公民請愿權相關問題研究論文

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摘要：請愿權是公民所享有的一項基本政治權利，廣泛性、強制性、公共性及參與性是其基本特征。在現代社會，請愿權具有重要的憲政價值，已經為越來越多的國家憲法和一些國際人權公約所確認。請愿權入憲不僅對我國當前的改革、發展與穩定有著特殊意義，而且還具有現實的可能性。為此，我國應當在憲法典中明確承認請愿權概念，并制定專門法律規范請愿權的行使。

關鍵詞：請愿權，憲政，入憲

在2003年的中國，還沒有哪一個案件能夠像廣州“孫志剛案件”那樣引起全社會的廣泛關注。除了義憤與譴責之外，俞江、騰彪和許志永等三位法學博士和賀衛方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波等五位學者先后以普通公民的名義致函全國人大常委會要求對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查并就孫志剛案及收容遣送制度的實施狀況啟動特別調查程序。八位學人冷靜而富有理性的行動雖然沒有“激活”中國沉睡已久的違憲審查制度，但收容遣送制度卻已因此而被廢除，正義基本上得到了彰顯。本文所關心的并非是此案所引發的中國違憲審查問題，因為學界對這一問題已經進行了持久和富有成效的探討；相反地，本文更加關注八位學人書面請愿的創舉。鑒于憲法學界對公民請愿權問題殊少關注，因而本文將圍繞公民請愿權的內涵、價值、歷史沿革以及我國請愿權入憲的有關問題展開論述，希冀借此推動我國憲法基本權利的理論研究和制度完善。

一、請愿權的內涵

請愿廣泛存在于古代東方和西方社會中。隨著時代的發展，請愿權逐漸成為近、現代國家憲法所普遍確認的公民基本權利。據統計，在1976年繼續有效的142部憲法中，就有75部憲法對請愿權作了規定。[①]而20世紀八、九十年代以來，西班牙、葡萄牙、俄羅斯等數十個國家的憲法又相繼對公民請愿權予以確認。尤其是在第二次世界大戰以后，隨著人權國際保護步伐的加快，一些全球性及區域性國際人權公約也紛紛就請愿權做出了明確規定。

在現代社會，請愿權是指公民為了維護自身權益或團體、公共利益就特定事項向有關國家機關表達意見，要求其為或不為一定行為的權利。在公民基本權利體系中，請愿權易與訴愿權相混淆。雖然二者都是公民維護權益的手段之一，但它們卻是兩項相互獨立的權利，二者的主要區別在于：其一，就主體而言，請愿權既可由一人或幾人單獨行使，也可由多數人集體行使，而訴愿的行使者則只能限定于特定的行政相對人；其二，就內容而言，請愿既可以針對政府的某項具體行政行為或抽象行政行為，還可以針對國家的內政外交等諸多公共事務，而訴愿則只能針對具體行政行為及其所依據的規范性文件提出；其三，就事項而言，請愿既可以表示對有關機關過去某一事項的不滿，也可以提出對未來某種行為的請求、建議，而訴愿則只能表達對行政機關過去所做行為的不滿；其四，就主管機關而言，請愿可以向行政機關、議會及法院提出，而訴愿則只能向行政機關提出。

作為公民所享有的一項基本權利，請愿權具有以下四個明顯的特征：

（一）廣泛性

請愿權的廣泛性是就請愿主體和請愿事項而言的。在西方國家，憲法大多賦予本國所有公民都享有請愿權，如葡萄牙現行憲法第52條即規定，“所有公民”都有為維護自身權利、憲法、法律和公眾利益，單獨或集體地向主權機關或任何當局提出請愿的權利。日本憲法甚至還規定，“任何人”（包括外國人在內）都有和平請愿的權利。雖然各國憲法的表述不盡一致，但請愿權不受性別、年齡、職業、家庭出身、教育程度、財產狀況、民族、種族等方面的限制卻是不爭的事實。更為重要的是，請愿的事項也是極其廣泛的。一般來說，公民既可以針對與自身利益直接有關的事項向有關機關提出請愿，要求其立即采取或者停止某項措施，也可以出于維護公共利益的考慮，對國家及地方公共政策的制定、修改以及社會熱點問題的處理等向國家機關及地方公共團體提出意見、表達愿望。在這方面，日本憲法的規定堪稱典范。該法第16條明確列舉了請愿的事項，具體包括損害救濟、公務員的罷免、制定、修改、廢止國家及地方公共團體的法令等國事。正是由于請愿權的涉及面如此之廣，因而被學者譽為“最普遍的人民受益權”。[②]

