中外地方制度改革研究論文

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[摘要]地方制度是一國憲政制度的重要內容，地方制度問題也是憲法學和政治學的重大研究課題之一。近二十年來，中外地方制度經歷了很大的改革和變化；中國地方制度在二十一世紀也將呈現出新的走向和發展趨勢，從而對中國憲政制度產生深遠的影響。

[關鍵詞]地方制度，地方制度改革，未來展望

一、西方國家地方政府制度改革

二十年來，西方各國為適應政治、經濟的發展需要，先后都對本國的地方政府制度進行了改革或調整，從而對各國憲政產生較大的影響。

（一）主要西方國家的地方政府制度改革

1、法國

法國是一個長期實行中央集權的國家。法國中央集權的方式，一是國家許多重要的行政事務掌握在中央政府及其部門手中；二是中央政府向地方派任國家代表，市鎮則為市鎮長為國家代表，國家代表負責執行國家法律、政策，領導派出機構并對地方議會有一定監督權；三是由中央各部門分別在大區和各省市設立派駐機構，處理本部門在地方的有關事務。

1958年法國第五共和國憲法確立了“領土單位由選舉產生的議會按照法律規定的條件自由地進行管理”的基本原則。這一時期法國行政體制總的來說是朝著分權方向前進的，但直到1982年，中央集權體制才有根本性的改變。

第五共和國時期的地方制度改革，一是增加大區作為新的一級地方領土單位，享有與省和市鎮一樣的法律地位和權利。

二是重新分配國家、省和市鎮的職權，將許多中央政府職權移轉于地方議會，增加了地方議會的行政權。

三是改變了國家對地方議會的監督方式，取消監管，代之以行政訴訟的方式，即國家代表如認為地方議會有違法或損害國家利益的行為時，可向行政法院起訴。

四是改變省長的傳統地位和角色，使省長不再是地方行政首長和自治行政的執行官，而僅僅作為國家和中央政府在省的代表。

1982年3月2日《市鎮、省和大區的自由和權利法》，1983年1月7日《市鎮、省、大區和國家權限劃分法》，1992年的《地方行政指導法》以后陸續制定的一系列法律和法令的實施，使法國中央政府集權的程度有所降低，大區議會議長和省議會議長獲得了更多的權力，從而加強了權力下放和地方分權，取得了積極的成果，但在放權過程中也出現了一些問題，如中央與地方關系的矛盾、新的地方主義的產生和發展等。為此，法國中央政府在放權的基礎上，進一步調整中央與地方關系，完善地方管理機制：

一是強調國家和中央的權威，進一步明確和劃清中央與大區、省、市鎮的權限及嚴禁地方越權和侵權，提高中央派駐省和其他地方機構的地位，發揮這些機構中國家公務員對地方公務員的影響和指導作用；二是加強中央調控，規范地方經濟的內容和范圍，加強與地方的對話和對地方的監督；三是實行地方之間的“協調和交叉”原則，建立地方之間的新型關系。

希拉克當選總統和再度當選總統后，也進行和將要進行較為深入廣泛的自由主義改革，如恢復單記名二輪多數投票制，重新劃定選區，實行第二輪權力下放，壓縮和撤并原有的小城鎮；分散權力，給地方議會更多自主權等。

2、英國

英國是一個具有地方自治悠久歷史的國家，英國的地方政府制度被認為是最富有自治精神和傳統的。但在1997年前的近二十年中，英國一直朝著集權的方向發展，其主要表現：一是1972年對北愛爾蘭實施直接治理；二是將民選的地方政府的許多職能轉由大臣或實際上由大臣控制的非民選的準公共機構，包括城市振興、交通、住宅和規劃等職能；三是財政部門對公共服務資金提供的日益嚴格的控制；四是1985年修改《地方政府法》，并于1986年撤銷了大倫敦議會和六個都市郡議會。但是，這個集權的趨勢受到了遏制，特別是在1997年大選以后。[1]

