地方自治學說評析論文

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摘要：地方自治是近代憲政的有機組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產階級反對封建專制，實現參與和人權保障的表現形式。各國在長期的歷史流變過程中，結合本國情況，發展了不同的地方自治理論，大體有：保護說、欽定說、傳來說、固有權說、制度性保障說、人民主權說、人權保障說、法人說、地方政府論、權力分立制衡說。地方自治被認為是對全國性政府過度集權的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關系的觀念前提，發展和確保地方自治權力的實現，在堅持國家主權和國家統一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實現生動、活潑的地方生活。在經濟全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統地方自治理論面臨著新的挑戰。

關鍵詞：地方自治，地方分權，中央集權，中央地方關系

地方自治是近代憲政的有機組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權問題作為民主國家不可或缺的內容，予以明確定位”。[1]（P187）與此同時，很多國家和國際組織重申地方自治原則。1985年通過的多國條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過、1993年再次通過的《世界地方自治宣言》加重了對地方自治的關注，這意味著在今天，地方自治和地方分權的積極意義在世界開始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權相伴隨的是地方公共團體事務優先原則的確立，即市鎮村最優先、然后是省市縣優先的事務分配原則，而中央政府只負責全國民、全國家性質的事務。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好體現了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實現一種“源于人民，服務于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分權的地方自治在“緩和中央權力過于集中的弊端方面，改善和提高政府活動的效率，激發地方的獨創精神，釋放出具有創造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越來越成為人權和民主主義觀念和制度的輔助成分。因此，認真探討地方自治理論，對我國權力下放的實踐和中央地方關系的完善不無裨益。

地方自治的起源

一般認為，用于某一地域意義上的地方自治來源于早期的自治市。“自治市”最早的定義起源于羅馬，當時的羅馬帝國授予一些城市一定的特權。羅馬帝國衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來。在歐洲，地方自治最早是對城市而言的，自治是捍衛城市特權的理論根據，是實現城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實行代議制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不開的。

自治，其字面意思為“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）從表面上看，自治與“他治”相對，有人就持此論。[4]（P1100）但其實不然，自治非與“他治”相對，而與“官治”相對。日本學者阿部齊等人認為，“自治”與“統治”是分別位于兩個極端的概念，它的本來含義是自己的事由自己負責處理。而“地方”一詞與中央相對，因而“地方自治”的反義詞是“官治”（中央統治）或中央集權。[5]此處意義上的地方自治是政治學領域中的意思，而涉及到政治，必與國家分不開，須從探討和思考國家與個人的關系處著手。地方自治是在與國家概念相對的意義上展開的。有學者認為，“地方自治是相對于中央政府對于全國的絕對控制而言的，它是對集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是實現個人自由和分散過分中央集權危險的方式，[2]（P23）說的就是這個意思。我國清末討論地方自治問題時，對自治與官治之間的關系已有清楚論述。如梁啟超從政體結構說明自治與官治的關系，認為“集權與自治二者，相依相輔，相維相系，然后一國之政體乃完”。[7]當時的留學生也對二者之間的關系展開討論，認為“官府為國家直接行政機關，以直接維持國權之目的”，“自治體為國家間接之行政機關，以地方之人，治地方之事，而間接以達國家行政之目的”，故“自治之制，蓋所以補官治之不足，而與官治相輔而行”。[8]（P617）

地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的組織和地方事務的管理由地方人民和地方政府自己規定，不由州和中央政府規定。《簡明不列顛百科全書》這樣定義地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下級政治單位的有限自主權或自治權。多民族帝國或國家所經驗的一種普遍特點，對地方的活動予以一定的承認，并給予相當的自治權，但要求地方居民在政治上必須效忠于中央政府。”美國多數認為，Homerule是“地方政府在州政府的監督下管理自己事務的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通過州向地方政府特許狀（charter），允許地方政府在執行自己活動中擁有處理權和靈活性（flexi2bility）的一種法律安排”。[9]（P44）