（二）強制性

強制性是就請愿對受理機關法律上的約束力而言的。與批評、建議等公民一般的“軟性”表達自由相比，請愿是一種明顯具有剛性色彩的特殊表達自由，即有關國家機關對于公民的請愿“非理不可”。作為公民所享有的一項基本權利，請愿權不僅意味著公民可以向有關機關陳述意見、表達希望，而且還意味著請愿人能夠得到受理機關的及時答復。換言之，在法定期限內對請愿事項做出答復是受理請愿的機關應盡的基本義務。例如，羅馬尼亞現行憲法第47條在宣示公民享有請愿權的同時，還規定“官方機構必須按照法律規定的期限和條件對請愿做出答復”；而白俄羅斯現行憲法第40條則進一步規定：“國家機關以及負責人必須審查請愿書，并在法律規定的期限內做出認真答復。若對呈遞的請愿書拒絕審查，則應以書面形式說明理由。”此外，為了保障公民請愿權的有效行使，一些國家還制定了專門的法律對請愿的審查期限、程序、答復形式等做了詳細規定。正是由于請愿的結果始終與受理機關的答復義務緊密相連，因而其強制性才得以顯現。請愿權的廣泛運用及其積極影響無不與此息息相關。

（三）公共性

請愿權的公共性意指請愿事項大多表現為與公民自身利益無直接關聯的公共事務。一般來說，舊時的請愿多為維護請愿者本人的切身利益，中國封建社會中廣泛存在的百姓攔路申冤現象即可佐證。但在近現代社會，由于各類訴訟制度的日漸發達，公民的合法權益無論是遭到來自私人還是公共權力者的侵犯，都能夠獲得及時、有效地救濟。即使已生效的司法裁判、行政決定存在錯誤，公民尚可通過行使訴訟法所確認的再審請求權及行政法上的程序重開請求權尋求補救。然而，對于那些諸如對外宣戰、法律制定、環境治理、社會治安、食品安全、農民負擔等關系到特殊群體乃至社會公共利益的事務，公民個人又不大可能通過常規的法律救濟渠道獲得解決。在這里，公眾的訴求只有以和平請愿的方式來進行表達。西方社會請愿日漸大眾化、經常化的趨勢即與此有關。道理很簡單，在一個奉行主權在民的國家，民眾有權通過直接請愿等方式促成各項公共政策的制定與修正。可見，公共性是請愿權區別于一般救濟權的重要特征。

（四）參與性

參與性是就請愿權的法律屬性而言的。關于請愿權的性質問題，憲法學理上存在著三種不同的看法：一是認為請愿權屬于權利救濟權，如我國臺灣地區學者陳新民教授即持此說；[③]二是認為請愿權屬于受益權，如日本憲法學者杉原泰雄即是此說的代表人物；[④]三是認為請愿權屬于參與權，我國大陸學者謝鵬程先生即持這一主張。[⑤]雖然前兩種觀點也部分地揭示了請愿權的本質屬性，但無論就請愿權的行使目的還是具體內容而言，它既與訴愿、訴訟等普通的救濟權有明顯差異，也與受教育權、社會保障權等純粹私人獲益的權利相去甚遠。相反地，參與性則體現了請愿權的本質屬性。作為向國家機關陳述意見、表達愿望的重要方式，請愿體現了公民對國事的關心和參與，能夠對國家及地方公共團體的決策產生現實影響。同時，國家機關對公民請愿的處理與答復也體現了對公民主體地位的尊重，通過吸收公民這種經常性的政治參與，能夠有效地防范公共權力機關的異化，從而維系民主政治的運行。請愿權的這種政治參與性正是其在現代憲政建設過程中特殊作用的生動體現。

二、請愿權的憲政價值

在漫長的奴隸制、封建制時代，請愿曾經作為下情上達的手段而被眾多開明的君主所認可，并在一定范圍內發揮了重要作用。及至民主政治社會，請愿依然作為一種直接的參政方式而受到各國的青睞。誠如日本憲法學者小林直樹所言，請愿權在權利的司法救濟制度尚未完善，人民的參政權受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時代曾經具有重要的意義，但在現代國家，隨著上述的各種法律制度以及基本人權得到確立，其重要性則漸趨式微，然而盡管這樣，在現代政治生活中，請愿權時常與和平的集團行動相結合，正在演化成為大眾參政的一種手段，為此仍然得到廣泛的重視和應用。[⑥]其實，請愿權在現代社會之所以受到格外重視，其原因就在于它所具有的特殊的憲政價值。具體而言，請愿權的行使對于一國的憲政建設具有如下意義：

第一，傳遞民意、吸納民智，增進公共政策的理性化程度。在現代社會，議會、政府及法院作為國家權力的執掌者，必須向公眾不斷地提供優質的公共產品即公共政策及其執行，以促進公眾生活水平的不斷提高和社會文明的持續進步。從狹義上來說，公共政策“可以看作是權威的宣言，或是包括法令、撥款、規章制度和行政命令在內的規定，或是司法決定。從這個意義上說，政策是政治當局為了采取一些行動或迫使人采取行動而達成的決定。”而廣義上的政策則是“政治當局的決定和行動的總框架，這些政治當局是由一個共同的總目標（它指導所有的決定和行動）聯系起來的。”[⑦]公共政策學的研究表明，政府各項公共政策的形成總是一個不斷進行政策訴求、選擇、決定、反饋和修正的過程。由于在任何一個特定的時間單元中，國家機關所實際擁有的公共資源總是有限的，加之政策決定者往往“根據自己的價值偏好、人生態度、謀略思想判斷客觀情勢、權衡利弊、確定價值，擇優選擇自認為最佳的政策方案”[⑧]，因而公共政策多因理性不足致使公眾難以接受甚至遭到公眾的抵制。而請愿權的行使則能夠使國家機關及時地了解民眾的呼聲與愿望，并認真地對待其利益訴求，從而在吸納民間智識的基礎之上不斷地進行公共政策的調整。值得一提的是，由于請愿的事項涉及國家及社會管理的諸多領域，且普通公民都能實際地行使請愿權，因而伴隨著各種請愿的提出及其回復，民眾的智慧與力量就能夠經常性地被國家機關所吸取，政治決策的民主性與科學性也將隨之大為增強，民眾的利益才得以最大限度地實現。這是請愿權的首要價值所在。

