人民監督員制度外部化研究論文

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【內容摘要】隨著人民監督員試點工作的深入進行，人民監督員產生和管理機制的外部化成為趨勢。本文就人民監督員的產生方式、職責權限和組織管理等人民監督員制度外部化改革中的幾個具體問題進行了探討。

【關鍵詞】人民監督員制度外部化再思考

作為檢察機關主動接受外部監督和深化檢察體制改革的一項重要舉措，人民監督員制度試點工作已經在全國檢察系統全面展開。試點工作開展三年來的實踐證明，人民監督員制度對于加強檢察機關職務犯罪偵查工作的監督，提高辦案質量和規范化水平等方面發揮了非常重要的作用，推行人民監督員制度是符合當前檢察工作需要的，代表了檢察改革的正確方向，得到了中央領導的充分肯定，人民監督員制度的法制化已經被列入司法改革的日程。人民監督員試點工作對檢察工作，特別是職務犯罪查辦工作健康發展的重要性和必要性是毋庸置疑的。本文結合人民監督員試點工作的實踐，試就人民監督員的產生方式、職責權限、組織形式和監督程序的完善與規范等方面的具體問題進行一些初步的探討。

一、關于人民監督員的產生方式

人民監督員制度試點工作，是檢察體制改革中的一項全新的工作，包括人民監督員產生方式在內的許多問題，在試點工作中正在得到規范和完善。試點工作初期，人民監督員都是各地檢察院根據高檢院的人選要求，自行選擇和任命的。這種人民監督員的檢察院內部主導產生方式，容易給人一種人民監督員受制于任職的檢察機關的印象，不利于人民監督員監督職責的發揮。針對這些問題，圍繞人民監督員的產生方式的外部化，近年來各地檢察機關進行了很多有益的探索。綜合各地人民監督員外部化的理論探討和實踐情況，總體來說，社會效果較好。可以說，隨著人民監督員制度的法制化進程加快，逐步實現人民監督員產生方式的外部化是大勢所趨。

人民監督員制度是檢察機關主動接受外部監督的一項改革創舉，設立人民監督員的根本目的是通過設立人民監督員監督程序，有效解決檢察機關職務犯罪偵查工作部分環節外部監督機制不夠健全的問題，促進職務犯罪偵查工作的健康發展。筆者認為，為了確保人民監督員制度監督目的的真正實現，提高監督工作的質量和社會公信度，實現人民監督員產生方式的外部化，是必要的，也是可行的。關于人民監督員產生方式的外部化的必要性和可行性，已在各地的試點實踐中得到了進一步的印證，本文不再贅述。僅就具體操作中的兩個具體問題，談兩點意見。

一是建立以各級人大常委會為責任主體的人民監督員選任和提名程序。目前，不論是內部化，還是外部化產生的人民監督員，其產生基礎來源于檢察機關的任命或報請權力機關任命。也就是說，人民監督員的選擇權，基本上還是由檢察機關行使的。這就不免給人以“人民監督員是檢察機關自己人”，由檢察機關控制的感覺，一定程度上影響到社會各界對人民監督員制度的客觀評價和監督效果。

筆者認為，人民監督員制度既然是定位于對檢察機關自偵案件的外部監督，應當逐步改革現有的人民監督員產生方式，逐步弱化檢察機關在人民監督員產生環節上的控制力，實現人民監督員產生的外部化。從各地探索人民監督員外部化的實踐看，由本地人大常委會負責人民監督員的產生應當成為改革方向。下一步，在試點的基礎上，在人民監督員的產生環節上，各級人大常委會應當更加明確責任，不應當僅限于試點中的批準和頒發任命狀。可以考慮由人大常委會專門委員會等牽頭選任、提名和公示，在征求檢察機關意見的基礎上，報經人大常委會批準任命。這樣做，可以從程序上消除人民監督員受制于所監督的檢察機關的產生方式，更有利于人民監督員制度試點工作的開展。總之，作為一項外部監督制度，人民監督員的選定權應交給權力機關。作為被監督者的檢察機關應盡可能減少影響力，特別是不應保留人選產生的決定權。但考慮到職務犯罪偵查工作的特殊性和當前反腐敗工作的緊迫性，為了在加強外部監督的同時，促進辦案案工作的健康發展，各級人大常委會在選擇和確定人民監督員時，應當征求人民監督員擬任職檢察機關的意見，在人民監督員的出口上也應賦予檢察機關一定的權力。