工黨自1997年5月執政以來，中央與地方關系發生了重大變化。工黨政府積極推行分權改革，其主要表現之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭三個地區組成了具有自治地位的一級政府。目前，在英國，除了中央政府和地方政府以外，還有次中央級政府-地區政府。同時，對地方政府制度也作了較大的改革。

1999年3月25日，環境、交通和地區部（后改為交通、地方政府和地區部）[2]發表了名為《地方領導、地方選擇》的地方政府改革報告，其中一個核心內容是認為傳統的地方議會的運行方式已不能服務于地方人民、社區和議會本身，因此要從人民應當有如何被治理的選擇權的宗旨出發，提出新的地方治理模式。報告認為應著手對近百年來的英國議會委員會制進行改革，建立一種能給地方社區提供強有力的領導、在變化迅速的世界中及時作出決定以及提供高水準地方服務的地方政府機構。

2000年聯合王國議會通過新的《地方政府法》，對地方政府機構作了重大改革。根據該法的規定，地方政府應當依法施行有關建立和運作地方議會“執行機關的制度安排”，并使議會的某些職能成為執行機關的職責。地方議會的執行機關必須采取以下幾種地方治理模式中的一種：（1）市長-內閣執行機關制；（2）領導人-內閣執行機關制；（3）市長-議會經理執行機關制。新模式的特點之一在于使每一個身份明確的首席執行官給社區提供強有力的領導；同時使所有議員更好地發揮作用，保證透明性和責任政府的建立。為實行新的地方治理模式首先需要通過新的憲章。2000年5月大倫敦地區舉行第一次選舉，產生了倫敦市長。沿襲一百多年的英國傳統地方議會的委員會制得以重大改變。

3、德國

為了應對新的形勢，德國在九十年代，進行了范圍廣泛的政治與行政改革。在地方政府制度方面，德國的改革主要涉及兩個方面：

一是改造原民主德國的地方制度。原民主德國實行單一制，地方國家機關實行民主集中制的地方制度，即各專區、縣、市、市區、鄉鎮或聯合鄉鎮設立地方人民代表機構作為地方國家權力機關；各級地方議會或代表大會選舉各級地方政府和各常設委員會。地方政府確保人民代表機構工作的順利開展，并組織和領導其職權范圍內的社會發展工作，對地方議會負責并向上一級政府報告工作。地方政府各委員會組織公民在準備和執行各級地方議會的決議時進行專門性的合作，監督政府及其機關執行法律、法令和人民代表機構的決議。1990年3月28日，原東德人民議院（1990年3月28日自由選舉產生）通過了一項關于恢復五個州的法律；1990年10月14日完成五個州議會的選舉，原民主德國作為一個聯邦制國家加入到統一的德意志聯邦共和國。德國統一后，加入到德意志聯邦共和國的五個州的地方制度也隨之改造，主要是根據聯邦基本法的規定，對新加入的五個州也實行地方自治，重新賦予地方政府一定的自治權力，并對地方政府進行改革，實行與原德意志聯邦共和國類似的地方政府體制；同時，對州與地方政府之間的職能進行了再分配，減少了中央集權，擴大地方分權。但是，原民主德國在統一巨變后，才恢復了自治的鄉鎮，對原聯邦德國開展的“地方區域改革”（擴大“單元鄉鎮”，將縣改為行政團體、協會組織，減少縣的數目，合并鄉鎮等），并沒有盲目追從，但有可能將小的鄉鎮合并為某種官方機關或行政聯合體；而在縣一級，基本上是根據西德的模式，縣的改革在整個德國得以實現。因而在基層的行政方面，人們至今仍會發現各州之間相當的差異。[3]

