公立大學公法人化研究論文

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——域外之經驗與我國之抉擇

關鍵詞:大學治理/公法人化/教育法制/行政法治

內容提要:現代公立大學的治理結構正經歷著從“二元對峙格局”向“多元參與格局”轉變，公法人化是實現這一根本轉變的重要途徑，是現代公立大學組織變革的普遍趨勢?，F代公立大學的公法人化必然以自治和效率為價值導向，促使其外部關系從“學者共和國”、“學術給付企業體”向“第三種類型”發展，促使其內部關系從“團體自治”、“住民自治”向“民主參與模式”發展。就我國大陸地區公立大學的公法人化路徑而言，我國應當采取公法社團形態為主、以公法財團為輔，不宜采用公共營造物和特殊公法人的形態；可以借鑒德國的“大學咨詢監督委員會制度”，以增加大學治理對社會需求的回應性；應提升學術自由權主體的法律地位，嘗試建立教授會作為學術事項的決定機構，并盡量確立學術人員在學術評價體系中的主導地位，改善公立大學治理的內部結構；國家對公立大學的監督應當適度松綁，以維持國家監督與大學自治之間的微妙平衡。

一、前言

政府干預與大學自治的關系問題是自大學產生以來永恒的主題，學術自由是學者們始終高舉的精神旗幟。與之相關聯，大學的內部治理結構的變遷一直在學術主導與行政主導兩者的“二元對峙格局”中你進我退，發展變化。理所當然，學者的相關研究也基本上囿于這一分析框架進行探討，主張對大學組織結構中學術權力與行政權力之間關系不斷地進行調整和發展，以促進兩者之間的均衡化。[1]然而，隨著全球化的發展和各國現代社會的轉型，影響教育活動的主導因素發生深刻變化，市場力量成為學術力量和政府力量之外的又一種重要力量，其他社會力量也日漸勃興。第三種力量和其他社會力量的興起必然要求大學內部組織結構和方式進行相應的調整，朝著“三元互動格局”、甚至是“多元參與格局”的方向發展，這實際上是對大學的內部組織結構進行根本性的再造。[2]“我國由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，引起社會廣泛而深刻的變革。在社會變革中，高等教育的舉辦者、管理者、辦學者角色分化，相應地舉辦權、管理權、辦學權面臨著重組與重建?！盵3]也就是說，如何平衡這多元主體之間的關系，使得政府干預、大學自治、市場力量和社會參與之間協調運行，也已經成為當前我國公立大學組織變革必須回應的新挑戰。[4]

公立大學組織變革是公共行政改革的重要內容，自然也是行政法治發展的重要內容。也就是說，公立大學的組織變革必須遵從行政法治的基本理念、制度和方式來進行。從域外的相關制度建設來看，公立大學的公法人化已經成為各個法治國家和地區回應這種新挑戰的基本經驗和思路。[5]但是，它們實施公立大學公法人化改革的時代背景、功能定位、具體形態以及制度建設并不完全相同，也存在著許多的差異之處，呈現出鮮明的個性色彩，蘊涵著不同的發展邏輯。本文正是從公法人的基本理念出發，提煉公立大學公法人化的域外經驗，并結合我國的教育法制的現實情況，進而思考我國公立大學公法人化的基本問題和發展路徑。

二、公法人之基本理念

（一）公法人之內涵

“公法人”這個概念非常復雜，在普通法系和大陸法系的行政法學上，其內涵也存在一定差異?！坝姓ㄖ髦兴懻摰墓ㄈ酥饕侵冈诰哂幸话懵殭喾秶闹醒胄姓C關和地方行政機關以外，享有一定獨立性和單獨存在的法律人格并從事某種特定的公共事務的行政機構。英國行政法學著作有時又稱這類機構為半自治的國家行政組織或半自治的非政府組織。”[6]在大陸法系國家，在公私法區分的基礎上，將法人分為公法人與私法人。公法人作為一個獨立的法律實體，在通常的行政組織之外執行法定的行政任務，其可以自負其責地進行活動，但仍應受國家的約束。[7]在法國，公法人主要包括一般公法人和特別公法人。一般公法人包括國家、一般地域團體（市、縣、?。┖吞貏e地域團體，特別公法人又被稱為“公務機構”，主要以財團法人為主，也有一些具有社團法人的性質。在德國，公法人包括公法社團、公法財團和公營造物。公法社團是指由一定社員組成，且被賦予一定公權力，而其存續不受社員變動影響的行政主體，是一種以‘社員’為中心的團體，屬于一種“人的組合”。公法財團是指以一定的資金或財物作為履行行政任務的行政主體，屬于一種“物的組合”。公營造物是指行政主體為達一定公共目的，結合一定的物與人所成立的行政組織，屬于一種“人力與物力的結合”。[8]在日本，公法人主要包括國家和地方團體、營造物法人、公共組合和獨立行政法人。營造物法人是指不由政府直接經營，而是在自負盈虧的原則下采取企業式經營方式經營，交由國家或者地方公共團體出資設立的獨立法人。公共組合是指為了實施屬于公共行政的特定事業，由有利害關系的人組成的公法上的社團法人。[9]在1997年7月《獨立行政法人通則法》和《獨立行政法人通則法施行之相關法律整備法》公布后，獨立行政法人也成為一種非常重要的公法人。[10]相比較而言，英國的公法人的范圍比大陸法系國家公法人的范圍更狹窄些，大致相當于法國行政法上所說的“公務法人（特別公法人）”，日本行政法上“其他行政主體”。[11]本文主要沿襲大陸法系的理論脈絡來探討公法人制度。在法國，公立大學被認為是屬于特別公法人；在德國，公立大學一般被認為屬于公營造物；在日本，公立大學被界定為屬于獨立行政法人。

（二）公法人之功能

隨著社會的多元化與復雜化，行政職能不斷擴增，行政組織也隨之有日趨分殊化的趨勢，分權化和民營化成為兩種基本路徑，現實行政組織變革正朝著去中心化和去官僚化的方向發展。公法人的產生、發展和完善正是西方法制發展中對這種強烈的社會需要做出的非常有效的制度供給。總體來看，公法人制度主要滿足了兩個方面的社會需求，具有兩個方面的制度功能。

