城市拆遷補償研究論文

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摘要

當前，隨著城市建設的快速發展，各種各樣的房地產開發建設項目拆遷工作大面積鋪開，作為政府土地歸集的有效杠桿，土地儲備制度已在各地推廣。然而，由于拆遷補償法規存在缺陷，各地土地收購儲備的運行模式各不一樣，但都既有市場運作的成分，也有政府行政的因素，無非是市場運作成分多一些，或是政府行政因素多一些。拆遷利益矛盾日益激烈，暴力沖突、甚至諸如引火自焚的極端事件不斷見諸于報端，拆遷已成為全國性的話題。面對如此嚴峻的形勢，我們有必要探究糾紛產生的根源，找出解決糾紛的辦法，為城市建設創造和平，穩定社會環境。目前全國各地強制拆遷公民合法私有房屋主要依據是國務院制訂的《城市房屋拆遷管理條例》，它不能有效遏止和解決房屋拆遷糾紛。目前，各地正在進行的土地儲備，嚴格意義上講是一種土地經營行為，城市私有房屋土地使用權應依法確認，并在拆遷中予以公平補償。從房地產市場購買房屋所有權人雖然當初購買房屋時沒有直接和國家簽訂國有土地使用權出讓合同，但是被拆遷房屋的開發商和政府訂立過合同，列入拆遷范圍的強行拆遷，于法無據，應當謹用；消除矛盾，必須在尊重被拆遷人各項權益的基礎上進行公平協商、補償。本文試圖分析矛盾的根源，研究土地儲備的性質、土地使用權的確認、強行拆遷的合法性和公平補償的確定，最后提出建設性的建議，以期達到有益于城市建設的建康發展之目的。

關鍵詞:城市拆遷;土地儲備;公平補償

近些年來，隨著“經營城市”理念的提出，各地各種房地產開發建設項目、拆遷工作大面積鋪開。一方面，以較高的效率推動城市發展，改善城市形象,提高城市品位，另一方面，惡化了被拆遷人的生活狀況，激化了社會矛盾。據建設部統計，2002年1—8月份，建設部受理來信共4820件次，其中，涉及拆遷問題的占28%。上訪1730批次，其中反映拆遷問題的占70%；在集體上訪的123批次中，拆遷問題占83.7%。據國家信訪局統計，截至2003年8月底，國家信訪局接到關于拆遷糾紛的投訴信件共11.641封，比2002年同期上升50%，上訪人數5360人次，上升47%,近些年來，在有些地方拆遷問題已呈白熱化趨勢。安徽老農朱正亮天安門自焚受傷、南京居民翁彪自焚身亡等均涉及房屋拆遷問題。面對如此嚴峻的形勢，我們有必要探究糾紛產生的根源，找出解決糾紛的辦法，為城市建設創造和平、穩定的社會環境。

一、土地儲備制度

當前,城市建設用地多采用土地儲備的方式進行歸集,拆遷補償多發生在土地儲備的收購階段,因此.要弄清拆遷補償,必須研究土地儲備。

關于土地儲備的定義，各地說法不一,其中比較有代表性的有兩種：一種指土地儲備機構依據規定，將需盤活的土地收回、收購予以儲存，并通過前期開發利用和受政府委托預出讓等形式，盤活存量土地資產的行為。”另一種是政府依照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃，對通過收購、收回、置換和征用等方式取得的土地進行前期開發，并予以儲存，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。”

各地土地收購儲備的運行模式各不一樣，但都既有市場運作的成分、也有政府行政的因素，無非是市場運作的成分多一些，或是政府行政的因素多一些。

各地土地儲備機構擔當著雙重角色：一是政府授權而行使部分行政權力，如代表政府制定收購儲備計劃等。二是根據市場經濟規則而行使企業行為，如根據土地市場需求收購儲備出讓土地等。