第二，通過直接溝通與對話，縮短公共權力與民意的距離，防止權力的專橫與腐敗。代議制民主-即通過選舉授權將國家權力委托給民選機構、政府及法院行使是近、現代國家所普遍采取的民主形式。然而代議制民主本身也存在某些先天的局限，民選代表及其他官員的異化即是明證，“如果我們把統治權力托付給統治精英，無論他們一開始多么睿智、值得信賴，過幾年或者幾十年之后，他們就會濫用權力。”[⑨]這是權力行使者人性的弱點使然。因此，為了克服公共權力與民意漸行漸遠乃至異化作惡的傾向，法律上必須為普通民眾直接參與政治決策的過程提供相應的制度保障。而請愿恰恰就是這樣一種大眾化的直接參政形式。由于請愿對有關國家機關具有法律上的約束力量，因而請愿權的行使過程也就是民眾與公共權力機關之間交涉的過程。通過這種面對面的溝通與對話，真正的“民意”就能夠被及時地傳遞到有關決策機關，從而大大縮短公共權力與民意之間的距離。同時，有關機關對請愿事項的及時處理與答復還能夠增強其與民眾之間的聯系，樹立起親民的形象。再者來說，請愿權的廣泛行使會在無形之中給國家機關造成壓力，從而迫使其嚴格遵照民意施政，防止權力腐敗、權力專橫現象的產生。在現代社會，限制國家權力使其服從于公民權利正是憲政的要旨所在。因此，民眾積極地行使請愿權有助于強化對國家權力的制約進而促進憲政的實現。

第三，培養公民的公共意識、參與意識、民主習慣和民主技能，為實現憲政奠定堅實的基礎。在我國，由于幾千年來長期實行高度集權統治，導致“官本位”意識極為濃厚，普通民眾大多被馴化成逆來順受的順民。新中國建立以后，雖然人民群眾的參政議政權利得到了憲法的確認，但我國公民對公共事務的實際關注程度卻明顯偏低，有的甚至是極為冷漠。近期民意調查所顯示的“選民厭選情緒日漸濃重”即是典型反映。[⑩]誠如學者所言：“沉默的公民或許會成為獨裁者的理想臣民，但對于民主制度來說，卻是一場災難。”[11]道理很簡單，順民的大量存在不利于民主社會的健康發育，從而無法形成與政治國家相抗衡的民間力量；而權利意識、公共意識的缺失反過來又會助長掌權者的武斷專橫。毋庸置疑，這些狀況都嚴重背離了現代民主憲政理念的要求。而請愿權的廣泛行使則能夠喚起民眾對國事的關心，從而大大激發其民主參政的熱情。從國外的實踐來看，在很多情況下，請愿權都是多數人集體行使的，因而征集簽名是必不可少的環節。在這一過程中，請愿的始發者和參與者往往奔走呼吁、針砭時弊，進而吸引更多的民眾關注國家及社會公共事務，推動決策的民主化、科學化。由于受理機關對請愿事項負有及時處理、參與的義務，因而伴隨著請愿人意見的吸納和愿望的滿足，民眾能夠從中切實地體驗、感悟到民主，并形成良好的民主習慣和民主技能。憲政國家所需要的正是這種富有公共精神和主體意識的公民。一旦這一公民共同體形成，憲政的實現就獲得了強有力的保障。可見，請愿權的充分行使有助于推動民主政治的發展，為實現憲政提供必要的人力基礎和技能基礎。

第四，及時宣泄民眾不滿，避免社會矛盾的激化，進而維護社會的穩定。在現代國家，隨著社會結構的轉型和利益主體多元化格局的形成，政治當局必須經常性地進行政策的調整。然而，面對人口激增、就業壓力、環境整治等諸多錯綜復雜的問題，公共政策的制定者常常又會陷入困境之中，其決策就難免不會出現偏差。因此，部分民眾對現行某些政策的不滿亦在情理之中。問題的關鍵在于，國家能否從制度層面上為民眾宣泄其不滿情緒提供暢通的渠道。事實證明，如果政治當局一味地通過采取高壓手段來實現對社會的控制，其結果要么是民眾被暫時壓服，要么是激起民眾更大規模的非理性之舉。無論具體的表現形式如何，其最終的歸宿都必然是加劇矛盾、危及穩定。社會心理學的研究顯示，社會穩定來源于人們對統治權威的服從和尊敬，而這種服從和尊敬的前提則是社會合意與社會共識的達成。作為民眾表達意見、直陳愿望的一種重要方式，請愿能夠在社會大眾與政治當局之間架設起交流與協商的平臺。通過平等對話，民眾的不滿與需求得以反饋到國家決策層，而政治當局亦可借此機會宣傳、解釋其施政理念甚至修正其既定的政策。可見，民眾請愿權的廣泛行使有助于社會合意與社會共識的形成，從而平息公眾不滿情緒、消除社會不安定因素，進而維護社會的穩定。相比之下，一個秩序良好、社會和諧的國度是更加有利于憲政實現的。對于處在社會急速轉型時期的國家來說，這一點尤為重要。從這個意義上說，請愿權無疑起到了“減震閥”、“過濾器”的作用。

