憲法解釋程序探究論文

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「內(nèi)容提要」憲法作用的發(fā)揮，必須依賴憲法解釋，而憲法解釋之首要問題，是憲法解釋程序的合理設(shè)計(jì)。我國(guó)憲法解釋的真正有效運(yùn)作，同樣必須有合理的憲法解釋程序。本文通對(duì)憲法解釋的類型化分析，探討了我國(guó)憲法解釋的具體程序。

「關(guān)鍵詞」憲法解釋違憲審查程序

一、引言

憲法乃國(guó)家根本大法，為一切法令之效力淵源，憲法規(guī)定之含義如何，關(guān)系著國(guó)家憲政秩序之穩(wěn)定，人民權(quán)利之保障。因此，憲法解釋對(duì)于憲法精神的落實(shí)具有至關(guān)重要的作用。通過憲法解釋，闡明憲法含義，排除違憲的法律、法規(guī)，以維護(hù)憲法的最高性，使立法機(jī)關(guān)不得以違憲的法律，行政機(jī)關(guān)以違憲的法規(guī)、命令歪曲憲法的精神，變異憲法的性質(zhì)，損害人民的權(quán)利。我國(guó)修憲伊始，憲法中存在的諸多不確定法律概念，如人權(quán)、公共利益等，要明確其內(nèi)涵，落實(shí)修憲精神，更需要借助憲法解釋。而憲法解釋的真正有效運(yùn)作，則有待于相應(yīng)的憲法解釋程序與之配合。憲法解釋程序的價(jià)值即體現(xiàn)在其作為實(shí)現(xiàn)憲法解釋的手段或途徑的有效性，使憲法解釋具有了實(shí)踐的品格。可以說，憲法解釋程序直接制約著憲法解釋活動(dòng)的進(jìn)行，沒有相應(yīng)的憲法解釋程序，憲法解釋活動(dòng)就無從發(fā)起，一旦出現(xiàn)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾和沖突，或者將憲法束之高閣，任由憲法與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，或者輕易的發(fā)動(dòng)修憲程序，而此兩者，都不利于憲法的成長(zhǎng)和憲法精神的落實(shí)。我國(guó)自1982年憲法以來，已經(jīng)進(jìn)行了5次大的憲法修改，而作為“解決憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間沖突的最主要、最經(jīng)常手段”[1]的憲法解釋，卻沒有真正進(jìn)行過一次，憲法解釋程序的欠缺可以說是其主要原因。

二、我國(guó)憲法解釋的程序的選擇

當(dāng)今世界各憲政國(guó)家，根據(jù)憲法解釋主體的不同而有不同的憲法解釋程序，計(jì)有立法機(jī)構(gòu)解釋憲法的程序、普通法院解釋憲法的程序和特別機(jī)關(guān)解釋憲法的程序[2].那么，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取何種憲法解釋程序呢？筆者認(rèn)為，憲法解釋程序的具體設(shè)計(jì)，與憲法解釋主體有著密切的關(guān)系，憲法解釋主體的不同，必導(dǎo)然致憲法解釋程序的差異。因此，闡述我國(guó)憲法解釋程序的選擇，必須明確我國(guó)憲法解釋的主體。我國(guó)憲法第67條第（一）項(xiàng)明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)行使憲法解釋權(quán)。盡管對(duì)于這種立法機(jī)關(guān)解釋體制存在著諸多批評(píng)，例如，由于籍憲法解釋進(jìn)行違憲審查的對(duì)象主要是立法機(jī)關(guān)所制定的法律，所以，將違憲審查制度化之職責(zé)完全交由立法機(jī)關(guān)，等于是要立法者自己設(shè)計(jì)一套限制自身權(quán)力之制度。這是違背常理的安排。[3]的確，由立法機(jī)關(guān)執(zhí)掌憲法解釋職權(quán)，存在著“自己為自己案件的法官”的困惑，但是，由立法機(jī)關(guān)解釋憲法也最具權(quán)威性，若果真能行之有效，則是最理想的一種方法。[4]應(yīng)當(dāng)看到，由代議機(jī)關(guān)或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法的監(jiān)督，解釋憲法具有長(zhǎng)久的傳統(tǒng)，在我國(guó)更是一以貫之，問題在于是否有必要的條件使之勝任和履行其職責(zé)。我國(guó)憲法以馬克思主義為指導(dǎo)思想，立法機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系中居于最高地位，其它國(guó)家機(jī)關(guān)都由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督，因此，從理論上講，也只能由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法解釋。固然，我國(guó)目前的憲法解釋工作還不理想，還不盡如人意，但是這絕不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為我國(guó)的憲法解釋體制本身。目前我國(guó)制約憲法解釋工作進(jìn)行的首要問題不是立法機(jī)關(guān)解釋憲法這一制度本身的缺陷，而是其內(nèi)部缺乏必要的運(yùn)行機(jī)制，以致制約了憲法解釋工作的進(jìn)行。因此，我們?cè)谖覈?guó)探討憲法解釋程序，只能以立法機(jī)關(guān)解釋模式為出發(fā)點(diǎn)。