那么,土地收購儲備行為性質到底應該是什么?當前,大致有:1、行政行為說(強制說),2、民事行為說（自由論）,3、區分說,4、經濟法律行為說。實際上,細分行政主體在土地儲備中的角色,即可看出土地儲備的本質屬性,土地管理部門依職權做出土地規劃,適時土地儲備機構作為拆遷人(收購者)進行拆遷,房屋拆遷主管部門對拆遷事務進行管理,拆遷人與被拆遷人進行補償協商。拆遷補償（收購土地）是其核心,根據土地儲備的非公益性和拆遷的民事行為性,土地儲備應為民事行為。只不過在整個過程中，參與的行政主體多，土地作為商品的特殊性質和土地市場的特別管理，使得收購過程行政色彩較濃。

二、關于土地使用權

土地儲備意味著土地權屬的變更,從理論上講,土地收購是原用地人.土地儲備機構如何合理分配土地收益,從實踐中看,拆遷補償糾紛也是利益的分配問題,一是雙方的地位是否平等。二哪些該補償。三是補償標準如何定。下邊將分別進行探討。

按照傳統的民法理論，物權分為自物權和他物權。自物權是對自己的物所享有的權利；他物權是對他人的物所享有的權利。對于他物權來講，他物權人雖然不享有此物的所有權，但依照權能的劃分，仍然可依法對他人之物享有占有、使用、收益和依法處分的權利。《羅馬法》以來，一個傳統的基本愿則是優先保護房屋所有人權利，就是土地所有權人有義務尊重房產權人的權利。“所有權人不得以自己的行為或任何方法損害用益權人的權利。”這種傳統的民法物權論自羅馬法始，已為現代各國民法所采用，在我國的《民法通則》中則表述為財產權和與財產權有關的財產權。

國有土地所有權包含占有權、使用權、收益權和處分權四種權能。國有土地使用權是從國有土地所有權派生出來的一項獨立權能，指公民、法人或其他組織依照法律規定，對依法占有的國有土地享有利用和取得收益的權利。按照我國民法通則的規定，土地使用權是一項民事權利，是一種物權，是一種他物權，是一種用益物權。依照我國的《土地管理法》等法律、法規的規定，可以清楚看出我國現階段實行國有土地所有權與使用權相分離的制度。私房用地使用權以私房所有權為前提，也就是說地權隨房權存在、變動與消滅。“劃撥土地”也是一種審批方式，它并不影響土地使用權本身財產權的性質。

雖說土地使用有期限.但對房屋而言,法律對房權的保護是沒有固定期限的，房屋有多長壽命則地權有多長期限。因而原則上說只要房屋所有權存在，國家就不能收回其土地使用權，所以現在“收回土地使用權”說法不能成立.

(一)房屋產權人土地使用權的法律確認

城市房產權人所享有的國有土地使用權的法律依據，雖然現行法律中未有集中具體規定，但在有關的法律規范中對這一問題還是作出了明確的解釋。1990年4月23日國家土地管理局在給最高人民法院《關于城市宅基地所有權、使用權問題的復函》中指出："我國1982年憲法規定城市土地歸國家所有后，公民對原屬于自己的城市土地應該自然享有使用權。"1995年3月11日國家土地管理局在《確定土地所有權和土地使用權的若干規定》中進一步提出："土地使用者經國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過依法轉讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國有土地的，可以確定其國有土地使用權"，"土地公有制之前，通過購買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉為國有后迄今仍繼續使用的，可確定現使用者的國有土地使用權。"1988年12月29日重新修訂的《土地管理法》第七條規定"國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用"。由此可以看到，有關的法律法規對城市私房產權人享有國有土地使用權是予以確認的，原則是明確的。

從房地產市場購買房屋的房屋所有權人雖然當初購買房屋時沒有直接和國家簽訂國有土地使用權出讓合同，但是被拆遷房屋的開發商和政府訂立過合同，列入拆遷范圍的，可以視作被拆遷人通過向開發商支付對價的方式取得了開發商在國有土地使用權出讓合同中享有的土地使用權，土地使用權作為財產性權利被轉讓，房屋所有權人是土地使用權擁有者。

﹙二﹚城市土地使用權轉移收益問題.