三、請愿權的歷史沿革

（一）國外憲法對請愿權的規定

請愿權的歷史十分悠久。早在1215年，英國《自由大憲章》就規定下院有向國王請愿、要求伸張不平的權利。隨后，請愿權的主體拓至每個平民。1689年，英國資產階級革命勝利后頒布的《權利法案》則進一步明確規定：“向國王請愿乃臣民之權利，一切對此項請愿之判罪或控告，皆為非法。”這是近代請愿權的最早典范。此后，這項權利被帶到美洲殖民地。美國1787年憲法雖然沒有規定請愿權，但1791年憲法第一修正案卻明確規定：“國會不得制定法律，涉及宗教信仰或禁止其自由使用，或剝奪言論或出版自由，或剝奪人民和平集會及向政府請愿的權利。”1848年瑞士憲法第57條也宣稱“請愿的權利受保障”。1889年日本明治憲法第30條承認了“臣民的請愿權”，但這一概念本身具有濃厚的封建色彩，且其行使還受到了諸多的限制，以至于被學者認為“它不是國民的權利，而是臣民期待君主的恩惠”。[12]1919年德國《魏瑪憲法》第126條也規定：“德國人民有以書面向該主管官署或議會請愿或控告之權利。此權利得由一人或多人行使之。”

二戰以后，又有許多國家的憲法在規定公民的基本權利時對請愿權作了規定。在歐洲，1949年德國《基本法》第17條就規定：“任何人都有權單獨地或與他人聯名向相應的機構和議會機構提出書面申請。”1991年5月，該條的修正案進一步規定，任何人除有權利提出請愿外，還享有要求受理機關附有理由的回答的權利。除了憲法對公民的請愿權予以確認之外，德國還相繼制定了有關聯邦議會請愿委員會權限及其處理請愿的原則等單行法律，對請愿事項的處理程序做了更為詳細的規定。1947年意大利《憲法》第50條規定：“為了要求采取某些立法措施或表明某些共同需要，一切公民均可向兩院呈遞請愿書。”1993年俄羅斯《憲法》第73條規定：“俄羅斯聯邦公民享有向國家機關和地方自治機關提出個人愿望以及投送個人和集體呼吁書的權利。”值得一提的是，二十世紀九十年代初，東歐發生劇變之后，這些國家的新憲法也紛紛將請愿權作為公民所享有的一項基本權利加以規定。例如，1991年羅馬尼亞《憲法》第47條即規定：“（1）公民有權向官方機構遞交署名的請愿書；（2）合法成立的組織有權僅以其集體的名義遞交請愿書；（3）行使請愿者免稅；（4）官方機構必須按照法律規定的期限和條件，對請愿做出答復。”

在亞洲，1947年日本憲法第16條將請愿權確立為國民所固有的基本人權，同年頒行的《請愿法》則對請愿的方式、請愿書的提出、處理程序等事項作了專門的規定。此外，日本的國會法、參眾議院規則、地方自治法、地方議會規則等單行法律還在落實憲法請愿權原則規定方面多有貢獻。同戰前相比，日本戰后的請愿制度又有了新的發展，如請愿事項范圍擴大、請愿方法更加自由、請愿受理機關增加等。可以說，日本是當今世界請愿權制度化程度最高的國家之一。此外，1986年菲律賓《憲法》第三章“人民的權利”第4條也規定：“不得通過任何法律，剝奪言論、表達及出版自由，或剝奪人民和平集會和向政府申訴請愿的權利。”1987年韓國《憲法》第二章在“國民的權利和義務”第26條規定：“（1）任何國民均有依法向國家機關提出書面請愿的權利。（2）國家對國民的請愿有審查之義務。”

除了大多數歐亞國家的憲法將請愿權確立為公民的基本權利以外，美洲的一些國家如海地、尼加拉瓜、危地馬拉等國在二十世紀八十年代頒行的憲法中也紛紛對請愿權作了規定，有的甚至還比較詳盡，如危地馬拉《憲法》第28條即規定：“危地馬拉共和國居民有權個別或集體地向當局遞交請愿書，當局必須依法予以辦理和解決。在行政上解決請愿并把決定通知出去的期限不得超過30天。”

盡管各國憲法請愿權條款的具體表述有所不同，有的甚至還將請愿權與其他相關權利規定在一起，但在憲法上明確規定保障請愿權的行使卻成為越來越多的國家的共同選擇。綜觀這些國家對請愿權的規定，以下兩個傾向是值得關注的：一是各國憲法往往僅對請愿權做出原則性規定，而請愿權的實際運作則在專門的《請愿法》或其他相關法律中進行規定；二是各國對請愿權的規定一般都涉及請愿主體、請愿事項、請愿方法、受理請愿機關及其義務、對請愿的限制等五個方面。