三、我國(guó)憲法解釋程序的具體架構(gòu)

我國(guó)憲法解釋程序的架構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立在憲法解釋類型化的基礎(chǔ)之上。從理論上講，憲法解釋包括兩類，即憲法含義之解釋與法令有無抵觸憲法之解釋。具體述之：

（一）憲法含義之解釋

憲法含義之解釋，并非出于存在違憲的疑慮，而是憲法解釋機(jī)關(guān)為了使人民明確憲法的內(nèi)涵，以助于遵守，從而對(duì)憲法條文的含義所作的闡述。此類憲法解釋可以由憲法解釋機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，基于職權(quán)主動(dòng)發(fā)起，亦可由憲法適用機(jī)關(guān)就適用憲法發(fā)生疑慮之事項(xiàng)，聲請(qǐng)憲法解釋機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法含義的說明。該憲法解釋之所以必要，是因?yàn)閼椃l文的含義多過于抽象和簡(jiǎn)潔，于適用時(shí)難免發(fā)生疑義；況且我國(guó)尚處于憲政的初期，人民的憲法知識(shí)、憲法意識(shí)并未深入，因此，更有憲法解釋之必要。在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)司職憲法解釋，全國(guó)人大常委會(huì)一方面可以不以特定主體的聲請(qǐng)解釋為程序要件，得基于憲法解釋之職權(quán)，主動(dòng)對(duì)于憲法含義加以解釋和說明，以扮演憲法“指導(dǎo)者”之角色；另一方面，當(dāng)憲法適用機(jī)關(guān)在適用憲法發(fā)生疑義之際，應(yīng)當(dāng)聲請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行憲法解釋，全國(guó)人大常委會(huì)此時(shí)基于其聲請(qǐng)而得為憲法的解釋，以扮演憲法“咨詢者”之角色。應(yīng)當(dāng)注意，這里的憲法適用機(jī)關(guān)關(guān)于適用憲法發(fā)生疑義之事項(xiàng)，并非意指對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)存在違憲的疑慮，而僅僅是指對(duì)于應(yīng)當(dāng)如何理解憲法含義，如何具體適用憲法發(fā)生疑義。而適用憲法之機(jī)關(guān)，則是指直接基于憲法的授權(quán)行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，主要包括國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、最高人民法院最高人民檢察院和中央軍事委員會(huì)以及其他直接根據(jù)憲法行使職權(quán)的主體。上述憲法適用主體于適用憲法之際，對(duì)于憲法文本的含義為何難免會(huì)產(chǎn)生疑問，為了避免誤用，應(yīng)當(dāng)允許其事先聲請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行憲法的解釋。至于全國(guó)人大及其常委會(huì)雖然也是憲法的直接適用主體，但鑒于聲請(qǐng)主體與解釋主體的同一性，因此，當(dāng)全國(guó)人大及其常委會(huì)于適用憲法發(fā)生疑義時(shí)，可由全國(guó)人大常委會(huì)基于職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行憲法解釋。