首先,由于被拆遷人合法擁有被拆遷房屋的土地使用權，被拆遷人就有權利獲得土地使用權轉讓產生的收益。

其次，國家將屬于被拆遷人的土地使用權出讓給拆遷人并從中獲得收益，沒有法理的依據。被拆遷人作為土地使用權的權利人享有占有、按合法的目的使用國有土地的權利，不受他人干涉。土地儲備過程中,一邊無償強制收回,一邊轉手向開發商出讓,并謀利益,于法無據,于理不公。國家享有國有土地所有權，被拆遷人享有國有土地使用權，根據他物權優于自物權的原理，在合法期限內，被拆遷人的使用權是可以對抗國家的所有權的。政府在沒有征得被拆遷人同意的情況下將土地出讓給開發商，屬于無權處分行為，如果得不到被拆遷人追認，政府和開發商簽訂的土地出讓合同無效。政府從中牟利，亦不合法。

三、關于強行拆遷

根據《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）的規定，房屋拆遷是指建設單位根據城市規劃要求和拆遷許可證，依法拆除批準的建設用地范圍內的房屋及其他附屬物，并對被拆遷人進行補償、安置的行為。

房屋強行拆遷權的核心在于它的強制力,它不需被拆遷人同意就能夠產生法律效力。由于這項權力的行使以國家權力作為后盾并涉及私人房屋所有權的保護,因此,防止該項權力的濫用,便成為判定拆遷權行使合法性的關鍵。

（一）拆遷權實體合法的唯一標準---社會公共利益

前面已經論述過,房屋拆遷產生的法律后果之一是土地權利流轉給拆遷人。而為了判定拆遷權是否被濫用,應當首先在法律上設置一個標準,用以評判一項具體的拆遷行為是否合法。這項標準就是"公共利益"。

目前一些地方政府對公民房屋強制拆遷中一個最常用的理由是個人利益要服從“公共利益”。什么是“公共利益”？

“公共利益”在法律上應該嚴格界定，臺灣地區的有關規定將公共利益列舉為：鐵路、交通、學校、公用設施、國防、教育。法國.日本.德國也分別在有關法規中就公共利益作出具體規定，均不含所謂“經營城市”的政府利行為。

在我國,"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》,該法第10第3款規定:"國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用"。其次是《土地管理法》。該法第2條第2款規定,"國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用",并同時在第58條第1款第(一)項規定,國家因為公共利益需要使用土地的,可以依法收回國有土地使用權。第三是《城市房地產管理法》。該法第19條規定,在特殊情況下,國家可以根據社會公共利益的需要,依照法律程序提前收回出讓土地使用權。第四是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例第42條規定,在特殊情況下,國家根據社會公共利益的需要,可以依法收回土地使用權。顯然,從憲法、法律到行政法規,"社會公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件,并且在概念使用上都是一致的。《城市私有房屋管理條例》第4條規定:"城市私有房屋因國家建設需要征用拆遷時,建設單位應當給予房屋所有人合理的補償……"。。何謂"國家建設",1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規定"國家建設用地",在第21條中對"國家建設"作了這樣的限定,"國家為了進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業",并在第22條中進一步詮釋:國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的建設項目,只能是列入固定資產投資計劃或者按照規定準許建設的國家建設項目。然而,在房屋拆遷立法上,這一立法宗旨卻悄然發生著變化。新《城市房屋拆遷管理條例》第2條規定:"在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,并需要對被拆遷人補償、安置的,適用本條例"。事實上,該條例就未對拆遷行為本身的合法性作出任何規定,并給公權介入私權留下缺口.按上位法優優先原則,公共利益應按土地法規定界,土地法第54條規定可以土地劃撥的事業才能構成公共利益.