1．自治功能

所謂自治功能，是指公法人制度滿足了公共行政承擔者對自治的需求。法國行政法學上認為，一般公法人是基于“政治性分權”的法理基礎，而特別公法人是基于“技術性或業務性分權”的需要。但是無論是哪種公法人，都必須遵從的或盡量滿足自治原則的要求。所謂自治原則是指公法人享有自己的財產于人員，獨立的預算與行政權，具有完整的權利能力，可以以自己名義進行訴訟等。“而自治程度的差別，尚可以該法人臣屬于公法的情況來評估。盡管公務機構皆是公法人，但并非與其相關的一切皆由公法來規范。凡依其設立章程規定，適用司法的程度愈高者，此類公務機構則有較大的自由空間。相反的，若其大部分是受公法規范，其自主性便相對減低?！盵12]德國行政法學上認為，無論是何種公法人，它都必然具備自治與民主的功能?！按朔N自治的核心，旨在確保此一領域的自主性，乃至于意見自由形成的管道與過程，免于國家或政治、經濟勢力的操縱。”[13]日本行政法學上認為，獨立法人創設的重要考慮之一就是國家行政的“垂直精簡”。日本行政改革會議1997年提出的最終報告指出，“行政改革之最大重點在于以‘從官到民’、‘從國家到地方’之觀點，重新思考如何修正國家行政之角色”，關于政策的實施機能部分，“則可運用外局（實施機關）及獨立行政法人制度，資以期待自律性、效率性的營運。”[14]

2．效率功能

所謂效率功能，是指公法人制度滿足公眾對更加高效優質的“公共物品”的需求。法國行政法學上認為，公務機構必須遵從的另一項基本原則是專業原則。所謂專業原則，就是要求公法人的設立的目的和業務內容是明確而且特定的。這一原則對公法人既是一種保障，也是一種限制。“一旦業務獨立且予以法人化，專業原則保障公務機構之職權不被其設立母體或其他行政機關所侵蝕。但在另一方面，該原則亦限制公務機構之業務范圍，不得跨出‘本業’以外之其他領域?！盵15]可見，專業原則旨在確保專業判斷的獨立性，必然有利于公共機構高效優質地提供公共服務。德國行政法學上認為，公法人還必然具備利用與經營的制度功能。利用與經營的功能在于使得“原本存在于科層制體系的行政服務，從組織上予以抽離出來，以便適當而有效地履行特定行政目的”。[16]日本行政法學上認為，獨立行政法人創設的另一個重要考慮也是業務的效率化。而且強調：“獨立行政法人制度所追求之效率性之意義，并非單純地業務務執行上時間、勞力、費用之削減等所謂經濟上之效率性，而是賦予獨立人格而產生之效率性，即從國家行政組織獨立出來，可解脫國家行政組織之拘束，例如組織成員、人事、業務營運、財政等之自由度擴大，此種之意義效率性，始為重要?！盵17]

公法人的這兩種制度功能中，第一種功能是主要的、前提性的功能。第二種功能是一種次要的、結果性的功能。也就是說，行政實施主體自治需求的滿足并不必然導致行政實施主體效率的提高。但是，在實踐發展中公法人的這兩種功能往往會形成一種良性互動的關聯。也就是說，團體自治需求的滿足可能極大提高其提供“公共物品”的效率，而公共事業效率的提高又可能成為擴大團體自治權的動因。

三、公法人化：現代公立大學組織變革之趨勢

學術自由是大學的靈魂和品格之所在，這一點已經得到普遍的認同。而大學自治是學術自由的制度性保障。[18]公法人正是一種能夠充分保障大學自治和學術自由的功能性組織制度。所謂公法人化，是指公共行政承擔者的組織變革以公法人為發展方向，并以充分發揮公法人的制度功能為目的。公立大學是由教師、研究人員、學生與行政人員所組成的一種人合社團，將人合社團賦予獨立法人格，即是公立大學公法人化。“雖然公立大學組織形態的改變，其實不能保證大學經營的成功或競爭力的提升。然而，公立大學公法人化產生最直接之實益，在于大學可脫離與國家最高等教育機關之部屬機關地位，獲得法律上獨立之人格地位，可更廣泛享有人事、立法、財政、組織計劃自主權，及有助于大學自治之推動?！盵19]

有鑒于此，現代公立大學的組織形態大都采取法人化的方式或者正朝著法人化的方向發展。美國的公立大學一直以來都采取法人化的組織方式，大學中最高領導地位的機構是董事會，不論公立或者私立大學都由外部人士所組成，使得大學具有向社會與企業開放性；同時，董事會也成為阻絕外來不當勢力與干預“護城河”功能，使大學與政治保持一定距離，并同時扮演學校與教育部降緩沖突的“緩沖器”功能；董事會的設置與功能是美國大學的最大特點。[20]英國的公立大學比較復雜，既有早期通過王室獲得皇家特許狀取得法人身份的大學，也有本世紀以來通過議會法獲得法人地位的大學，還有經登記注冊以公司形式存在的學院。[21]“多科技術學院及其他學院起初沒有法人資格，由地方政府進行管理，但20世紀80年代以后，英國政府為了反映這些學校的全國性作用，使其能改善管理，更好地配合經濟發展的需要，將其從地方政府手中轉移到中央政府，且賦予其法人資格”。[22]