二是引入新公共管理模式，并進行組織改革。多年來，德國地方政府一直為推行聯邦項目的高額費用所困擾，進入九十年代后，又面臨聯邦政府為扶持原東德建設和發展而使州和地方政府資金減少和收入下降的問題。在這種情況下，一些地方政府接受了“公民是消費者”、“基層政權是提供服務的企業”的新公共管理的理論，率先采用了新管理主義模式，尋求用政策創新來應付財政短缺。根據這種模式，地方議會側重于設定目標和控制結果，在直接選舉產生的市長領導下的行政官員則負責實施過程。同時相應地下放預算權，使各部門能根據既定目標配置資源，提高效率。采用這種模式的地方政府的所有活動的目標都被具體化，所有活動都有績效指標，并將單位產出的成本量化以計算公共服務的費用。地方政府的這些改革，盡管招致了諸如成本核算和績效評估會導致忽視社會環境影響、新公共管理模式會削弱地方議會的權力等批評，但它確實節約了成本，并提高了服務質量。

4、俄羅斯

前蘇聯是一個聯邦集權的國家，在地方實行民主集中制的地方制度，即各級地方設立的由選舉產生的人民代表蘇維埃享有廣泛的職權。地方各級人民代表蘇維埃選舉產生執行委員會，作為地方各級人民代表蘇維埃執行和命令的機關。執行委員會直接向地方各級人民代表蘇維埃和上級執行和命令的機關報告工作，并每年向本級人民代表蘇維埃、勞動集體大會和公民居住地報告工作一次。執行委員會有權解決屬于地方各級人民代表蘇維埃會議上解決的問題以外的屬于蘇維埃管轄的一切問題。

1990年4月9日，蘇聯最高蘇維埃通過了第一部《蘇聯地方自治和地方經濟一般原則法》，規定蘇聯的地方自治是人民社會主義自治的組成部分，其使命是保證公民權利和自由的行使，直接或通過他們選舉產生的機關自主地解決本地區的社會經濟發展問題和環境保護問題；地方自治制度的內容包括：地方人民代表蘇維埃，區域性社會自治機關，地方公決、地方公民大會、村會等直接民主形式；地方自治均在各行政區域單位內實施。該法明確規定在市、鎮、村蘇維埃等基層行政區域單位內實行地方自治，并授權各加盟共和國和自治共和國對需要實行地方自治的其他行政區域單位自行作出規定。1990年12月26日，第四次蘇聯人民代表大會通過的《鑒于完善國家管理機關修改補充蘇聯憲法〈基本法〉法》將地方自治提到憲法原則的高度。

1991年上半年，各加盟共和國根據蘇聯憲法確認的地方自治原則，對本共和國憲法進行了修改補充，并制定頒布了本共和國的地方自治法。1991年5月24日通過的《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國憲法〈基本法〉的修改補充法》確認了地方自治原則，并規定在區、市、市轄區、鎮、村蘇維埃等行政區域單位內居住的居民，可以通過代表權力機關（地方人民代表蘇維埃）和相應的管理機關（地方行政機關）、區域性社會自治機關以及地方公決、公民大會等直接民主形式，實行地方自治。

1991年底，蘇聯解體、俄羅斯聯邦獨立。1993年10月26日俄羅斯聯邦總統葉利欽命令，批準了《俄羅斯聯邦在分階段憲法改革時期的地方自治組織原則條例》。1993年10月29日，葉利欽又總統令，批準了《地方自治機關選舉的基本條例》。1993年12月12日俄羅斯聯邦以全民公決形式通過的新憲法，確認了地方自治原則。1995年8月28日通過、1995年9月18日生效的《俄羅斯聯邦地方自治一般組織原則法》把地方自治憲法原則進一步具體化。1996年12月以前，大多數俄羅斯聯邦主體頒布了自己的地方自治問題法，并隨后舉行了地方自治機關的選舉。至此，在俄羅斯，地方自治制度得以建立并發展。[4]