有人認為，地方自治是資產階級革命時期資產階級為反對封建專制，實現參與政權的政治要求。實行地方自治的國家，通常規定地方自治機關由居民選舉產生，由自治機關管理地方事務。[10]《中國大百科全書》——政治學卷認為，地方自治（Localautonomy）是“在一定的領土單位之內，全體居民組成法人團體（地方自治團體），在憲法和法律規定的范圍內，并在國家監督下，按照自己的意志組織地方自治機關，利用本地區的財力，處理本區域內的公共事務的一種地方政治制度。”德國法學家格奈（萊）斯托認為地方自治是“遵國家之法律，以地方稅支付費用，而以名譽職員辦理地方之行政”。[4]（P1116）日本法學博士織田萬稱地方自治為“被治者自為政治之意，”“不煩政府之官吏，由人民代表出而執行一切公務，即所謂人民自治之觀念”。[4]（P1116）

綜合上述看法，地方自治可定義為，國家特定區域的人民，由于國家授權或依據國家法令，在國家監督下自行組織法人團體，用地方的人力財力物力自行處理自己的事務的政治制度。

地方自治學說

各國在將地方自治觀念引入本國實踐的過程中，結合本國的具體情況和管理需要，在承認地方擁有自主處理本地事務權力的前提下，又產生了帶有各自地域和文化特色的地方自治理論，反映了地方自治理論在回應本土問題的過程中，其理論內涵在原有概念的基礎上不斷延展。在長期的歷史流變中，各國在傳統地方自治理論的基礎上，不斷修正、補充和完善這一理論，出現了各種不同的學說，反映了地方自治理論回應外部社會，適應本國情況的變遷過程。

1.保護說

英美法系國家的地方自治奉行這—理論，稱為“人民自治”（日本稱為“居民自治”）。該理論認為，自治的權利屬于天賦，為人民所固有，先于國家而存在。原始社會由個人結合的自由公社便具有自治權。國家出現后，這種固有的自治權依然存在，國家不但不能干涉，而且應予保護，所以又稱為“保護主義”。該理論在制度上表現出自己的特點，英美國家的地方自治機關行使由法律確認的自治權時，中央政府一般不加過問。地方自治機關形式上獨立于中央政府之外，自治機關的成員直接或間接由當地居民選舉產生，他們只具有地方官員的身份，中央政府不得撤換他們。中央政府對地方自治機關的監督以立法監督為主，一般避免對其強制性指示。如果地方自治機關逾越法定權限，中央政府可訴請司法機關加以制止。

2.欽定說

該主張為大陸法系國家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”論，而堅持“團體自治”。認為地方自治的權利不是天賦的，不為地方人民所固有，而由國家主權所賦予，國家可隨時撤回這種權利，故稱為“欽定主義”。因此，表現在地方制度上，大陸法系國家的地方自治權具有委托性質，中央政府對于自治事務具有最終的決定權。地方政府不論為中央直接任命或為地方居民選出，都同時兼具中央官員和地方自治機關官員的雙重身份，中央政府有權隨時撤換他們。中央政府對地方自治機關的監督以行政監督為主，中央政府可隨時向地方機關發出強制性指示，地方機關必須執行。否則，中央政府可采取強制性措施。

日本的地方自治由于先后受德、英及美國的影響，其地方自治制度是不同模式結合的產物。上述兩種地方自治理論在日本地方自治中都有表現，既表現為“團體自治”，又有“居民自治”，是兩種自治的結合。

團體自治的原則要求把國家干預限制在最小限度內，充分發揮地方公共團體的自主性和自律性。該原則在制度上表現為擴大地方公共團體事務，強化地方公共團體的自治權，確立地方財政的自主性，縮小國家的監督權。居民自治的原則要求有關地方團體的行政，盡可能在更多的范圍內，承認居民參與的機會，最大程度地滿足居民關心本地方公共團體運營的要求，賦予地方公共團體處理事務的權能。該原則在制度上表現為：由居民直接或由居民公選的代表組成自治機關，行政事務以居民直接或間接選舉的地方公共團體的意志決定，由居民自主監督地方的運營。