（二）國際人權公約對請愿權的規定

二戰以后，鑒于法西斯主義暴政野蠻踐踏人權的沉重教訓，尊重基本人權成為人類社會的共識。在這一背景之下，一些國際性人權公約相繼誕生。其中，請愿權也逐漸得到了有關人權公約的認可與保障。

最早涉及請愿權問題的全球性國際公約是1945年的《聯合國憲章》。根據該憲章第87條的規定，“會同管理當局接受并審查請愿書”是聯合國大會及其托管理事會的職權之一。但是，憲章本身并沒有明確將請愿權列為一項基本人權。1948年通過的《世界人權宣言》與1966年通過的《公民權利與政治權利國際公約》均對公民的表達自由、和平集會權作了明確規定，雖然請愿權也可以從這些條款中推導出來，但兩部公約本身也未將請愿權單獨列為公民的基本權利。不過，1966年通過的《公民權利和政治權利國際盟約任意議定書》卻對請愿權隱約作了肯定。根據該議定書第2條的規定，聯合國人權事務委員會有權接受并審查任何個人聲稱其在公約規定下的權利遭受侵害的任何書面申請。它實際上起到了規定公民享有請愿權及國家機關負有處理、答復義務的作用。

真正明確地提及請愿權的當屬1965年通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》。該公約第14條第2款規定：“締約國得在其本國法律制度內設立或指定一主管機關，負責接受并審查在其管轄下自稱為侵犯本公約所載任何權利行為受害者并已用盡其他可用的地方補救辦法的個人或個人聯名提出之請愿書。”第5款規定：“請愿人未能從主管機關取得補償時，有權于六個月內將此事通知消除種族歧視委員會。”第7款規定：“委員會應參照關系締約國及請愿人所提供的全部資料，審議來文。倘有任何意見或建議，應通知關系締約國及請愿人。”此外，根據第15條的規定，殖民地國家和民族獨立宣言的目標獲致實現前的民族還享有集體的請愿權。

最早規定請愿權的地區性國際公約當屬1950年簽署的《歐洲人權公約》。該公約第25條第1款規定：“歐洲人權委員會可以受理由于締約國一方破壞本公約所規定的權利而致受害的任何個人、非政府組織或者是個人團體向歐洲理事會秘書長提出的請愿，但是，必須以被指控的締約國已經做出承認委員會具有上述案件權限的聲明為前提。凡已做出此項聲明的各締約國承諾絕對不得妨礙此項權利的行使。”第26—31條還對請愿事項的范圍及人權委員會對請愿的審查等問題作了進一步規定。此外，1969年簽署的《美洲人權公約》也對請愿權作了規定。該公約第44條規定：“任何個人或者個人團體或者經美洲國家組織一個或幾個成員國合法承認的任何非政府的實體，均可以向美洲國家間人權委員會提交內容包括譴責或者指控某一締約國破壞本公約的請愿狀。”第46—51條還就接受請愿的條件以及委員會對請愿的審理問題作了詳細規定。值得一提的是，為了切實保障請愿權的行使，該公約第46條第2款還規定，在以下三種情況下，仍然允許權利受害者向人權委員會提出請愿：有關國家的國內立法沒有確定正當的法律程序來保護據稱已經被侵犯的權利或者各種權利；聲稱其權利被侵犯的一方一直被拒絕給予國內法律規定的救濟或者被阻止竭力進行各種救濟；根據上述救濟辦法在做出最后判決時曾發生無正當理由的延誤。

（三）中國憲法對請愿權的規定

在中國憲法史上，最早確認請愿權的當屬1912年的《中華民國臨時約法》。該法第7條規定：“人民有請愿于議會之權。”第8條規定：“人民有陳述于行政官署之權。”第9條規定：“人民有訴訟于法院，受其審判之權。”第10條規定：“人民對于官吏違法損害權利之行為，有陳述于平政院之權。”這種將請愿與訴愿、訴訟等權利并列置之且對受理請愿機關分別予以列舉的立法模式無疑反映了《約法》制定者們對請愿權價值的高度認同。此后的幾部憲法也對請愿權作了類似的規定，如1913年的《天壇憲草》第14條規定：“人民依法律有請愿及陳訴之權。”1914年的《中華民國約法》第6條規定：“人民依法律所定，有請愿于立法院之權。”第8條規定：“人民依法律所定，有請愿于行政官署及陳述于平政院之權。”1947年的《中華民國憲法》第16條規定：“人民有請愿、訴愿及訴訟之權。”臺灣地區于1954年頒布了《請愿法》，后又于1969年進行了修改。盡管該法仍然存在很多不足，如請愿事項范圍過窄、請愿不得抵觸憲法或干預審判等，但它畢竟起到了請愿權法定化、制度化的作用。

