法涉訴信訪問題著重解決的是司法的不公，是法律問題，政府以錢代法，但是并不能真正解決問題。如果不能做到每個上訪者的都得到錢，仍然不公平，都給錢，怕也給不起。我們不要堵塞、壓制、掩飾出來的表面穩(wěn)定，而是要通過疏導(dǎo)、化解、消除而出現(xiàn)的各盡所能、各得其所而又和諧相處的本質(zhì)穩(wěn)定。先賢大禹治水尚知疏浚河道，不能一味地封堵，堵只能解決暫時的問題，難免水流量大時沖垮河道。

我國行政體制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府，它以人本精神為理念，以行政法治為準(zhǔn)則，以有限政府為模式，這與憲政所包涵的人權(quán)、法治、有限政府在價值追求、制度保障、外在形式上具有內(nèi)在的契合性；同時，服務(wù)型政府所包涵的民眾參與的治理以及政府服務(wù)方式的社會化、市場化，均體現(xiàn)了一種民主參與精神，而憲政的價值追求與制度安排，也貴在建設(shè)、重在落實，這都離不開公眾參與，民主行政構(gòu)成二者在建設(shè)途徑上的契合。傾聽公眾的呼聲，增加民眾的參與，有助于依法行政，有利于社會穩(wěn)定。

“人民政府”是為人民而不是管人民的，我的政府應(yīng)該由“大政府”向“有限有為政府”轉(zhuǎn)變，該是你管的管，該是你管的要管好，“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。近幾年，我國的政府治理觀念有所轉(zhuǎn)變，很多單位由原來的“管理”都加入了“服務(wù)”的字樣，但是不僅要形式上的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)的東西更重要。

我們需要的是一個高效、有限有為、服務(wù)的民主法治政府。

（三）處理好黨、政府和司法機關(guān)的關(guān)系，保障法律的良好實施

黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨立的相互關(guān)系，是政治體制改革與司法改革的共同難題。其難點在于如何既保證黨對司法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，又不致?lián)p害司法工作應(yīng)有的獨立性。

憲法與政黨之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是:一方面,憲法源于政黨,憲法是政黨活動的產(chǎn)物,不同文化背景之下的政黨制度塑造了不同類型的憲法制度;另一方面,政黨依賴于憲法,執(zhí)政黨的執(zhí)政地位尤其依賴于憲法提供的正當(dāng)性與合法性。

發(fā)展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。”[6]黨和政府都要在憲法和法律的框架內(nèi)行事，不得逾越憲法和法律。

保障司法獨立，既要靠黨的領(lǐng)導(dǎo)保障，也要法律制度的保障。改善共產(chǎn)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，無非是把黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)的注意力從個案的協(xié)調(diào)督辦轉(zhuǎn)移到對司法工作的政治上思想上組織上的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的主張貫徹到司法工作中去。黨的領(lǐng)導(dǎo)是，具體而言，司法機關(guān)是由黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)的。目前政法委成為了黨內(nèi)唯一一個直接凌駕于國家權(quán)力機關(guān)之上的專門組織。政法委在綜合治理、維護穩(wěn)定、平安建設(shè)中發(fā)揮著重要的領(lǐng)導(dǎo)職能和作用，對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是宏觀的原則性的，不該插手個案的評判。如果本來平穩(wěn)的公檢法三角形的關(guān)系，政法委在外部施加一個作用力，整體就會沿著其推動的方向變化了。政法委員會對公檢法三機關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，構(gòu)成了一種對司法機關(guān)有約束力的權(quán)威。當(dāng)具體的個案處理在公檢法三機關(guān)之間存在不同意見和做法時，政法委的協(xié)調(diào)作用變得非常重要。然而，三機關(guān)從意見分歧到協(xié)調(diào)行動，意味著其中某個機關(guān)要作出讓步，全部或部分放棄自己的主張。如果放棄自己的主張在具體的個案中意味著放棄法律的原則，那么，政法委的協(xié)調(diào)實際上削弱了司法的獨立。協(xié)調(diào)的過程，既是矛盾的解決過程，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨立的緊張關(guān)系的產(chǎn)生過程。在黨內(nèi)，“法檢兩長”職位應(yīng)高于公安局長，最起碼也應(yīng)處于平級地位。公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)兼任地方黨委常委和政法委書記，可以兼任副市長序列職務(wù)。既然政法委能指導(dǎo)協(xié)調(diào)司法機關(guān)，就能影響到司法，這里確實有個度的問題。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法獨立的問題上，如何教好地處理好這兩者的關(guān)系，還需有識之士進一步探究。