3.傳來說

這一觀點認為，地方自治是由國家傳來的，由于國家的承認地方自治才被許可，該學說強調國家的存在對地方自治的意義。此說最早產生于19世紀后半葉的德國。該理論認為，自治權不是固有的，而是來自國家的委任乃至恩賜，地方自治的權力是國家給予地方的。直到魏瑪憲法時期，該學說仍為德國的許多學者所接受。

其后，傳來說又發展為承認說。日本在很大程度上接受了這一理論，如日本憲法學家宮澤俊義指出：“地方公共團體離開國家不可能有完善獨立的存在，離開了國權力，不可能具有獨立的固有權，其存在的根據全在于國家的權力”。[11]（P371）日本其他學者也從不同方面論證傳來說，認為不可以將地方自治權力視為絕對化的存在，在很多情況下，“地方公共團體既是一種地緣性的協同團體，同時，它又是作為超越其地區而存在的國家統治機構環節之一的公共性機能集團。離開了國家就不可能有地方公共團體”。[11]（P371）但是，這一理論又蘊涵著明顯的危險，它強調國家對地方自治的絕對優勢，國家是地方自治的發動者，發動形態為國家的法律，地方自治的發動形態是條例。傳來說意味著國家法律對地方自治法律的絕對優勢。因此，即使是受憲法保障的地方自治，如果堅持這一觀點，也將在很大程度上削弱地方自治實現的程度。

4.固有權說

此說來源于1789年托列的“地方權”理論。這—學說認為，法人與自然人一樣，也享有固有的人格和權利。既然自然人享有天賦的、不可侵犯的基本人權，那么，地方自治權相對于地方團體而言，也同樣是固有的前國家的權利。這一學說與“保護說”既有相似之處，又有不同的地方。他們的出發點和前提都是—樣的，即承認人的天賦的自然權利，這一權利是人民所固有的，先于國家而存在。保護說基于這一認識，強調國家對地方自治權的保護，國家對自治權不能隨便干預。但固有權說對這一點的強調似有不足，該學說有它自身的弱點：（1）自治團體的權利出于國家之前的觀點缺乏事實根據和歷史傳統的支持；（2）國家主權的單一性和不可分割性在公法領域中成為支配性的觀點，得到普遍的承認，而強調地方自治權先于國家存在與主權的這一特征不相符。[6]（P2）

隨著時代的發展，固有權說的不足已日益明顯，需要用新的理論予以補充。20世紀70年代以來，又出現了“新固有權說”，這一學說針對“傳來說”的某些觀點，指出地方自治并不是國家承認之后才成立的，而是居民及地方團體本來就有的基本人權乃至固有的團體基本權。也有人指出，地方自治并不是由憲法，或者說由國家所給予的，而應當是作為民主主義的內在要素所固有的東西而存在的。[11]（P372-373）

5.制度性保障說

直到20世紀70年代，該學說在學術界一直占據通說的地位。它一方面基本上維持傳來說的立場，另一方面，又重視憲法對地方自治的保障，即國家的法律必須不得侵犯地方自治的權力。制度保障說率先在德國形成，并在此后廣泛影響了德國的學術界，一度在第二次世界大戰后占統治地位。該說的倡導者是德國的卡爾·斯密特，德國所強調的地方自治重點在于保障，保障在歷史傳統過程中形成起來的公法上的地方自治制度。