德國的大學在20世紀60年代以前，受到洪堡大學理念的影響，大學以各學院代表為構成分子，形成“學者共和國”；20世紀60年代以后，在“大學民主化”呼聲之下，要求參與校務者不應僅限于教授，并應及于學術助理及校內中間階層，也就是改變僅由教授獨享決定權，而成為強化民主參與的“群組大學”；1988年德國修改《大學基準法》，對于公立大學與國家之間的關系作出改革，一方面引進大學咨詢監督委員會，另一方面公立大學也可以采取公法財團法人型態，使大學具有企業化、效能化精神，提升學術競爭力，成為“學術企業給付體”。[23]日本國立大學法人化最早源于1997年橋本龍太郎首相任內提出的“獨立行政法人制度”，引起日本學界重大爭議；1999年日本內閣作出“關于國立大學獨立行政法人化，一方面尊重大學的自主性，另一方面作為大學改革之一環來加以檢討，到平成15年作成結論”的決議；2000年開始組織有關學者組成“調查檢討會議”開始進行檢討，并在2002年提出“關于新的‘國立大學法人’圖像”的最終報告；2003年向國會提出國立大學法人法等相關的六個法案，并于同年7月完成立法而于10月開始實施，并于2004年4月完成國立大學法人化之過程。[24]早在1983年，我國臺灣地區修訂大學法時就試圖使公立大學公法人化，雖然囿于當時的法制和觀念條件，公法人的立法未竟全功。在1986年臺大學生發起的大學改革運動中，再次鮮明提出公立大學公法人化之口號，當時該主張的主要目的是保障學術自由與大學自治；[25]1987年當時有立法委員所提出的大學法修正案，首次將公立大學規定為公法人，但經過長期的大學法修正運動之后，雖沒能夠使公立大學法人化，卻也爭取到“大學應受學術自由之保障，并在法律規定范圍內，享有自治權。”的明文規定。當時爭取公立大學法人化的唯一目的時為了保障學術自由。其后教育部為了回應大學發展需要，并回應公立大學法人化的呼喚，自1997年起進行“大學運作與學術自由、大學自治之研究”計劃，隨后成立“大學法修法委員會”，研擬公立法學公法人化相關條文。然而，由于2002年11月行政院通過組織改造推動委員會所提“行政法人建置原則”，并列列舉大學得制定該類行政法人之通用性法律。教育部為配合該政策實施，重新修正大學法修正草案，增列“行政法人國立大學”專章，報行政院審議后，于2003年6月函請立法院審議。該章的規定在臺灣地區法學界引起廣泛的爭議，該草案還未被通過。[26]

可見，盡管大陸法系國家與英美法系國家關于“公法人”理論的理解存在差異，但它們在法制發展的實踐中都賦予了公立大學公法人的法律地位，這是兩大法系國家公立大學組織變革的共同特點和趨勢。

四、現代公立大學公法人化之方向

大學治理涉及到大學的設立者與大學之關系、大學內部組織在大學內部決策過程中的權限分配，以及大學內部成員參與決策的方式及程度。筆者認為，現代公立大學的公法人化是對大學治理結構的根本性變革，其功能在于充分實現自治和效率功能，其效果在于糾正以往將公立大學的內在結構視為學術權力與行政權力（國家干預的力量）之間“二元對峙格局”的固有思維，使之朝著包含國家力量、學術力量、市場力量和社會力量之間“多元參與格局”轉變。這一轉變既涉及到學校與外部力量之間的關系，也涉及到學校內部各種主體之間的關系。但是，不論是外部關系還是內部關系的平衡和協調，最終都必然要求公立大學自身組織結構的轉變，并依賴于行政法治的監督和保障。也就是說，這種轉變直接影響到大學治理中兩大基本關系的深刻調整。

（一）外部關系：“學者共和國”、“學術給付企業體”與“第三種類型”

就外部關系而言，自中世紀至今大學的發展變遷，主要是如何抵制外部力量（如國家、教會和企業）干預的歷史。德國大學法的發展經歷了兩種極端的現象：一為“學者共和國”（Gelehrtenrepublik），另一為“學術給付企業體”(wissenschaftliches)。前者主要針對大學內部各組群（偏重大學組織內部之設計）；后者著重于大學對外部所呈現企業競爭性格。[27]十九世紀德國學者洪堡所提出的學習者與施教者結成一體的概念，就與學者共和國的思想相當，旨在強調大學消極地防止國家干預，建立學者與學生閉鎖自珍的“象牙塔”，關起門來作皇帝，孤立于社會之外，不愿隨著社會的變化進行改革。但是在現代社會中，公立大學單單進行純粹的學術研究是不現實的，“尤其是現代大學已經成為他們所服務的社會的不可分割的一部分，大學作為知識的生產者、批發商和零售商，是擺脫不了服務職能的?！盵28]有鑒于此，“學術給付企業體”的理念得以產生，強調大學本身的開放性，促使大學對社會的適當回應，促使大學與社區適當聯結，融入社會中。

隨著全球化的發展，高等教育日益走向社會的中心，成為社會的“動力站”，高等教育的重要性更加凸顯。學術也不僅扮演了企業間競爭重要要素，并同時影響國家制度的發展。“大學組織建構不應再偏執于極端一方或為學者共和國、或為學術企業體，而應兼具兩方優點，形成一種第三種類型，以確保大學處于競爭時代，不斷提升學術，國家競爭力始能與日俱進?！盵29]在這“第三種類型”中，“學術的提升不再是大學本身事務也同時是國家高度介入影響的責任。”有的學者認為，1988年德國新修訂的大學基準法較多地體現了“第三種類型”的特征。該法對公立大學作出兩項改革，一是引進了“大學咨詢監督委員會”，二是公立大學也可以采取公法財團法人的形態?！岸叩墓餐c則均是適度納入校友、監管機關及企業、文化與科技人士參與決策，使大學具企業化、效能化之精神，提升學術競爭力?！盵30]

（二）內部關系：“團體自治”、“住民自治”與“民主參與模式”

就內部關系而言，大學的發展變遷過程主要是隨著外部關系的變化，大學自治主體的范圍、地位和權限發展變化的過程。其主要涉及到大學內部之間組織決策權限的分配、大學內部成員參與等制度。就自治的主體而言，學理上有“團體自治”與“住民自治”的區分。所謂團體自治，“意謂承認在國家之內仍有某種程度獨立于國家意思之外的團體，在賦予此等團體處理失誤權限的同時，更保障其作為團體的對外自主性，國家或其他權力均不得隨意加以侵害、干涉，而將事務處理之權限委諸該團體之判斷與責任。在性質上屬于‘法律意義的自治’”。所謂住民自治，“則意謂自治團體之構成員為確保團體意思之形成乃是基于構成員之合意，以使其權益獲得周全得保障，必須以民主得方式組織團體并加以營運、管理，以免團體自治亦失其意義，故而屬于‘政治意義的自治’?！盵31]在國家權力專政時期，為了防止公立大學成為“教育部大學”，進而保障學術自由，大學自治更多地被強調為一種“團體性的自治權”。但是“如果僅由團體自治而無住民自治，則外部壓迫固然可以避免，但內部壓迫所造成的痛苦可能尤有過之，在結構上此種自治仍不具有實質意義?！盵32]所以在公立大學的外部關系法治化之后，大學自治的關注點更多地集中于“住民自治”。自歷史發展而言，團體自治的思考模式在德國、法國較為發達；住民自治的理念，在英國比較受重視。[33]