相關(guān)憲法適用機(jī)關(guān)聲請(qǐng)解釋憲法的具體程序，我國(guó)法律沒有專門的規(guī)定，但是《立法法》第43—46條卻明確規(guī)定了法律解釋的相應(yīng)程序。《立法法》規(guī)定的法律解釋程序?yàn)椋?、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國(guó)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋法律的要求；2、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究擬訂法律解釋草案，由委員長(zhǎng)會(huì)議拘役列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程；3、法律解釋草案經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見進(jìn)行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿；4、法律解釋草案表決稿由常務(wù)委員會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過，由常務(wù)委員會(huì)公告予以公布。由于在我國(guó)解釋憲法語法律的主體同為全國(guó)人大常委會(huì)，因此，在沒有專門規(guī)定憲法解釋程序的情況下，我們可以類推適用法律解釋的程序規(guī)定，不過為了體現(xiàn)憲法解釋的程序嚴(yán)格性，在通過的程序限制上應(yīng)該由常務(wù)委員會(huì)全體組成人員的2/3通過。

（二）法令有無抵觸憲法之解釋

憲法解釋主體所作的關(guān)于法律、法令有無直接抵觸憲法之解釋，即法律、法令的違憲審查，是當(dāng)今憲法解釋的主要類型。因?yàn)閼椃ú粌H是一種法規(guī)范，而且是一國(guó)具有最高效力之法規(guī)范，其他一切下位法規(guī)范由不得與之抵觸，因此，相關(guān)主體于適用法律、法規(guī)之際，如果對(duì)其合憲性產(chǎn)生懷疑，就應(yīng)當(dāng)聲請(qǐng)憲法解釋機(jī)關(guān)進(jìn)行法令的違憲性審查，排除違憲疑慮，從而保障一國(guó)法律體系的和諧與統(tǒng)一，維護(hù)憲法的最嚴(yán)與權(quán)威。在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)乃唯一之憲法解釋機(jī)關(guān)，有關(guān)主體在具體應(yīng)用法律、法規(guī)之際，如果對(duì)其合憲性產(chǎn)生合理懷疑，不應(yīng)當(dāng)勉強(qiáng)適用，而應(yīng)主動(dòng)聲請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)通過解釋憲法，進(jìn)行法律法規(guī)的違憲審查。而就全國(guó)人大常委會(huì)而言，則居于被動(dòng)的地位，對(duì)憲法解釋堅(jiān)持“不告不理”的原則，只有當(dāng)相關(guān)主體聲請(qǐng)時(shí)才解釋之。只有借助全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律、法規(guī)的違憲審查，才能維護(hù)我國(guó)憲法的國(guó)家根本法地位，確保客觀之憲法秩序，保證全國(guó)的法律體系在憲法的統(tǒng)率下和諧、統(tǒng)一；相關(guān)的憲法適用主體雖然不能直接解釋憲法，但由于其擔(dān)任了憲法解釋程序發(fā)動(dòng)者的角色，通過發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)的違憲之處，能夠增強(qiáng)其憲法意識(shí)，培養(yǎng)其憲法感覺，使憲法精神真正落實(shí)到實(shí)處。

值得我們注意的是，由于我國(guó)實(shí)行憲法的立法解釋模式，憲法解釋機(jī)關(guān)同為國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，這就使對(duì)法律的違憲審查存在制度上的困難。全國(guó)人大常委會(huì)能否行使解釋憲法權(quán)從而廢止全國(guó)人民代表大會(huì)及其自身制定的法律？盡管從理想狀態(tài)來講，人大常委會(huì)可能基于自己的良心和憲法信仰從而宣布法律違憲，但這本身具有很大的偶然性，缺乏制度上的保障。在西方國(guó)家，釋憲機(jī)關(guān)違憲審查的對(duì)象，最主要的就是議會(huì)制定的法律，通過對(duì)議會(huì)法律的監(jiān)督，保障人民基本權(quán)利，維護(hù)客觀之憲法秩序，而這正是我國(guó)的缺失。