司法的獨立本身既是現(xiàn)代法治國家的一個重要特征，又是實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。

司法的不獨立，司法的行政化，容易受某些權(quán)力部門影響而致使法律被“瞎折騰”。在紀(jì)念改革開放三十周年大會上，中共總書記提到“不動搖、不懈怠、不折騰”，全場報以會心的笑聲。當(dāng)國內(nèi)外輿論還在就“不折騰”的含義進行折騰的時候，現(xiàn)實生活的折騰接二連三，令人大跌眼鏡。富豪黃光裕被拘押之后，涉案高官鄭少東是“對負(fù)責(zé)企業(yè)正常經(jīng)營的高管人員要慎用拘留、逮捕措施”的提出者。陳紹基正是新中國成立60周年之際實行特赦的建言者之一。或許他們的言論及建言當(dāng)初聽來似乎沒有問題，卻經(jīng)不起事后放到黃案背景下的聯(lián)想。官商勾結(jié)是否已進入影響政策制定、以政策保障聯(lián)盟利益的“高級階段”？隨之而來的是相關(guān)某省檢察院公布類似的關(guān)于幫助企業(yè)解困的意見。筆者絕非要惡意度人，更不認(rèn)為該檢察院的初衷就是要為罪惡提供保護傘，但五個“正確區(qū)分”加上“六不準(zhǔn)”，某些罪惡完全可以瞞天過海，甚至挾天子以令諸侯。更何況在中國，上綱上線是拿手好戲，打擦邊球更是蔚然成風(fēng)。此處所謂的“不折騰”，主要意思應(yīng)該是講連續(xù)性和穩(wěn)定性的，包括政策與法律的連續(xù)和穩(wěn)定。眾所周知，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，面對金融危機，司法機關(guān)半路橫刀殺出，是保障公平公正的市場環(huán)境？還是讓某些企業(yè)、甚至有犯罪情節(jié)嫌疑的企業(yè)管理者得到蔭庇？種下龍種，收獲跳蚤，結(jié)局難以推測。還有某省高級法院院長要求法官脫下法袍走群眾路線。穿不穿法袍形式根本不重要，重要的是實質(zhì)——法官能否公正司法。

司法改革就要去除司法機關(guān)的行政化，有必要使中國的司法機關(guān)做到真正的獨立，并且司法官個人也要獨立，這樣才能保證司法官之上只有法。早就有學(xué)者提出司法機關(guān)實行省以下垂直管理，這或許是一個權(quán)宜之計。現(xiàn)在的行政訴訟法修改案因此就修改了原來的人民法院獨立行使審判權(quán)審理行政案件，添加了法官獨立行使審判權(quán)這一點，這是中國法治的一個很大的進步。

不僅要去除司法的行政化，還要對行政進行法律監(jiān)督。在民主法治社會，政府和司法機關(guān)是并列的，其行為可以受到司法機關(guān)的監(jiān)督和審查。在進一步醞釀司法改革的今天，行政執(zhí)法行為是否可以明確納入法律監(jiān)督機關(guān)檢察院的監(jiān)督？行政執(zhí)法和刑事司法“兩法”的銜接問題，雖然有已有相關(guān)規(guī)定,但從目前實踐看,各級行政機關(guān)的查辦案件數(shù)逐年增加,但真正進入司法程序的卻與之并不相稱。要想達(dá)到理想的效果，不能限于操作層面取得的進展，還要在體制層面取得突破。令人欣喜的是，“兩法”銜接工作得到充分重視，已被列入今年司法改革的重大課題。

（四）厲行法律監(jiān)督真正做到“有法必依”和“違法必究”

我們不講權(quán)力制衡，實行的是權(quán)力監(jiān)督。以權(quán)力制約權(quán)力是一種內(nèi)部監(jiān)督，但是沒有以權(quán)利制約權(quán)力的外部監(jiān)督更直接、更關(guān)鍵。社會主義法制的基本要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。有法必依是社會主義法制的中心環(huán)節(jié)，違法必究是社會主義法制的保障。如何做好法律監(jiān)督，確保正確行使權(quán)力保障權(quán)利，“有法可依”的中心環(huán)節(jié)要靠“違法必究”來保障。

法治所追求的價值是公平正義，正如羅爾斯在他的《政治自由主義》導(dǎo)論中所指出的，正義——“公平正義”——“構(gòu)成了民主社會制度最恰當(dāng)?shù)幕A(chǔ)”。[7]不公平的社會就造成民眾的不滿，就會積攢社會不穩(wěn)定的因素。