隨著現代大學理念的發展，大學的外部關系開始走入“第三種類型”，大學承擔了更多的社會責任，大學自治權的性質也被重新認識?！按髮W自治權本質上系屬‘教育行政權’，故亦可稱為‘大學自治行政權’”，它包括規章制定權、組織自主權和教育事項執行權，而不僅僅是學術自由的事項。[34]為了協調不同主體之間對不同自治事項決策的權限和程序，大學治理的內部結構再也不能簡單地由某一方成員來占據主導地位，“民主參與模式”開始興起。[35]所謂民主參與模式，是指大學最高決策機構由校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組成之。不同自治事項的決策必然包括不同的利害關系人的參與，且這種參與得到民主而公正的程序保障。這一治理結構以團體自治為前提，深化住民自治的內涵，并擴展了參與的主體。與住民自治相比，它更加強調住民之間存在利害關系的差異性，更加強調對不同事項由不同的住民來參與。更重要的是，它強調治理結構中必須提供渠道供利害相關學校外部力量來參與。筆者認為，當今世界大學治理大致有兩種民主參與模式：[36]一是德國模式。其自治權的主體主要是教授，形成了“以教授組織為中心的大學自治模式”，其外部力量的參與主要是通過咨詢監督委員會。二是美國模式。在該模式中，董事會的領導和終身教授制是其鮮明特色，自治權的主體不限于教授，形成了“理事會領導下的大學自治模式”，其外部力量的參與主要是通過董事會?！岸聲橛谏鐣c大學之間，一方面扮演著‘橋梁’的角色，以傳達社會對大學的期盼；它方面董事會也擔負著‘緩沖者’的功能，阻擋人和對大學自主不當干預。”[37]

五、現代公立大學公法人化之形態

公法人化形態選擇問題的升溫始于1998年德國修訂大學基準法第58條。該條規定大學原則上為公法社團并同時為國家設施。除此項規定外，該條并增列大學可以以其他法律形態來設立。自此之后，德國公立大學的法律組織形態不再以公法社團為限，公立大學組織形態的選擇也就成為公法人化過程中被普遍重視的問題。[38]從理論上來說，公立大學法人化的選擇具有多樣性，法人化可以選擇私法人化或者公法人化，而公法人化的形態也可選擇社團化、財團化或者營造物法人化。但是，所有選擇必然受目的導向所支配，公立大學公法人化形態的選擇也是如此，不同的法人形態必然是基于不同的社會考量，并具備不同的制度功能，最終服務于不同的目的取向。具體來看，現代公立大學公法人化的形態有如下四種可能：

（一）公法社團

如果把大學視為“學者共和國”，作為知識和真理的追求者的師生所組織的團體，而不只是研究學術與學習知識之場所或設施，將公立大學的法人化朝著“自治化”方向發展，那么公法社團的形態是最符合大學本質的一種形態。[39]

但是，公法社團形態并不能充分滿足大學的效率功能。公法社團強調組織體內的個人是“社員”或者“成員”的身份，只有成員個體才享有自治權。這種身份地位對于教師而言自無異議，但對于學生而言并不完全。學生與學校之間的關系更多的是一種“利用者”的身份。所以，如果單單把公立大學看作公法社團，那就可能使得學生以及其他主體的參與正當性不夠。正因為如此，公法社團形態的大學更易于發展成缺乏開放性、高度封閉性的組織，也使得社會責任無法通過制度化的渠道輸入大學，大學也不愿意對外部主體的需要做出適度的回應，不符合公立大學治理民主參與模式的要求。所以，各國都不將公立大學僅僅定位于公法社團。比如，德國早在1976年的大學基準法第58條規定，大學為公法社團并同時為國家設施。也就是說，德國公立大學在法律組織上具有雙重身份：一為公法社團。即教師和學生享有憲法所賦予的學術與學習自主權，他們可以通過選舉產生代表組成的“校務會議”決定大學學術重要事項。二為公共營造物。學生及其他主體在一定程度上可以基于“利用者”或“使用者”身份來處理和協調與大學之間的關系。

（二）公法財團

公法財團是指國家或其他公法社團，為了履行公共目的，依據公法捐助財產而成立的組織體?！肮ㄘ攬F與公法社團的區別在于其為財產結合體，并無社員的存在，財團設立者并非財團的成員而立于財團之外，捐助者除非通過任命董事對財團運作加以實際的影響，在法律上沒有權力用指令的形式拘束其運作。公法財團與公務機構（公共營造物）的區別在于公法財團對設立者的依存關系不如公務機構來得強?！盵40]相比較而言，公法財團在組織上、人事上和財政上具有更大得自主性和靈活性?！肮ㄘ攬F組織可以對學校特色而作不同設計，特別是大學有附設醫院，大學本身采公法財團法人有利于醫院獨立運作，適應外界競爭力。”所以，“為了使大學所賦予之公法任務適當完成，公法財團應屬于較理想之法律形態?！盵41]有鑒于此，德國下薩克森邦大學于2002年6月24日新修訂的《下薩克森邦大學法》第1條明確規定，以國家為設立主體之大學與以公法財團法人為設立之主體之大學均由國家負責。開始引進公法財團大學組織形態。

但是，關于公法財團能否滿足大學自治的功能也曾存在爭議。如果是公法財團的形態，可能會將大學從以人為主的“學者共和國”轉變為少數財產管理者經營的資產，除非在法律上或者捐助章程中明確規定大學教師與學生的參與地位，否則大學自治可能只有團體自治意義上的“自主”，而缺乏住民自治意義上的“自律”。[42]而德國聯邦憲法法院判決[43]認為，大學享有學術自由是憲法保障，國家對大學運作的基本維持負有義務。這一憲法義務當然也及于公法財團大學。公法財團大學之改制不是為了直接減輕國家的負擔，也不是要讓大學更有潛力從民間中取得財源，積極運用學校本身，以增加與國外大學的競爭。同樣，公法財團法人屬于國家行政體系的一環，財團行為必然受憲法、行政法、財政與公務員法規范。[44]

（三）公共營造物

公共營造物是公行政主體，結合一定的人與物所成立的組織，并以達成公法上的特定任務為目的，而設立公共營造物的公行政主體對營造物活動能夠持續發生影響力。相較于公法社團的組織形態而言，公共營造物突出了作為“使用者”的利害關系人的要求，這些要求被法定化為特定的行政目的，使得利害關系人的參與具有了正當性，無疑有助于改變大學過于封閉的狀況。