中華人民共和國成立以來，囿于法律觀念等因素的制約，先后頒布的四部憲法都沒有直接規定公民的請愿權。但是，憲法學者大多認為，現行憲法第41條關于公民批評和建議權利的規定實際上就是對請愿權的確認或相當于請愿權。不過，現行憲法并沒有就有關國家機關如何受理公民的批評與建議做出明確規定，而《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》等憲法性法律也未做出類似的規定。可見，請愿權在我國當前尚缺乏有效的憲法與法律保障。有鑒于此，加強對請愿權的憲法保障依然是我國憲政建設中值得認真對待的重要課題。

四、我國請愿權入憲的理論分析

（一）請愿權入憲之必要性

前文的研究已經表明：請愿權對于憲政的實現具有重要意義，而在憲法上明確規定公民享有請愿權也日益成為當今世界的一大潮流。歷史與現實的巨大反差促使我們不得不去思考這樣的一個問題：請愿權制度對于處在社會急速轉型時期的中國有無意義？換言之，請愿權入憲在中國有無必要性？我們認為，在憲法中恢復或確立請愿權十分必要，主要理由如下：

1.保障決策的科學性和民主性。正確決策往往是做好各項工作的首要前提。但在我國，長期以來，決策的隨意性、神秘性卻是社會的一大痼疾。在某些部門和地方，很多重大的決策通常都是由少數人甚至幾個人做出的，這種不尊重民意的暗箱操作是導致決策失誤的重要原因。例如，一些地方的行政官員好大喜功，不切實際地投巨資搞所謂的“形象工程”、“首長工程”，其結果往往是將納稅人的錢財付諸東流。決策失誤的后果由公眾承擔，而決策者本人卻不需要擔當任何責任！這種狀況顯然是極不公平也是極不正常的。因此，為了防止決策失誤，就必須使民意得到充分表達和尊重。正如同志在黨的十六大報告中所說：“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化。”由于請愿權是公眾表達意見與期望的重要方式，因而有必要在憲法上對其進行確認，從而使真正的“民意”能夠經常性地被傳遞到國家決策機關，保障國家各項決策的科學性與合理性。

2.重塑公共權力機關與民眾之間的關系。現行憲法第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”然而，管理活動的日益專職化以及管理者自身人性的弱點卻使得公共權力機關與民眾之間的關系有所疏遠。尤其是在監督機制不健全的情況下，官民關系在我國局部地區和領域還呈現出高度緊張的狀態。如此以來，國家機關與人民群眾之間就無法達成合意、形成合力，進而影響到國家各項決策的制定和執行。因此，為了重塑公共權力機關與民眾之間的密切關系，就必須從制度上保證民眾的意見、呼聲能夠得到表達和重視。請愿不僅意味著公民有直陳意愿、參與國事的權利，而且還意味著有關國家機關負有及時答復的義務，因而請愿的提出及其解決也就是加強雙方溝通、增進彼此信任的過程。可見，請愿權的充分行使是重塑公共權力機關與公眾關系的重要方式。

3.排除社會的不安定因素。對于各項改革事業正向縱深推進的當代中國而言，保持長期和諧穩定的社會環境尤為重要。然而，由于改革進程中的各種利益關系尚未理順，致使權力腐敗、貧富分化、就業緊張等眾多社會問題滋生，民眾的不滿情緒在一定范圍內是客觀存在的。問題是，對于這些改革過程中所出現的矛盾究竟是“堵”還是“疏”？選擇前者，或許能夠抑制民怨從而維持短期的社會穩定，但這種穩定卻猶如一只沒有泄氣裝置的鍋爐，穩定既短暫又可怕；選擇后者，則能使民眾的不滿得以正常宣泄，公共權力機關與民眾之間可望在充分溝通的前提下達成諒解，進而形成兼顧各方利益的最佳公共政策。應當看到，由于現行法律救濟機制的局限以及公民批評建議權的無章可循，致使當前影響社會的不安定因素有所增加。這就需要我們從憲法上明確賦予公民請愿權，使公民的利益訴求能夠得到充分表達和汲取。請愿權的行使雖無法從根本上解決改革進程中的諸多矛盾，卻可大大緩解民怨，從而排除社會潛在的不安定因素。

（二）請愿權入憲之可能性

請愿權對當代中國改革、發展與穩定的特殊意義固然是不容置疑的，問題在于，我國目前是否已經具備了請愿權入憲并使之正常運作的現實可能性？回答是肯定的。其有利條件可以歸納如下：