制度保障說于20世紀50年代在日本為清宮四郎和田上穰治等人所采用，但他們主要是對德國已有學說的采納。后成田賴明在其后的著述中對制度保障說又進行了新的論證。他認為：“現代國家的地方公共團體并不是建立于國家對立、緊張關系之上的自然權和人格權主體，而是作為民主的國家構造的一環，和國家一起，為了服務于國民生活福利的提高，把由國民主權出發的公權力從國家獨立出來，在各地自己的責任之下所行使的制度，自發尊重這種制度的意義，并把它作為一種在本質性內容上不容侵犯的公制度來保障”。[11]（P372）這一理論的立足點與前述觀點的不同在于，它不把地方公共團體視為國家的對立物，而是在憲法和國家結構之內的共存物，這對于理解現代社會國家和地方的相互依存關系是有益的。但制度保障說也有它的弱點，既然認為國家立法不能破壞作為國家公法上的制度的地方自治的法律，即國家法律不得隨意破壞地方自治法律的有效性，也不能破壞由歷史傳統所形成的制度內容及其本質內容的法律，那么，那些不被立法所限制的本質內容究竟是什么？也即什么才是地方自治內容的本質內容，就該問題學者之間無法形成一致的見解。

6.人民主權說

現代國家建立的理論基礎是“人民主權”，這一理論在有些國家又表現為“國民主權”，如日本。該理論在社會事物中具體表現為兩方面：一是如果某一事務是公民應負的義務，他必須服從；而在僅與他本身有關的一切事務上，他是自主的。也就是說，他是自由的，其行為只對上帝負責，即個人是本身利益的最好和唯一的裁判者（托克維爾）。該學說對美國的鄉鎮生活產生了很大的影響，美國的鄉鎮自由來源于人民主權學說。美國的各州都或多或少地承認鄉鎮的獨立。[12]（P72）

人民主權的實質含義要求在涉及人民大眾的事務中必須有人民的參與。這種參與既表現為有關國家整體事務的決策和處理，又表現為涉及地方事務的決策和運營。人民主權在國家和地方關系上有一最基本的要求，即“地方優先”或“地方優位”，也即凡是地方公共團體能夠處理的事務應當完全由地方公共團體自己處理的原則。更為具體和實際的表現是，“只有市町村不能處理的才是都道府縣的事務，只有都道府縣不能處理的才是國家（中央政府）的事務”。[11]（P372）人民主權的制度表現一為直接民主，一為間接民主。對比起間接民主，直接民主在民主實現和參與的程度上要大得多，地方自治是直接民主的一種管理方式，在國家管理形式上表現為中央和地方的權限分配。在此意義上，地方自治既是人民主權在國家事務管理上的要求，又是該原則在地方事務管理上的體現。

在人民主權問題上，長期以來一直通行著盧梭的理論，認為主權不外是“公意”的運用，主權者是一個集體的生命，表現在國家上，主權是不可轉讓和不可分割的。因為，意志“要么是公意”，“要么是人民共同體的意志，要么就是一部分人的”，只有在前一種情況下，意志的宣示才是主權行為，才構成法律。而在后一種情況下，則只不過是—種行政行為，或一道命令而已。所以，在盧梭看來，主權是不可分割的。如果堅持這一理論，則只有國家才是主權的體現者，任何意義上的地方分權都是對主權本身的分割，很難將國家主權的不可分割性和地方自治意義上的地方優先結合在一起。在此問題上，地方自治理論之一的“傳來說”對此進行了解釋，他們認為，即使主權、國權、統治權作為單一、不可分之物，在一個國家之內，仍不能決定如何直接行使主權、國權、統治權的問題。“國”的統治權如何行使，由憲法原理所規定，并通過憲法條款所表述。并且指出，“中央政府并不等于作為主權、國權、統治權之主體的”國“，如果以法國式的方式表述，那么‘國家的主權’和‘在國家方面的主權’是不同層次的問題。[11]（P385）