二是完善和豐富人民監督員的來源組成，使之更具代表性和專業性。目前，在人民監督員的構成中，已離職離崗的原地方黨政領導干部占有相當大的比重。不可否認，離職的黨政領導領導干部工作經驗豐富，決策能力強，有助于提高人民監督員隊伍的決策能力和決策效率。但考慮到人民監督員的職責主要是監督職務犯罪偵查活動的合法性，是一項專業性較強的專門監督活動，在人民監督員的人員組成上，應當根據檢察工作的特點，盡可能選擇那些有監督能力、年富力強、能勝任這一工作的人士來擔任人民監督員，以求最大限度地體現監督工作的客觀、公正。具體來說，在人民監督員的選任原則上要力求專業性與代表性兼顧，既要考慮履行監督工作必需的知識和工作閱歷，又要有確保一定的代表性。可以考慮由以下人員組成人民監督員的主體：一是具有豐富法律和其他專門知識的法律、政治、經濟等學科的專家教授等專門人才；二是有較高社會威望的社會中介組織從業人員，如律師、注冊會計師、公證員、仲裁員等；三是退離職的黨政機關領導干部、普通國家公務員及國有企事業單位工作人員；四是人大代表、政協委員的比重應逐步提升；五是工會、婦聯、共青團等群團組織和企事業單位等基層組織工作人員等。各類人員應當在人民監督員隊伍中占有一定的比例。由上述幾類人員為主體組成的人民監督員隊伍，具備了相當的專業性和代表性，對于提高人民監督員監督工作的法律效果和社會效果會起到較好的促進作用。

二、關于人民監督員的職責權限

人民監督員的監督范圍和職責權限是人民監督員試點工作中十分重要而又比較敏感的問題，在人民監督員制度外部化改革中必須高度重視，合理界定。

關于人民監督員的監督范圍。人民監督員監督案件的范圍主要是針對外部監督機制相對缺乏的職務犯罪偵查工作的偵查和審查起訴階段。高檢院在試點初期，確定了檢察機關職務犯罪偵查中應當納入人民監督員的“三類案件”，隨著試點工作的全面推開，又將“五種情形”納入到監督犯罪之中。應該說，對三類案件、五種情形是高檢院在總結試點工作開展以來的經驗的基礎上，慎重提出的，基本上涵蓋了職務犯罪偵查工作的全過程。為了確保監督重點和監督效果，各地檢察機關在開展試點工作時，應當嚴格遵循高檢院的規定，不能隨意擴大案件監督范圍。但人民監督員制度畢竟尚處在試點和探索階段，在不違背法律禁止性規定的前提下，應當采取審慎的原則，鼓勵各地在試點中適度擴大人民監督員監督范圍。鑒于目前各地檢察機關自偵案件辦案的規范化程度和辦案質量不斷提高，真正能夠啟動人民監督員監督程序的案件相對較少，不利于人民監督監督作用的發揮，特別是多數人民監督員具有較高的職業道德水準，也不滿足于常年無案件度的現狀。因此，可以考慮讓人民監督員適度參與其他與職務犯罪查辦工作有關的檢察業務的監督以及對檢察機關規范化建設、執法執紀等方面的監督。

關于人民監督員的權限。從筆者了解的試點情況看，絕大多數人民監督員對試點工作有著高度的責任心和參與意識，但也存在著監督手段和途徑不多、監督質量不高的問題。為保障人民監督員正確履行監督職責，保護人民監督員履行監督職責的積極性，必須賦予人民監督員履職所必需的職權。筆者認為，應當保證人民監督員享有以下權利：

1）對職務犯罪查辦情況的知情權。各級檢察機關應當定期向本院人民監督員通報職務犯罪查辦情況，對重大有影響的職務犯罪案件，應當邀請人民監督員旁聽庭審過程。人民監督員應當有權向檢察機關進行問詢和了解案件辦理情況，必要時，可以查閱案卷或者同步錄音錄像資料。檢察機關有關職務犯罪偵查工作方面的執法檢查和工作會議，也應當盡可能邀請人民監督員參加。