1.公民權利意識的覺醒。隨著我國城鄉居民物質生活條件的逐步改善，社會成員的權利意識也日益高漲。以處在社會財富占有量兩極的民營企業家階層與普通農民階層為例，一方面，經濟上首先富足起來的大批民營企業家對于知政、議政、參政的訴求也日益強烈起來。在民營資本異常活躍的江浙一帶，企業主階層對當地公共政策的影響力與日俱增，有的還以積極的姿態直接涉足政治領域，從而成為推動中國社會政治平權的直接參與者。另一方面，在廣大農村地區，伴隨著村民自治的推行，農民的民主意識、法治意識有了很大提高，實踐中農民手持村組法與干部論理甚至百歲老人積極投票的事例并不鮮見。近年來，我國各級人大機關接到的來自公民的批評、建議也呈現逐年遞增之勢。所有這些都表明，我國公民的權利意識已經覺醒。因此，國家立法機關應當及時回應廣大公民的權利需求，在憲法上明確承認請愿權，從而為公民積極參與政治提供更為廣闊的制度空間。相應地，公民權利意識的高漲也會為請愿權的運作奠定堅實的精神基礎。2.人權觀念的日新月異。改革開放二十多年來，我國已經相繼加入了《消除一切形式種族歧視公約》、《經濟、社會、文化權利國際公約》等全球性國際公約，并已簽署《公民權利和政治權利國際公約》，這是我國在人權領域所采取的重大舉措，意義極為深遠。與此同時，人權觀念在我國也呈日新月異之勢。隱私權、知情權、罷工自由、遷徙自由等基本人權不僅已經成為學術研究的熱門課題，而且也是人們街頭巷尾議論的中心。人權公約的加入已經顯示出我國現行憲法公民基本權利條款的不足，同時也為其從體系到規范的重構與完善提供了重要契機。對于這一點，我國憲法學界同仁已經達成了空前一致的共識。可以說，一個人權的制度化時代已經來臨。因此，面對社會生活的變遷和外部環境的壓力，盡快通過修憲等手段回應公民人權觀念的勃興已成為未來中國憲政建設中的關鍵性環節之一。在這一宏觀的社會背景之下，請愿權入憲也完全是需要且可能的。

3.服務理念的深入人心。我國正式加入WTO已逾一年，服務行政的理念正日漸深入，現代政府的特征也隨之從管理型政府向服務型政府過渡。近年來，給公民帶來極大便利的“政務超市”在全國各地的興起即是政府強化服務觀念的生動體現，而這還只是公共權力機關轉變自身角色、改進工作作風的局部縮影。隨著現代通訊、網絡技術的飛速發展，公共權力機關為社會提供的服務將更加及時、優質。中共中央總書記關于“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的號召，更是執政黨對服務理念的絕好詮釋。因此，在服務理念盛行的當代中國，充分尊重公民的請愿權、認真對待公民的意見與愿望從而及時地進行相關政策的調整應當是有著深厚的社會基礎的。

五、我國請愿權入憲的具體構想

筆者認為，我國請愿權入憲應著力解決好以下四個問題：

（一）請愿權入憲要堅決摒棄三種錯誤認識

請愿權的入憲問題涉及一些基本的政治理念，如果不能很好地轉變，其他的一切努力終將難以奏效。當前，對請愿權的置疑可能來自以下三種錯誤的認識：一是認為請愿具有封建色彩，在人民當家作主的時代承認請愿權是自相矛盾的；二是認為承認請愿權會把社會搞亂，影響穩定；三是認為承認請愿權有損國家形象。毋庸諱言，這些錯誤認識對于請愿權入憲及其進一步發展都具有明顯的阻礙作用。誠然，在封建專制社會，黎民百姓需要享有請愿權。在現代民主社會，公民同樣需要享有向國家機關請愿的權利。這種請愿權已經不是單純地為了個人利益而行使的，相反地，它表現了公民個人或集體對國事的關心與參與。只要承認公共權力機關有脫離民意而日趨異化的可能，就應當對請愿權這一縮短公共權力與民意距離的制度設計表示認可。而權力的異化已是為人類社會的政治實踐所證明了的普遍現象，我國則同樣存在。因此，承認請愿權與人民主權原則并不矛盾。其次，作為民眾宣泄不滿、表達意見的正式手段-請愿非但不會把社會搞亂，反而會因為排除了潛在的不安定因素而維護了穩定。正如西方國家并沒有因為承認罷工權而導致“罷工狂潮”一樣，承認請愿權也同樣不會出現“請愿風暴”。相反地，如果禁止公民進行請愿，那種無休止的“集體上訪”甚至某些極端行徑卻更容易影響社會穩定。最后，以損害國家形象為借口拒絕承認請愿權也是經不起推敲的。在事關人民的根本利益面前，任何所謂的“國家形象”、“地方形象”甚至“個人形象”都是微不足道的。全心全意為人民服務是我們黨和國家一切工作的出發點和歸宿，也是我們決定一個制度采納與否的標尺。請愿權的行使不僅有助于暴露決策執行中所存在的問題，而且還傳遞了民意、集中了民智，對于改進工作、提高服務質量都有重要意義。因此，坦然地承認并保護請愿權反而能樹立起一個寬容守信、求真務實、敢負責任的政府形象。

（二）應當在憲法典中正式確立請愿權概念

雖然現行憲法第41條關于公民享有批評建議權的規定“相當于”傳統憲法學中所說的請愿權，但二者畢竟是彼此獨立的不同概念，更何況該條規定本身還存在諸多的缺陷。[13]因此，為了使請愿權獲得真正的“名分”，必須在憲法典中對其做出明確規定。筆者建議，在下一次修憲時，全國人大可在現行憲法第35條之后增加一條，規定：“中華人民共和國公民享有向有關國家機關提出請愿的權利，受理請愿的機關有在法定期限內答復的義務。”如此以來，請愿權即上升為我國公民所享有的一項基本權利，從而豐富現行憲法關于公民政治權利條款的內涵。