但是，對于公共營造物形態能否滿足大學自治的功能卻存在頗多異議。有的學者認為由于營造物原則上并沒有成員的概念，因此不存在自治。[45]“在這樣的性質下，會將教師與學生的地位外部關系化，教師系受聘者、被配屬者，學生是營造物利用者、消費者，并非大學的構成員，不能參與自治。”但也有學者認為有可能存在以成員為基礎的公共營造物，也有認為公共營造物是具有以“社會參與”為特征的行政結構，在特定的條件下也有自治的功能。[46]

（四）特殊公法人

關于公立大學法人化的形態選擇，臺灣地區有的學者認為，公立大學公法人化應當采取兼具公法社團、公法財團及營造物法人性質的特殊公法人。[47]公立大學采取特殊公法人的形態予以公法人化，日本于1997年《行政改革會議最終報告》中提出的獨立行政法人可以說是一次嘗試。獨立行政法人制度主要的考量因素是精簡國家行政機構，其法律地位獨立于行政組織之外，其組織體內成員身份分為公務員型和非公務員型兩種，但實際上預定法人化之事務中，95％的是公務員型，其首長的產生由主管大臣任命，但缺乏國民參與制度。相比較而言，這種特殊公法人兼備了上述幾種公法人的一些特點，在法律效果上一定程度上平衡了公立大學公法人化的自治功能和效率功能。

但是，日本的獨立行政法人形態也存在一些致命缺陷。比如缺乏國民參與制度，導致其對社會的回應性較弱，這種不利影響將在日后逐漸凸現出來。更重要的是，日本這種形態的公立大學法人化，“系于公務員定員削減之政治公約下之犧牲產物，理論上直接沖擊大學及自治性之理念，亦與學術自由之理念背道而馳，論理上應檢討之課題，不甚枚舉?！北热纾环矫尜x予公立大學的獨立地位，另一方面首長的由主管大臣任命權，兩者就是一個矛盾的組合。所以，到2002年3月日本也不再堅持以《獨立行政法人通則法》適用于國立大學，而改以制定《國立大學法人法》取代它。

以上探討足以表明，公立大學法人化形態的選擇遠非易事，需要對社會基礎、大學精神以及個體觀念都充分而仔細的考量，力求對多種價值予以應有尊重并和諧共存。

六、我國公立大學公法人化之抉擇——以臺灣地區《大學法修正草案》之討論為參照[48在全球化的進程中，各國的大學都逐漸成為全球競爭的主體，公法人化也成為現代公立大學組織變革的基本趨勢，我國公立大學的組織變革自然也不可能置身于該潮流之外。但是，我國學界對此雖有所討論，相關研究卻并未深入，公立大學的公法人化也尚未列入我國行政改革的議程。[49]相比較而言，臺灣地區學界和行政界對此問題的關注度更高，探討也更加深入，相關改革進程也稍處領先位置。自臺灣地區“教育部”于1992年提出大學法修正草案以來，關于公立大學的法律地位、校長產生程序、校外人士參與制度以及如何大學內部自主彈性問題就引起了激烈的爭論，至2003年“行政院”將重新形成的大學法修正草案提交“立法院”審議時，雖已歷時十余年的討論，很多關鍵問題卻始終沒有達成完全的共識，一直延續至對2003年版的大學法修正草案的討論之中，并重新激發起學界的廣泛爭論。由此可見，有些問題是各個國家和地區公立大學公法人化過程中必然面對的共性化的問題，基于兩岸文化價值觀念的共通性，臺灣學者的思考或有可資參照借鑒之處。本文即以臺灣學界的相關討論來探討我國大陸地區應為之抉擇。

（一）公法人化形態之選擇

這是公法人化過程中必然面臨的首要問題。臺灣地區的草案規定：“國立大學分為一般國立大學及行政法人國立大學。行政法人大學應自行或聯合數校成立董事會?！保ú莅傅?條）從這一條文來看，行政法人毫無疑問是屬于公法人，但屬于何種形態的公法人卻并不明確。盡管也有的學者結合修正草案第27條、第29條和第30條有關董事會組成和設計的規定來看，認為行政法人“國立”大學的性質是公共營造物的公法人。根據草案中的相關說明表明，“行政法人國立大學”的設置目的在于和采取校務基金方式運作的“一般國立大學”相區別，特指采取第二章規定的董事會方式運作的國立大學，并無進一步區分之意圖。[50]盡管如此，這一概念還是引起了學者的反對。有的學者認為，“行政法人之‘行政’即強調監督管理、規劃之意，而大學成為法人，主要是釋放它的行政性格，強鞏其學術自主、自治地位，因而冠以‘行政’與體質矛盾?！髮W法修正草案中僅抄錄行政法人法中有關職員、工、警衛過渡期間保障條款，其余如大學之組織、運作與財務則和行政法人法主要條文如董事會、職權與監督等毫不相關，勉強稱行政法人，反有誤導之嫌?！币虼耍盁o論基于行政法人之目的或精神而言，國立大學都不適宜冠以行政法人之名稱，應恢復原先討論的‘公法人’用語。”[51]

我國《高等教育法》第30條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”該項規定明確了高等學校的法人地位，但也沒有具體到何種法人形態。由于我國無公私法之分，也無公法人、私法人的區別，高等學校實際上處于非常模糊的法律地位。一般認為，我國的公立大學法人應屬于事業單位法人，但具有多重性質。它既是民事主體，又是教育主體，具有雙重的法律地位。[52]筆者認為，我國公立大學公法人化的形態選擇應把握如下兩點：其一，我國公立大學法人化應以公法人為方向更為合適，應當淡化我國公立大學作為民事主體的色彩。因為公立大學負有特定的公共任務并因此接受政府預算支持，如果采取私法人的形態，必然導致政府對大學控制力的降低而逐步縮減其對大學的財政義務。其二，我國公立大學公法人化應采取公法社團形態為主、以公法財團為輔，不宜采用公共營造物和特殊公法人的形態。主要原因在于我國公立大學基本上還屬于“教育部大學”，受行政力量強力支配。雖然1998年頒布的《高等教育法》從第31條到第38條規定了大學的自主權。但是，在其公立大學的內在結構中，仍然是行政管理權占主導，行政管理權和學術自由權之間形成了一種既協調又緊張的關系。[53]在這種情境下，公立大學組織變革的首要前提在于提升學術力量的法律地位。就此而言，公法社團是最為理想的一種方式。但是，我國公立大學還普遍面對的另一個難題是教育經費的短缺問題。為了改變這種境況，1995年頒布的《教育法》已經突破了原先的由政府獨家辦學的舊格局，按照法律規定，舉辦者可以是各級政府，也可以是企業、事業組織、具有法人資格的社會團體和公民個人，它們可以單獨舉辦，也可以聯合舉辦。[54]所以，采取公法財團的形態有利于公立大學加強與企業、政府合作，拓展“第三渠道”（即社會服務）來獲得資源，提高自己的競爭力。所以，我國公立大學法人化過程中對某些少數被教育部列為重點發展、且國家財政資助充足的大學（比如被列入211工程的前10位的大學）宜采取公法社團的形態，其他公立大學宜采取公法財團的形態。而公共營造物形態的大學很可能將教師因“受聘者”的地位而被邊緣化，不利于學術自由；特殊形態的公法人形態的大學很可能陷入非驢非馬、又驢又馬的境地，也不利于發揮自治與效率之功能，所以這兩種公法人形態在我國目前暫不宜采用。