（二）強拆公民合法私有房屋無法可依

拆遷是公法行為，公權介入私權要有充足的理由。政府之所以有權征用土地和老百姓的房屋，不是基于它的土地所有權，而是基于主權行為。所以，政府征用土地必須是與主權行為有關的公共利益，而不應是經濟目的。

目前全國各地強制拆遷公民合法私有房屋主要依據是國務院制訂的《城市房屋拆遷管理條例》，它不能有效遏止和解決房屋拆遷糾紛，反而是愈演愈烈.這只能讓人得出這樣的結論：2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》存在問題！

首先，該規定違憲。《中華人民共和國憲法》第13條規定：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”，第39條規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”住宅不受侵犯是公民享有的基本權利，關系到公民的生命是否有保障，生活是否安定，攸關公民的生存，是公民的生存權和基本人權。因此，在憲法中加以規定和保護，任何人不得隨意剝奪。按照《立法法》規定，涉及對民事基本權利及財產權利的調整只能由基本法律調整。而根據《憲法》第62條之規定，基本法律的制訂主體只能為全國人民代表大會。由此看來，《條例》中有關強制拆遷的規定是立法權的嚴重越位，甚至是濫用。

其次，拆遷人和被拆遷人訂立補償安置協議是民事行為，行政機關無權強制一方接受協議。在補償安置協議的訂立過程中，拆遷人和被拆遷人是平等的民事主體，兩者應當在自愿、公平、等價有償、誠實信用的基礎上訂立協議，不受任何單位和個人的非法干預。拆遷人對被拆遷人進行補償，其實質是對拆遷人被拆房屋及土地使用權的購買，帶有明顯的交易性質，應該在雙方合意的基礎上簽訂合同。即使雙方達不成協議，也是當事人自己的事，可以雙方協商解決，不需要行政機關的干預。行政機關介入補償合同的簽訂，是公權向私權的擴張，違背了“意思自治”，“契約自由”的私法基本原則。因此，《條例》的關于訴訟不停止拆遷的規定應當廢止，強制拆遷必須慎行。前置拆遷無視人權，產生被拆遷人無家可歸的惡果，增加社會的不安定因素，損害了社會利益，不符合“公序良俗”的精神。

四、關于公平補償

（一）拆遷補償應多方面考慮

當前，補償方面問題較多。因此，必須對公平補償的標準進行探討。什么樣的補償比較公平，至少可以考慮三個方面：

一方面，對被拆遷人私有財產權的公平補償必須考慮私有財產的既有價值和可得利益。純粹從現有價值出發去評估補償數額，即便是按照市場價，也難以彌補當事人的損失。例如，殘疾人或者普通下崗工人把其房屋出租，其生活來源主要就依賴于此。房屋本身可能已經有多年的歷史，在市場上并無好價，此即“賣著不值，用著值”。征用此類房屋，僅依市場價計算，有失公平。所以，可得利益必須考慮在內。

對于采取非回遷的方式補償的，還應考慮補償拆遷給被拆遷人增加的隱性成本。由于大多數被拆遷人被安置到城郊，得到貨幣補償的被拆遷人大多也買不起同類地段的房子，選擇在偏遠地段購房，交通、購物、子女入學等問題接踵而來，生存成本大增，加重了被拆遷人的經濟壓力，因此，拆遷人應當予以補償。

另一方面，要維護“被拆遷房屋”業主的完全物權。：第一，既保護房屋的所有權又保護宅基地的使用權的；第二，要按照“對世權”的方式來進行保護——除因公共利益需要政府依法征用或征收外，凡房屋業主均不僅有權就“補償”數額(及方式)討價還價，還有權就“遷與不遷”獨立自主地作出決定。要以生存權為維權底線。

再一方面，公平補償必須考慮分配正義。必須確定一個基本原則，即補償必須保證個人的生活水準不會因為私有財產權的征收或征用而降低。但如果不能做到這一點，那么，我們的分配就會建立在讓少數人生活水平急劇下滑的基礎上，是不符合正義要求的。