為了加強對聯邦主體和地方自治制度的監督，2000年7月，俄羅斯聯邦國家杜馬通過《俄羅斯聯邦主體一般組織原則法修改補充法》和《俄羅斯聯邦地方自治一般組織原則法修改補充法》，并于同年8月由俄羅斯總統簽署生效。其中《俄羅斯聯邦地方自治一般組織原則法修改補充法》規定，地方自治代表機關如通過違反聯邦憲法、法律和聯邦主體憲法、法律的規范性文件，且在法定期限內不予糾正，則聯邦主體最高公職人員可向聯邦主體立法權力機關提交解散該地方自治代表機關的聯邦主體法律草案；如地方自治長官頒布了違反聯邦憲法、法律和聯邦主體憲法、法律的規范性文件，且在法定期限內不予糾正，則聯邦主體最高公職人員可解除該地方自治長官的職務。如果聯邦主體最高公職人員不采取法定措施，俄羅斯聯邦總統可自行采取措施，向國家杜馬提交解散該地方自治代表機關的聯邦法律草案或直接解除地方自治長官的職務。[5]

5、日本

日本雖然一直實行地方自治制度，并在憲法上作了明確的規定。但長期以來中央政府對地方的控制很嚴。中央的控制手段，一是“機關委任事務制度”，即中央政府各省廳委任地方政府辦理的事務，中央政府各省廳有權進行指揮、控制或監督。在都道府縣一級，“機關委任事務”占到全部事務的70-80%.二是地方交付稅制度，即轉移支付制度。此前，國稅約占全部稅收的2/3，地方稅占1/3，而國稅的50%左右要通過“地方交付稅”的形式返還地方，但返還時不是等比例返還，而是根據地方的實際情況由中央決定返還多少；三是在人事方面，大多數的都道府縣長官出身于中央省廳，同時，從中央派遣或轉職的地方官員也很多。原自治省是中央與地方的聯結點，權力很大，所有中央資金都通過自治省一個渠道下到地方。中央與地方名義上是對等的行政實體，實際上是上下級關系。因此，進入八十年代以來，改革中央集權制擴大地方分權的呼聲一直很高，地方分權運動的時機趨于成熟。

1994年2月15日，日本內閣會議確定《關于今后推動行政改革的方針》，其中確定了推動地方分權的方針和制定關于促進地方分權的基本法律。1995年1月，日本制定《地方分權推進法》，同年7月地方分權推進法實施；地方分權推進委員會成立并開始工作。1998年5月，內閣會議通過地方分權推進計劃。在此次地方分權改革中，日本對中央與地方關系進行了大幅度的改革和調整，基本思路是強化地方自治，實行權力下放，把一些原來上下級關系變成真正的對等關系，真正由當地居民自己決定本地事務。采取的主要措施：一是明確劃分中央與地方的權限，廢除“機關委任事務”；二是下放權力，把一些原來由中央審批、許可的事項下放到地方；三是對稅收返還和國庫補助金制度進行改革，擴大地方財權；四是改革中央省廳，將地方政府的主管部門自治省與總理府總務廳、郵政省合并，成立總務省。經過改革，一部分機關委任事務改由中央直轄或廢除，其余部分有大約60-70%改為自治事務，30-40%改為法定委托事務。[6]

進入二十一世紀，在地方自治的新時代，總務省官員表示日本要繼續推進地方政府改革，在地方公共財政改革、行政評價制度、信息公開、地方公共團體組織合理化、合并市町村等面采取新的舉措，并在2005年頒布《合并特例法》。[7]

6、美國

美國是一個典型的聯邦制國家，聯邦與州各自的權力在聯邦憲法上有明確的劃分，但聯邦憲法對地方制度沒有涉及，而是由各州憲法加以規定。各地方政府隸屬于州，但擁有較大

的自主權。長期以來，美國實行二元聯邦主義，依照聯邦憲法的規定劃分聯邦與州的權力，聯邦政府不干預州的事務，州政府有較大的自主權。但到了二十世紀三十年代以后，開始轉向合作聯邦主義，聯邦政府通過財政等方式，影響到對州和地方政府事務的管理。六十年代以后，約翰遜提出“創造性聯邦主義”，認為美國聯邦政府不僅要和州合作，還要把合作的范圍擴大到縣、市、鎮、學校區和非贏利的私人組織等。實行創造性聯邦主義的結果是，聯邦政府干預了州與地方的事務，使聯邦各級政府的關系復雜化，也使聯邦的財政支出大大增加。1969年尼克松政府反對聯邦政府干預過多，認為這是造成經濟危機的根源。經過八十年代的調整，州和地方政府又從聯邦獲得較大的權力。但與此同時，聯邦對州及地方政府的財政撥款減少了約1/4.