（二）校外民主參與途徑之選擇

這是通過公法人化來調整公立大學與外部關系的重點問題。臺灣地區的草案遭到學者最強烈批評的是關于董事會的設立、地位和組成問題。（草案第5條、27條、28條、29條、30條）該草案規定，行政法人“國立”大學成立以后，應當自行或者單獨聯合幾個學校設置董事會，董事十一人至二十一人，任期四年，連選得連任，并以一次為限。董事由“教育部”就學校校務會議通過推薦之人士，以及高等教育審議委員會推薦得校外聲望卓著人士遴聘產生之；校外董事人數，不得少有全體董事總額得二分之一。董事會行使職權時，發現學校有重大違失，應立即報“教育部”。董事會設置董事長一人，由“教育部”部長就董事中提名，提請“行政院”院長聘任之。這一制度設置之初衷在于構建一種外部力量參與大學治理的途徑。正如草案的相關說明所指出，“為避免大學過于封閉與社會脫節，難以回應社會之需求，明訂各大學應設置董事會，使各行政法人‘國立’大學具有外部開放性、容納國內外專家學者與社會人士之董事會，對學校管理與發展提出建議，一方面使大學因社會參與受到外來刺激，而不至于封閉，他方面可扮演代替教育部監督學術機制，亦即由外部社會精英參與管理監督之模式?！盵55]但是，臺灣學界大多認為這一規定顯然存在極大缺陷。其一，董事會的定位模糊。一般法人的董事會是法人的內部機關，但行政法人“國立”大學的董事卻可以跨幾個學校聯合設立，似乎是超越法人之外、凌駕法人之上的機關。其二，董事、董事長由行政權產生，使得行政權能夠直接或間接掌控大學之主要人事，大學自治恐難保全。其三，校外董事超過董事總額的二分之一，造成“外行人控制”的局面，也有違住民自治的理念。有鑒于此，臺灣學界主張改設德國式“大學咨詢監督委員會”的呼聲頗高。[56]

我國《高等教育法》中沒有規定校外人士參與大學治理的制度。我國公立大學必須設立的機構有四個：中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會、校長、校學術委員會和校教職工代表大會。[57]由于我國實行黨委領導下的校長負責制，校長由教育部門任命，所以前兩個機構都可能成為校外意志的輸入渠道。但是，這種渠道并非一種民主化的參與途徑，而是國家權力干預大學自治的通道，不符合現代公立大學組織變革的發展趨勢。筆者認為，為了增加大學治理對社會需求的回應性，可以借鑒德國的“大學咨詢監督委員會制度”。理由有三：其一，大學黨委的定位決定了它不可能改造為一種校外精英參與制度。我國公立大學的黨委是一個政治主體，掌握學校的領導權。在目前的體制中，這一地位決定了它不可能由由校外的社會精英（甚至還可能不是中國共產黨員）參與其中。其二，模仿美國式的董事會也存在沖突與隱患。美國式的董事會一般為校務的最高權力機關，并對于大學純粹學術事務的主要機關給予高度的尊重和禮遇，并且負責對遴選委員會提出的校長候選人名單擇聘校長。[58]一方面董事會的最高地位顯然與校黨委的最高地位相沖突，另一方面我國公立學校還普遍缺乏教授評議會之類的純粹學術機構，缺乏學術力量與行政力量的明確分工，董事會很可能異化為壓制學術力量的機構。另外，校外精英組成的董事類似我國公司治理中的獨立董事，在我國目前的體制中其獨立性值得質疑，很可能出現公司治理中普遍存在的獨立董事被大股東“俘獲”的現象。其三，“大學咨詢委員會”比較穩妥。大學咨詢委員會性質上屬于校內組織的一部分，成員名單的建議權歸屬于校方，行政主管部門僅有形式上命令權，它僅參與學校財務營運事項，其主要功能是咨詢和監督。相較而言，該機構的設置不會和我國公立大學現行的內部機構存在定位和功能上的沖突，而且校方的建議權與主管部門形式上命令權的權限分配有利于避免“外行控制”的局面。更為重要的是，其功能僅僅限于對大學的經營事項的咨詢和監督，消除了干預學術自由的可能。

（三）校內自主權保障制度之選擇

這是通過公法人化來改善公立大學內部關系的核心問題。臺灣地區的草案對于大學校內的組織與權限進行了調整。主要體現在三點：一是賦予校長較大的責任。該草案規定校長綜理校務，負責校務發展之責，于職務范圍內對外代表大學。（草案第33條）二是修正了校務會議的權限和組成。該草案規定，有關學校組織規程及重要章則之訂定、預算決算之審議及校務發展計劃等重要事項，應由校長、副校長及教師、研究人員、職員與學生所推選之代表共同組成校務會議議決之；其中助理教師以上之教師代表，不得少于總額之二分之一。（草案第42條）三是學術評議委員會組成可以引進校外聲望卓著人士參與。（草案第43條）四是規定了學生會及其他相關自治組織的地位，但對于其權限有所削弱。（草案第60條）總的來看，草案將大學治理內部結構從“一大（校務會議）兩?。ㄐｉL、校教評會）”格局，轉變為行政、經營、教學研究三足鼎立格局（校長、校務會議、學術評議委員會）。但是學術事項的決定權還是由教師主導，這一點并未動搖。臺灣學界普遍贊同應當對大學校內組織的職權進行調整，力求“正本清源，教授參與學校決策，應限于學術領域，讓學術與行政能各就其位，各盡所能。學術事項由專業決定，行政人員不應置啄；行政事務由校長綜理，領導行政人員努力從事，并就其成敗負責?！盵59]正是基于對學術主導這一理念的高標準，有的學者認為學術評議委員會引入校外非學術人士參與其中并不妥當。[60]