（三）修憲之前可先期制定專門的《請愿法》

我國現行憲法頒布實施二十年來已經經歷了三次修改。鑒于國內經濟體制、政治形勢及社會生活都發生了深刻變化，而國際環境也呈現出一些新的特點，因而在時機成熟時對現行憲法進行一次全面修改實屬必要。但在短期之內，這一目標恐難實現。為此，筆者建議，全國人大可先期制定專門的《請愿法》，從而使得公民的請愿活動真正做到“有法可依”。這部法律至少應規定以下六個方面的內容：

1.請愿人。這一部分主要包括兩項規定，即請愿人的范圍及其權利。就請愿人的范圍來說，應為所有的中華人民共和國公民。而請愿人所享有的基本權利可概括為以下四項：一是言論免責權，即請愿人在請愿活動過程中所發表的意見免受法律追究；二是獲得答復權，即請愿人享有要求受理機關在法定期限內就請愿事項處理結果予以回答的權利；三是平等對待權，即請愿人不得因參與請愿活動而受到任何歧視待遇；四是參加聽證權，即請愿人享有參加請愿受理機關在審查過程中舉行的聽證會的權利。

2.請愿事項。依據國外的經驗，對請愿事項原則上不能進行隨意限制。建議作以下表述：公民有權對涉及國家政策、公共利益及自身權益且不能通過現有法律救濟途徑獲得解決的事項提出請愿。

3.請愿受理機關。可規定為“各級人大常委會、政府及法院”。

4.請愿程序。請愿的程序主要包括以下內容：遞交請愿書；請愿登記；向請愿人表明受理確認；對請愿書進行事前審查；交付專門機構審議；做出對請愿事項的處理決定；向請愿人通知處理結果。就請愿程序的具體規定而言，應著重解決好答復期限和審查方式兩個問題。為了使請愿盡快獲得解決，建議將答復期限規定為“自受理請愿之日起30日內”。此外，還可規定：受理機關對重大請愿事項應舉行聽證會，請愿人與請愿事項關系人應到會進行辯論。

5.請愿限制。本著權利義務對等的原則，還應當對請愿權的行使進行必要的限制，防止請愿可能帶來的負面影響。具體可作如下四項規定：一是主體限制，即某些擔任公職的特殊人員（如公務員、法官、現役軍人等）不得參與一些請愿活動；二是目的限制，即不能舉行以危害國家安全、社會公共安全等為目的的請愿；三是方式限制，即必須以和平的方式（如不能攜帶武器、不能妨礙他人正當權益等）舉行請愿；四是地點限制，即不能在某些特定的場所（如正在審理案件的法庭附近）舉行請愿。

6.法律責任。為了保證請愿權的有序行使，還應當設置必要的責任條款，具體規定受理機關及請愿人雙方違反法律規定所應承擔的各種法律責任。

（四）健全相應的請愿受理機構

請愿活動的實效在很大程度上取決于請愿受理機構的法律地位、職權職責及其組成人員的政治素養、法律素養。因此，在制定《請愿法》的同時，我國還應建立、健全專門的請愿受理機構，為請愿權的運作提供有力的組織保障。鑒于我國各級人大、政府、法院等國家機關均設有專門信訪機構并配有專職信訪接待人員的狀況，筆者建議，可以本著精簡、統一、充實、效能的原則對這些機構和人員進行重新組合，使其成為合乎現代請愿權制度運行需要的專門機構。初步設想如下：取消各級政府部門內設的信訪機構，在一級政府內建立統一的請愿受理機構；在各級人大設立專門的請愿事務委員會，閉會期間受同級人大常委會的領導；各級法院的信訪機構對請愿事項宜采取行政化的處理方式，避免因采取訴訟化的處理而損害審判程序的安定性。當然，上述機構的名稱、職權及管轄等問題還有待于進一步研究。

參考文獻：

[①][荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第151頁。

[②]李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第503頁。

[③]陳新民教授認為，請愿、訴愿、訴訟權共同構成了權利救濟權。參見其著：《中華民國憲法釋論》，三民書局1995年版，第327頁。

[④][日]杉原泰雄：《憲法的歷史-比較憲法學新論》，呂昶等譯，社會科學文獻出版社2000年版，第122頁。

[⑤]謝鵬程：《公民的基本權利》，中國社會科學出版社1999年版，第258頁。

[⑥]轉引自林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年版，第145頁。

[⑦][美]格魯姆：《政策影響的分析》，載波爾斯比編：《政治學手冊精選》（上），竺乾威等譯，商務印書館1996年版，第580頁。

[⑧]張國慶：《現代公共政策導論》，北京大學出版社1997年版，第27頁。

[⑨][美]達爾：《論民主》，李柏光譯，商務印書館1999年版，第81頁。

[⑩]參見《官方學者提交中國選舉狀況報告》，《南方周末》2003年2月20日第A3版。

[11][美]達爾：《論民主》，李柏光譯，商務印書館1999年版，第105—106頁。

[12][日]三浦隆：《實踐憲法學》，李力等譯，中國人民公安大學出版社2002年版，第150頁。

[13]如有學者批評該條將各種復雜多樣、彼此交叉的權利概括在一起，多少有些穿鑿附會之意，可謂是一個“拼盤式條款”。參見林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年版，第147頁。