（二）市場價值的含義

房地產評估，大都是對目標房地產的市場價值進行評估，但在估價過程中對市場價值的含義常存有不同的理解。美國的法院出于訴訟的目的解釋了市場價值的含義，典型的有兩種定義：①所謂市場價值，就是一宗財產放入公開的市場內，在一段合理的時間內能找到購買者進行出售，從中所能得到的以貨幣估量的最高價格，其中購買者是在知道該財產的所有可調整的使用用途和它能夠實現的用途情況下購買該財產。這是在審判過程中被廣泛引用和接受的一個關于市場價值的定義，是建立在美國一個加州法院判例的基礎上的。②另一個法院的判例中是這樣定義的：為了公用目的征用土地的市場價值，就是假想一個意愿的出售者向一個意愿的購買者出售這塊土地時的交易價格，而不管這個交易行動是否是雙方的一時沖動或者是經過深思熟慮的結果。實際在拆遷時，對于大多數被拆遷者而言，出售他們的財產并非他們的意愿。

關于市場價值，在國家質量技術監督局和建設部于1999年聯合的《房地產估價規范》中，有一個“公開市場價值”定義：“在公開市場上最可能形成的價格。采用公開市場價值標準時，要求評估的客觀合理價格或價值應是公開市場價值。”

1993年2月國際資產估值標準委員會在澳洲墨爾本開會，通過了一條國際認可的市場價值的定義，其中文意是：“于估價日一物業在經適當市場推廣后，由一自愿賣方售予一無關系的自愿買方所得的最佳金額，該筆交易是基于買賣雙方均有知識，行事謹慎及沒有被壓迫的情況下進行。”

由以上關于市場價值的定義可知，市場價值的形成需要相應的市場前提：①買方和賣方均完全出于自愿；②具有適當的期間完成交易，而不是急于出售或急于購買。在土地征用的過程中，由于被征用方一般為非自愿，而且征用受到一定期限的限制。正因如此，在很多國家，法律給予被征地者的征用部分的土地補償往往要超過該征用部分的土地的市場價值，體現征用利益雙方在法律上的平等的民事關系。

事實上，即使充分考慮了上述內容，被征用者仍然會覺得不合理。人們對于失去的土地的評價往往要高于在市場上購買同等數量土地所愿意支付的價格。

五、結論

目前，各地正在進行的土地儲備，嚴格意義上講是一種土地經營行為，城市私有房屋土地使用權應以法確認，并在拆遷中予以公平補償。強行拆遷，于法無據，應當慎用；消除矛盾必須在尊重被拆遷人各項權益的基礎上進行公平協商、補償。可喜的是，此問題已引起高層的重視和社會的關注，近日，國務院下發通知，大拆大建強令禁止。

當今世界一些國家土地儲備主要有三種形式：①完全市場條件下的土地儲備，即以該地塊所處區域土地最優利用條件下所取得的收益作為進行土地儲備補償依據。土地儲備當事人之間是平等的經濟主體；②以地上物補償和征用土地補償為基礎的土地儲備，以保證原土地使用者生活和居住水平不至于下降為主要目標；③以土地現用途為依據的土地儲備，規定土地優化利用所帶來的收益歸土地所有者享有。從當前我國的實際來看，繼續實施現行的集體土地征用和城市房屋拆遷補償的做法有很大的局限性，它忽視了土地使用權的價格。但在土地公有制條件下，采取完全市場經濟的做法也不足取。它忽視土地所有權的收益，造成相鄰地塊在不同規劃條件下的土地使用者所得的補償不平衡，既影響土地儲備的開展，也造成新的不公平。因此，只有以土地使用者現有的權利為基礎，對土地使用者喪失的權利進行補償，維護其合法權益。

參考文獻

1、《新編房屋拆遷補償安置法律手冊》，中國法制出版社，2004年第一版。

2、《房屋拆遷安置補償合同文本及相關法律規定》，中國法制出版社，2003年第一版。

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4、國務院法制辦農林資源環保司等《城市房屋拆遷管理條例釋義》，2001年第一版。

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