我國目前大學治理的內部結構中，最主要的問題是學術力量深受行政力量控制，行政力量干涉學術事項過多，以致損害學術自由。主要體現在三個方面：一是學術組織結構和功能的行政化。“我國高校的組織結構或原來的校系教研室，或現在‘升級版’的校院系，在嚴格意義上并不是一種學術組織，而是一種教學行政管理組織。”[61]這種強調服從的等級式方式與學術活動的原則在很多情況下是相對立的。二是學術領域與行政領域的模糊化?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā芬幎舜髮W的自主權，但是沒有更加清楚地對其內部結構進行區分，這些問題應當是由學校章程來予以明確規定。而目前大多數的“學校章程因過于原則而經常被認為是‘沒用’的東西”[62]，許多學校至今沒有章程。[63]在行政主導的格局中，這種情形極易導致行政管理權進入學術事項的領域。三是學術人員在評價體系中的缺位。在許多大學中，評價機制中沒有學術人員的參與，以致學術評價體系中大量存在非學術性標準的存在。筆者認為，我國公立大學內部結構的改善要從兩個方面入手：其一，要提升學術自由權主體的法律地位，并嘗試建立教授會作為學術事項的決定機構。對于教學計劃、教材選編和科學研究等純粹屬于學術自由的事項可以在教育法律、法規中明確其權利主體是學術人員。對于可以由學術力量和行政力量共同支配的事項，不宜在教育法律、法規中明確其主體；但可以由各個學校在大學章程中根據本校的實際情況予以適當明確。要在教育法律中確立學術事項由學術人員主導、行政人員有限參與的原則和行政事項由行政人員主導、學術人員有限參與的原則。這是對那些學術力量和行政力量可能共同支配的事項進行判斷的指導原則。其二，要盡量確立學術人員在學術評價體系中的主導地位。臺灣地區的草案中規定學術評議委員會引入校外非學術人員，雖未撼動學術人員在其中的主導地位，卻仍然遭到學界質疑，也是基于學術自治權的考慮，足見他們對學術自由價值之尊崇。

（四）大學自治與國家監督關系之選擇

這是公法人化成敗與否的關鍵問題。臺灣地區的草案中沒有明確規定有關自治監督的內容和方法，有大學自治與國家干預之間界限模糊之隱患。有鑒于此，臺灣地區有的學者建議仿效德國大學基準法的立法例增列有關監督的條文。主要包括：“教育部”有要求“被告知之權利”，也就是監督機關要求認知某一特定活動的具體內容，包括監督機關視察大學設施、審查校務運作、列席各委員會會議、要求閱覽會議資料及卷宗；對違法行為駁斥或命令等權力；對于大學不糾正違法行為、不服從命令而采取代撤銷或代履行；“教育部”可以與“財政部”要求大學提供與大學相關各種財務資料的權力。[64]臺灣學者普遍認為，關于自治監督的規范不可或缺。因為“公立大學法人化后，公立大學與‘國家’間于法律上雖彼此獨立，然公立大學仍屬‘國家’整體之一環，其財政仍大多仰賴‘國家’編列經費支應，故兩者間之互動關系更應以法律加以明定……”[65]但是，臺灣地區有的學者認為，現行的大學法中規定的教育主管機關對大學的監督方式存在不妥，甚至有違憲之虞。如大學法規定的“教育部”主宰公私立大學的設立、設定審核許可的標準、核準大學之變更或停辦、核備及評價大學規劃之發展方向和重點、過度干預大學校長產生、部對大學組織規程之核定權[66]都侵犯或損害了大學自治權。[67]可見，如何保持大學自治與國家監督的微妙平衡確實是一種立法的兩難。我國《高等教育法》零散地規定了國家教育行政機關的監督權限和方法。[68]主要包括：對不符合規定條件審批設立的大學的撤銷權；大學設立的審批權；修改章程的核準權；校長、副校長的任免權；對大學財務活動的監督權。相較于臺灣地區學者的建議而言，這些規定有兩個特點：一是主要采取事前預防監督的方式，存在較大的權限保留，一定意義上侵蝕了大學自主權。比如修改章程是住民自治的重要內容，對副校長的任免權也是重要的組織自主權。二是事后監督方式規定不明確，而且缺乏對這些手段的救濟途徑。比如關于對財務活動的監督權，沒有排除大學對大學個人成員財產上資料的提供義務，存在違反法律保留原則的危險。筆者認為，我國政府對公立大學的監督總體上應該適度松綁，以維持國家監督與大學自治的平衡。具體而言，應從三個方面著手：其一，減少事前預防性監督方式的運用，完全不干涉學術事項，給予適度彈性的人事權和組織權。其二，要完善事后動態性監督方式。比如嘗試更多地運用臺灣學者所建議的審查校務、視察權、列席校務會議權、對違法行為駁斥權、要求糾正違法行為的命令權、以及對不糾正違法行為采取的代撤銷或代履行權。與此同時，要探索立法監督和司法監督的方式。比如對于學校校園管理的自主權，教育行政機關不宜干涉，但學校的管理行為應當接受最低密度的司法監督，即接受法律保留原則和授權明確性原則的審查。其三，要完善對國家監督所致侵權行為的救濟途徑，切實保障大學自治權。我國目前的教育法制中對此還沒有相關規定。大學公法人化后，國家監督機關撤銷或者停辦的處理行為，就應當被視為行政處分，應當允許行政訴訟。另外，國家監督機關對大學財務方面的處理，也應當規定相關申訴制度，并使之最終可以尋求公法救濟。

公法人是行政法治發展中產生的重要理論，也是現代公立大學普遍采取的組織形態；公法人化是臺灣地區公立大學正在邁進的腳步，也是大陸地區公立大學應該行進的方向。各國公立大學公法人化的進程都與學界的激烈爭論相伴而行。理論探討是制度變革的先導。為此，筆者就公立大學的公法人化進程中可能遇到的一些共性化的問題作了一些不成熟的思考。而只有當這些基本問題深入之后，公法人化中的其他具體問題比如校長的產生問題、教師的利益誘導機制問題、學生參與自治問題以及對學生懲戒的救濟問題才會更加凸現。囿于行文篇幅和筆者學識，本文未能對這些問題進行探討，尚有待于進一步的研究。