2）接受相關培訓教育的權利。不同于以往的行風監督等監督措施，人民監督員工作是一項專業性、政策性很強的專門監督工作，在很大程度上影響著檢察機關對職務犯罪嫌疑人的最終定性處理。要勝任這項監督工作，人民監督員需要掌握一定的法律業務知識和道德水準。產生人民監督員的人大常委會和檢察機關有義務為人民監督員的學習培訓提供必要的條件（最好以人大常委會為主進行，檢察機關根據需要提供法律專業方面的咨詢和支持），幫助人民監督員不斷提高法律素質和決策判斷能力，逐步提高監督水平。

3）獲得一定物質保障的權利。人民監督員參與監督工作，需要占用一定的時間精力，需要必備的物質設施，對人民監督員提供一定的物質補償是有必要的。這一點，高檢院已經做出了明確規定，必須落實到位。物質補償最重要的意義體現在對人民監督員工作價值的尊重和肯定。必須考慮到監督的獨立性和公正性是人民監督員制度的最大價值所在，因此在確定補助標準時，應當適當，不能讓人民監督員產生對履職補助的過度依賴性，以充分保證監督工作的獨立性和公正性。

三、關于人民監督員的組織形式

關于人民監督員的人員規模問題。就一個具體的檢察院來說，人民監督員的人數應保持一定的規模，不宜太少。如果人數太少，又會影響人民監督員組成的廣泛性、代表性和監督工作的公正性、獨立性。當然如果人數太多，既浪費社會人力資源，又不利于提高監督的效率。筆者認為，從目前人民監督員工作的開展情況看，基層檢察院應保持15-20人規模的人民監督員人選庫。人數的多少主要是考慮本院查辦職務犯罪的數量規模。在對具體案件進行監督時，人民監督員不一定全部參與個案監督，可以根據案件情況和人民監督員自身的實際情況，從中選擇三人以上單數的部分人民監督員參與監督和評議。

關于人民監督員的組織管理。目前對人民監督員的組織管理主要以所任職的檢察機關管理為主，這種組織管理模式與人民監督員的外部監督的制度定位并不完全適應。人民監督員制度既然定位于外部監督，檢察機關除接受監督外，不應過多參與對人民監督員的組織管理工作。只有這樣，才能在廣大人民群眾中對這一制度產生公正印象，也才能真正發揮人民監督員的獨立監督作用。筆者認為，人民監督員監督的外部化，組織管理體制的外部化是重要一環，僅僅達到產生方式的外部化是難以達到外部監督的初衷。

隨著人民監督員制度試點工作的不斷深入，逐步淡化檢察機關對人民監督員組織管理中的影響和制約，建立起以地方人大常委會管理為主，向人大常委會會負責的新的組織管理體制是十分有必要的。為更加有效規范地開展人民監督員試點工作，人大及其常委會對檢察機關的監督與人民監督員的監督應當有機結合起來。兩者是兩個不同層次、不同作用的監督，各有監督重點和監督手段，并不矛盾和沖突。由于人大常委會是人民監督員的責任機關，有實現兩種監督方式的結合的有利條件，兩種監督手段相結合，有利于提高人民監督員的監督效率和監督效果。人民監督員應當切實擔負起人大常委會賦予的職責，對產生他的人大常委會負責，定期向人大常委會匯報工作。為了推進監督工作的順利進行，可以考慮發揮人大常委會執法監督工作機構的作用，來專門負責人民監督員工作，包括人民監督員的選任、提名和日常的學習培訓、管理和監督考核。

3、建立和完善人民監督員和任職檢察機關的協作配合機制。在建立起以人大常委會為主的人民監督員組織管理體制后，檢察機關與人民監督員之間應當繼續保持密切的的聯系協調機制。人民監督員辦公室作為檢察機關人民監督員工作的承辦部門，要切實履行好職責，經常性地了解人民監督員開展監督工作中遇到的問題，及時向本院領導反映，提供必要的法律咨詢幫助，為人民監督員正確履職創造良好的條件。