追求權(quán)力的公正行使，當(dāng)以社會制約為保障。社會制約的實質(zhì)是形成對權(quán)力的社會上的多元制衡，而不僅僅是權(quán)力之間的制衡，社會力量的監(jiān)督也是不可或缺的。

現(xiàn)實中，執(zhí)法落實和監(jiān)督環(huán)節(jié)處于疲軟，在諸多行業(yè)領(lǐng)域都不同程度存在，如我國相繼頒布了20多部環(huán)保法規(guī)，可江河湖泊仍被污染的不成樣子；安全法規(guī)也不少，可缺少嚴(yán)格落實導(dǎo)致事故頻發(fā)；食品行業(yè)的法律法規(guī)更是規(guī)范，但監(jiān)管缺位引發(fā)的食品安全問題，民眾憂“食”沖沖等等。法律沒有被落實和執(zhí)行，這是立法的失敗，是有法不被信仰、不被尊重。

為什么會出現(xiàn)“有法不依”？一些執(zhí)法者并不敬畏法律。有多少出了事情的領(lǐng)導(dǎo)，或者暫時壓下，避過風(fēng)頭，或者異地調(diào)換，掩人耳目，身甚至很多帶病提拔，沒多久東山再起。只有建立國家機關(guān)行使權(quán)力的責(zé)任制度，包括責(zé)任追究和賠償制度，切實做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，才能使權(quán)力行使者不敢恣意妄為。

在社會力量的監(jiān)督中，網(wǎng)絡(luò)媒體遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于傳統(tǒng)媒體，在監(jiān)督上顯示了其強大的力量，是一把極具威力的殺手劍。網(wǎng)絡(luò)使普通百姓真正擁有了自己的話語權(quán)，從而真正實現(xiàn)了公民的輿論監(jiān)督權(quán)。網(wǎng)絡(luò)方便快捷，大大降低了普通百姓表達(dá)和傳播個人意見的“門檻”。網(wǎng)絡(luò)的匿名功能使得網(wǎng)民在表達(dá)個人意見時能暢所欲言、直抒胸臆，而不必有所顧忌。我國網(wǎng)民人數(shù)眾多，分布廣泛，網(wǎng)絡(luò)輿論往往在很大程度上代表了民意。

頻繁召開的各種會議上，發(fā)言十分鐘，八分鐘是贊歌，兩分鐘或許提出點實質(zhì)問題，用法學(xué)名師房保國的話來說“貌似都是正確的廢話”。黑暗里滋生出來的東西見不得光，在了解社情民意，檢舉揭發(fā)，申訴請愿方面，網(wǎng)絡(luò)顯示了傳統(tǒng)媒體不可比擬的強大力量。盡管互聯(lián)網(wǎng)魚龍混雜，但不能因此抹殺它的貢獻和功勞，如今網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為非常重要、不可替代的新聞來源和最早的黑幕揭發(fā)者。如果沒有網(wǎng)絡(luò)，不知有多少礦難難見天日，不知有多少食品安全事件繼續(xù)被忽視。所以，我們要感謝互聯(lián)網(wǎng)。雖然網(wǎng)絡(luò)也存在這樣那樣的問題，但是我們要善待網(wǎng)絡(luò)。某些人以各種名義限制封堵網(wǎng)絡(luò)，最終阻擋不了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的強大生命力。我們該創(chuàng)造更多的途徑，利用網(wǎng)絡(luò)的巨大優(yōu)勢，讓各種言論都能加以充分表達(dá)，最終應(yīng)當(dāng)相信人民的判斷和選擇能力，才是合理的解決之道。“讓人民說話，天不會塌下來。”“只有人民起來監(jiān)督政府，才不會人亡政息。”的這兩句話值得“狂頂”。剛剛被“雙規(guī)”的某省紀(jì)檢委書記說的很好——“陽光，是最好的防腐劑”，也該頂。

在經(jīng)濟體制改革取得顯著成就的今天，與之相適應(yīng)的，徹底解決上述一系列問題的有效之道，是搞好政治體制改革。

參考文獻：

[1]李步云著：《走向法治》，湖南人民出版社1998年版，P2。

[2]［奧］凱爾森，《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯．北京：中國大百科全書出版社，1996.141.

[3]塞繆爾.P.亨廷頓，《變化社會中的政治秩序》，P5。

[4]洛克：《政府論》（下篇），商務(wù)印書館1986年版，P95。

{5]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，商務(wù)印書館1982年版，P154。

[6].《全面建設(shè)小康社會,開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》.北京:人民出版社,2002，P31。

[7]［美］約翰•羅爾斯，《政治自由主義》.萬俊人譯．南京：譯林出版社，2000.P3。