既然全國(guó)人大常委會(huì)通過行使憲法解釋權(quán)對(duì)法律進(jìn)行違憲性審查存在制度上的困難，那么，法律以下的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例能否成為違憲審查的對(duì)象而有憲法解釋運(yùn)作的余地呢？首先，在現(xiàn)代法治國(guó)家，根據(jù)法律保留原則[5]，在法律所保留的空間內(nèi)行政機(jī)關(guān)訂立行政法規(guī)原則上皆需得到法律的授權(quán)，德國(guó)基本法更是不僅于第80條規(guī)定行政命令之訂立在形式上要有法律的授權(quán)，更在實(shí)質(zhì)上要求法律的授權(quán)規(guī)定本身必須明確規(guī)定授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍，若授權(quán)法律本身過于籠統(tǒng)，未能符合此項(xiàng)授權(quán)明確性的要求，則不僅該授權(quán)法律本身違憲無效，根據(jù)該授權(quán)法律所制定的行政命令亦因?yàn)槭ナ跈?quán)依據(jù)而歸于無效。[6]因此，在法律保留原則的適用范圍內(nèi)，法規(guī)命令的訂立理論上應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻氖跈?quán)，不容有例外，但是在現(xiàn)實(shí)中，由于立法的不周延性[7]，致使行政機(jī)關(guān)在本應(yīng)法律保留的領(lǐng)域內(nèi)直接根據(jù)憲法制定大量的行政法規(guī)。對(duì)于這種直接源于憲法的“事實(shí)上”獨(dú)立的行政法規(guī)，就有對(duì)其直接適用憲法加以解釋，進(jìn)行違憲審查的必要，以彌補(bǔ)法律“缺席”之遺憾。其次，在法律保留原則適用的例外情形下，則允許獨(dú)立的直接受之于憲法的行政法規(guī)存在，即我們所說的職權(quán)性立法，這種行政法規(guī)并非來自法律的授權(quán)，而是與立法一樣，直接從憲法獲得正當(dāng)性權(quán)力來源，如憲法第89條中的有關(guān)規(guī)定。對(duì)于這種職權(quán)性行政法規(guī)同樣可以直接根據(jù)憲法進(jìn)行違憲審查。

地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同樣存在類似的情形，得基于憲法規(guī)定的固有職權(quán)就法律保留之外的事項(xiàng)確定一定行為規(guī)則（《立法法》第64條第（二）項(xiàng)，第66條）。我國(guó)《立法法》也是明確將行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例列入違憲審查的范疇的。《立法法》第88條第（二）項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。因此，在我國(guó)存在著對(duì)法律一下的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行憲法解釋的可能性和現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)。

關(guān)于此類憲法解釋的具體程序，《立法法》第90條作了如此規(guī)定，即國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律抵觸的，可以向全國(guó)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出審查的要求；其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律抵觸的，可以向全國(guó)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出審查的建議。其余程序同樣可以借鑒《立法法》關(guān)于法律解釋的相關(guān)規(guī)定，并作出較為嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)。

四、結(jié)論

通過上述關(guān)于我國(guó)憲法解釋程序的依法梳理，我們發(fā)現(xiàn)，憲法解釋在我國(guó)有其具體運(yùn)作的必要性與可能性。只要我們從憲治、法治的予以高度重視，完善相應(yīng)的程序，就能使全國(guó)人大常委會(huì)充分履行其憲法解釋的職能，維護(hù)我國(guó)憲政秩序的和諧與穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐秀義韓大元主編：《現(xiàn)代憲法學(xué)基本原理》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2001年版，第255頁。

[2]韓大元主編：《比較憲法學(xué)》，高等教育出版社，2003年版，第410頁。

[3]林子儀《權(quán)力分立與憲政發(fā)展》，月旦出版有限公司，1993年版，第41頁。

[4]李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年版，第392頁。

[5]關(guān)于法律保留適用范圍的有關(guān)論述，可參見許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力》，國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書編輯委員會(huì)編輯，月旦出版公司出版，第143-195頁。

[6]許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力》，國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書編輯委員會(huì)編輯，月旦出版公司出版，第217頁。

[7]從原則上講，法理保留的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由憲法規(guī)定，而不能由較低層次之法律自定范圍，但是我國(guó)憲法并沒有關(guān)于法律保留范圍的規(guī)定，況且，我國(guó)《立法法》第8條也只對(duì)部分基本權(quán)利設(shè)定了法律保留。