人民主權的理論和原則既是地方自治的理論基礎之一，又受到了傳統意義上的主權理論限制。在當今社會，國家主權的最高性和單一不可分割性的主張越來越顯示出理論本身的局限性和與潮流的相悖性，其主要原因一是在對外的國際化潮流中，國家和地區之間加強了合作，國家行為在合作過程中必然受到限制和約束；另一方面，在對內地區化潮流的過程中，在處理國家與國內各區域之間關系的過程中，國家自身行為受到了限制。因此，在該問題上，解決的方法不僅僅是單純地否定主權理論，而是在堅持人民主權原則的前提下，發展限制主權理論，并在這一原則和框架的前提下，為地方自治確立應有的地位。

7.人權保障說

政治制度的目的歸根結底是為了促進人的權利的實現，政治理想必須根植于個人的生活理想，人在社會政治結構中始終應是目的，而不是手段。基于這一認識，民主只是促進人權實現的一種手段而已，一切政治制度最初、最終的著眼點都應落在單個的“人”，而非集體的、組織的人，這也是國家成立的宗旨和本意。保障人權是國家的政治原則之一，但觀念和價值的立意及追求必須通過制度設計，單純依賴其本身是不會自動實現的。正因如此，人權保障需要貫穿在國家政治制度的各個層面上，地方自治就是這一觀念在地方制度上的體現。國家在治理過程中雖然貫徹這一原則，但國家方圓既大，總不能在任何事情上都能盡察民意，人權保障在實際制度運行過程中總會有折扣。所謂“中央政府，其勢常與民懸”（嚴復語），國家在管理社會過程中總是分離出它自身的利益，從而偏離最初目的。地方自治與中央政府的不同之處就在于，“自治政府為民之所立，故常與之共休戚、通痛癢”。[13]（P388）所以，地方自治在保障人權的實現上比中央政府要徹底得多。

但是，這一理論也有它的不便之處，既然國家和地方政府都致力于保障人權，當地方自治的保障人權同國家的保障人權發生沖突時，應以誰為先？怎樣判斷？誰來判斷？判斷的標準又如何確定？如何處理二者之間的沖突？對此還沒有簡單明確的答案。

8.法人說

在戰后日本關于地方自治理論研討中，認為中央與地方是一種對等關系，法人說即是其中的一種。法人說認為，在團體自治中，地方團體具有“人格”，地方團體是一法人。現行《地方自治法》第二條明確規定“地方團體為法人”，具有主體性。而根據傳統的“國家法人說”，中央政府也是法人。所以，中央政府和地方政府是法人與法人之間的關系，二者之間是對等關系。

9.地方政府論

70年代以前，日本很少有人使用“地方政府”一詞，法律上將都道府縣和市町村稱作“地方公共團體”，日常生活中則稱為“自治體”。當時的統治階級只是將地方自治體作為實施行政業務的組織而不是履行政治或統治職能的政治權力機構。后日本學者大力強調地方居民的參政功能，指出，既然地方自治體的省長和議員均由居民直接選舉產生，因而地方自治體可稱為“政府”。現在，“地方政府”和“政府間關系”等詞雖尚未成為法律用語，但已被日本學界廣泛接受。

10.權力分立制衡說

根據杰弗遜等人創立的西方民主論，不僅中央政府的立法、司法、行政等權力要實行“分立”，而且中央與地方之間也要“先行”實行分權，以防止權力腐敗或走向專制乃至對外擴張，這是戰后美國之所以將地方自治制度積極植入日本的動因之一。現在，日本的一些政治行政學者認為，地方自治是“通過保持地方政府與中央政府間的政治性緊張關系來維持民主政治結構的重要裝置”。所以，要實現這一目標，中央地方之間必須是對等關系而不是上下關系。