注釋:

[1]比有的學者認為，高校權力系統的特點是雙重權力結構，即學術權力與行政權力，必須對兩者做出相應的區分，在學術管理中堅持以學術權力為主導。（詳細論述參見秦惠民：“學術管理活動中的權力關系與權力沖突”，載勞凱聲主編：《中國教育法制評論》第1輯，教育科學出版社2003年版。）有的學者認為，今后我國的高校內部管理體制改革應當是健全一主多元的學術管理體制，并且整合學術權力與行政權力，以建構二元權力耦合模式。（詳細論述參見畢憲順：“權力整合與體制重建——社會變革中的高等學校內部管理體制改革”，載勞凱聲主編：《中國教育法制評論》第3輯，教育科學出版社2004期。）筆者也曾撰文認為，大學內部組織結構是包含學術自由權（利）和行政管理權（利）兩種內在要素的二元對峙格局，必須依靠教育法治的發展來促進兩者之間的均衡化。（詳細論述參見湛中樂、韓春暉：“論大陸公立大學自治權的內在結構——結合北京大學的歷史變遷分析”，載湛中樂主編：《大學自治、自律與他律》，北京大學出版社2006年5月版。）

[2]筆者認為，這種轉變與高等教育觀的轉變密切關聯。高等教育觀的發展經歷了“政治論”、“認識論”和“多元論”的發展過程：如柏拉圖的《理想國》、亞里士多德的《政治學》和杜威的《民主主義與教育》均將教育作為政治的分支，認為探討高深學問對于國家有著深遠的影響，應該為國家政治和社會服務。這就是政治論的教育觀。而赫欽斯則認為，高等教育的目的是“對社會的最令人困擾的問題進行盡可能深刻的探討?！睉押Ｌ匾舱J為，大學的存在“在于‘富有想象’地探討學問”。這就是認識論的教育觀。而布魯貝克立足于現代社會對高等教育的多方面需求，認為應當融合認識論和政治論的高等教育觀，構建多元主義的高等教育觀。他認為，凡事需要人們進行理智分析、鑒別、闡述或關注的地方，那里就會有大學。但隨著社會的發展以及對高等教育需求的增加，大學必須適當回應社會的多元化需求，承擔一定的國家責任。詳細介紹參見【美】約翰·s·布魯貝克著，王承緒等譯：《高等教育哲學》，浙江教育出版社1987年版，序言、第1—12頁。

[3]參見畢憲順：“權力整合與體制重建——社會變革中的高等學校內部管理體制改革”，載勞凱聲主編：《中國教育法制評論》第3輯，教育科學出版社2004期。

[4]比如我國教育學學者勞凱聲認為：“在社會轉型的過程中，影響教育活動的主導性因素正在發生深刻變化，教育領域正在形成影響教育運行的三種制衡力量，這就是學術力量、政府力量和市場力量，其中市場力量是一種新興的、對教育構成巨大影響的力量?！谶@種情況下，如何使這三種力量達到適度的平衡，如何在教育、政府、市場的復雜關系中給教育做出新的社會定位，并根據這種定位對教育做出新的制度安排，就是當前教育所面臨的一個新課題。”參見勞凱聲：“我國教育法制建設的宏觀改革背景”，載勞凱聲主編：《中國教育法制評論》第1輯，教育科學出版社2003年版。

[5]美國的公立大學一直采取法人化的組織形式，德國公立大學在1988年之后實現公法人化，日本公立大學在2004年完成公法人化進程；我國臺灣地區的公立大學自1986年始開始公法人化的進程，但還沒有完成，目前正是臺灣地區《大學法》修改中的熱點問題。

[6]王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第86頁。

[7]【德】哈特穆特·毛雷爾著，高加偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第501頁。

[8]參見李建良：“論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國公法人概念與法制為借鏡”，載《月旦法學》2002年第5期（第84期）。

[9]參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第235—236頁。

[10]參見蔡秀卿：“日本獨立行政法人制度”，載《月旦法學》2002年第5期（第84期）。

[11]“公務法人”是指在以地域為基礎的國家和地方團體以外的另一種行政主體。詳細論述參見王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第41頁?！捌渌姓黧w”是指為實施屬于行政的特定事業而設置的獨立法人，包括行政法人（營造物法人）、公共組合和“延伸了的公共之手”。詳細論述參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第235頁。

[12]陳淳文：“論法國法上之公法人”，載《月旦法學》2002年第5期（第84期）。

[13]李建良：“論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國公法人概念與法制為借鏡”，載《月旦法學》2002年第5期（第84期）。

[14]蔡秀卿：“日本獨立行政法人制度”，載《月旦法學》2002年第5期（第84期）。

[15]陳淳文：“論法國法上之公法人”，載《月旦法學》2002年第5期（第84期）。

[16]李建良：“論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國公法人概念與法制為借鏡”，載《月旦法學》2002年第5期（第84期）。

[17]蔡秀卿：“日本獨立行政法人制度”，載《月旦法學》2002年第5期（第84期）。

[18]詳細論述參見拙文“論大陸公立大學自治權的內在結構”，載湛中樂主編：《大學自治、自律與他律》，北京大學出版社2006年5月版。

[19]董保城：“國家與公立大學之監督關系及其救濟程序”，載氏著《法治與權利救濟》，元照出版公司2006年4月版，第244頁。

[20]詳細論述參見董保城：“從‘學者共和國’到‘學術企業體’之兩難——論新版大學法草案”，載氏著《法治與權利救濟》，元照出版公司2006年4月版，第329—331頁。

[21]參見D﹒J﹒Farrington,ThelawofhigherEducation,London,Butterworths,1994,pp31－33.

[22]申素平：“論我國公立高等學校的公法人地位”，載勞凱聲主編：《中國教育法制評論》第2輯，教育科學出版社2003年11月版。

[23]詳細論述參見董保城：“公立大學組織再造之再造——從法治斌教授為修訂大學法撰文談起”，載于《法治與現代行政法學——法治斌教授紀念論文集》，元照出版公司2004年5月版，第418—420頁。