評價

地方自治或地方自主不僅是縱向的國家權力分配方式，其背后還有深刻的社會政治理念作為其制度支撐。現代語境中的地方自治是對絕對國家主義的克服，是個人主義和個人自由等價值在地方生活的體現。它以人性的幽暗意識作為其立論前提，在中央和地方、國家和個人關系上帶有深刻的懷疑和不信任的印痕。它奉行二元論的認知模式，強調中央與地方、國家和個人之間的對抗。作為地方政治生活的地方自治或自主一直被認為是對全國性政府過度集權的一種制衡力量。除此以外，其功能還覆蓋另外兩個領域：作為代議制民主的組成部分，促進地方民眾的實質參與；以及自由精神在地方生活中釋放的實現形式。在一國垂直方向的權力分配上，始終存在著兼容多種價值的欲求，在不使國家解體和失控的前提下維持地方自由，不使“中央吞并所有地方生活”。[2]（P22）所以，作為個人主義在地方生活中的體現，地方自治始終被賦予這樣的含義，自我負責、“積極性、活力、市鎮的愛國主義，以及城市制度所激起的剛毅而取之不竭的品德”。[2]（P56）

地方自治還體現了國家與個人關系的深刻思考。法國憲法學家讓—瑪麗·篷蒂埃說道：“在法國憲法史上，國家與個人的關系始終是人們思考和辯論的內容。特別是在基督教的影響下，人們一直認為國家是因為個人（或個體）而存在的，而不是相反；最高價值或終極價值是人，而不是其他。這種思想自然導致承認平衡砝碼的合法性。而地方分權就是這種平衡砝碼之一”。[14]因此，承認地方自主權是國家和個人之間關系的平衡器，地方自主權可以分散過度的中央集權，后者是國家主義觀念的集中體現。

但是，隨著社會的發展，經濟、政治及觀念上的變化促使各要素進行重新整合。科技發展和全球化趨勢進—步壓縮空間，政府職能轉化引發的社會事務的增多釋放和增加了更多的權力，打破了原來由中央政府和地方政府壟斷權力和社會資源的狀態，擴大了參與主體的范圍，中央地方關系的格局也隨之發生了變化。以地方自治和地方分權為特征的中央地方間的水平競爭在面臨新要素組合的過程中日益顯露出其弊端，過分強調競爭導致資源爭奪，加重了二者之間的對立緊張。適應這一變化，各國調整中央地方關系，重新樹立對人性的信心和積極肯定，推崇合作性道德，以合作和依賴代替對立，確立了合伙型和合作依賴關系型的中央地方關系模式。值得注意的是，由于各國原有基礎的差異，這—發展趨勢在各個國家的表現方式有所不同，原來權力集中的國家開始下放權力，原來過于分散權力的國家加強了中央控制和地方監督。同時，幾乎在所有國家出現了一個共同現象，即以行政合同和行政指導的方式實現政府職能，政府以半官方和半民間的立場出現，模糊和弱化了原來過于強硬的官方定位，增加了制度外約束各級政府的渠道。傳統地方自治理論也面臨著調整和豐富的問題，在堅持地方自治的基本理論的前提下，開始增加政治性因素的影響力，發揮地方議員在中央機構的影響，通過意識形態的滲透影響地方政府的行動和選擇，發揮輿論等社會因素的作用，以及通過行政合同和行政指導分散地方政府的權力。這些都在客觀上牽制了地方政府的行動，分散了原來過于集中的權力支點，補充和豐富了地方自治的內涵。

上述不同理論是地方自治效力于本國實踐過程中的反映，是傳統地方自治理論的發展，有利于解決不同國家不同時期所面臨的問題，說明地方自治概念本身不斷受到新的挑戰，其內涵也在不斷發展。但是，在各種不同觀點之下，依然可以看到一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關系的觀念前提，發展和確保地方自治權力的實現，在堅持國家主權和國家統一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實現生動、活潑的地方生活。同時，傳統意義上的地方自治觀念出現了一些新的問題，在面臨經濟全球化和政治民主化潮流過程中，基于對立、緊張關系之上的自然權和人格權主體的地方團體在實踐中遇到了挑戰。對立和緊張在為地方帶來了可見利益的同時，又出現了一些新的問題，損害了其他可欲價值，如地區平等、施政標準的公平及中央地方如何協調環境問題等，顯示了對立觀念在解決這些問題時的局促狀態，地方自治觀念面臨著新的發展。

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