在世界各國進行行政改革的過程中，美國的政府機構也在改革。自二十世紀80年代以來，美國政府尤其是州和地方政府，進行了一場稱之為“重塑政府”（ReinventingGovernment）的行政體制改革運動。這場為回應時代挑戰而首先在州和地方一級展開的政府體制改革，主要涉及以下五個方面：一是確認政府作為組織、協調和管理者而非單一服務提供者的角色，充分利用本地區的各種資源，與私人公司、金融機構、非贏利組織及基金會等建立伙伴關系，通過多種合作方式，如制定稅收政策、財政補貼、特許經營、合同承包、股權投資等，為公眾提供有效服務。二是突破縛束行政效率和導致官僚主義的繁規陋習，簡化辦事規則及程序，實行全新的預算制度；三是破除行政機構本位主義和對上級機關、立法機關、利益集團負責的傳統思維定勢，確立本地區納稅人是政府及各行政機構客戶的觀念，通過社區調查、客戶問卷、聯系走訪等方式了解公眾需求，為公眾提供適合其需求或可選擇的服務，并在公共事務的管理中適當運用市場機制；四是改革等級分明、層次過多、權力集中的行政管理體制，減少多余的中間層次，把權力下放或分散到直接面對實際問題和直接提供服務的基層機構及主管人員手中，使基層機構、主管人員以及普通公務員，能及時決策并較快處理問題。另外把有關社區事務的管理授權給社區組織，讓社區居民普遍參與社區管理。五是改變政府及其官員只講投入不講產出、不求有功但求無過和只會浪費不會謀利的行為方式，引入企業經營中的成本效益原則，建立企業型政府。

但從總體上看，美國的地方政府制度的改革不如其他西方國家。對此，有美國學者認為，以下幾個因素限制了美國地方政府的改革：（1）根據美國憲法，聯邦政府對地方政府沒有管轄權，地方政府改革的發動者只能是州與地方政府；（2）各州憲法明確規定了地方政府的產生、結構和職能以及民選官員的產生和職權，并授予地方政府專門甚至在許多情況下是排他的管轄權，從而使地方政府受到州憲法的保障；（3）許多州認為，地方事務應由地方政府或居民自己去決定、去管理，而且許多州一級的官員是從地方政府中開始其政治生涯的，認為不應也不愿去干預地方政府事務；（4）美國政治傳統向來認為，離居民最近的政府才是最好的政府，而只有地方政府能夠做到這一點；（5）美國人十分崇尚地方自治，盡管地方政府在法律上是州的創造物，但它擁有相當大的自治權，地方自治得到了廣泛的實現；

（6）在美國，反對改革地方政府制度特別是反對城市改革的勢力要大大超過贊成改革的勢力。[8]

（二）西方國家地方政府制度改革的特點、趨勢和啟示

西方主要國家地方制度的改革或多或少地表現出如下的特點或發展趨勢，并對我們有所啟示。

1、西方國家地方政府制度改革的特點和趨勢

（1）一些原來具有中央集權傳統的西方國家逐步實行權力下放和地方分權，增強了地方政府的自治權力，如法國和日本。

（2）隨著東歐的劇變和前蘇聯的解體，這些國家都致力于改革原先的政治體制和經濟體制，多元化、民主化、市場化和私有化成為其努力追求的目標；東歐的劇變和前蘇聯的解體，也使前蘇聯東歐國家的地方制度發生了很大的改變。各國先后都放棄了原高度集權下實行的地方制度，建立了地方自治制度，并加強對地方自治制度的監督，如俄羅斯等。原來的蘇聯型地方制度模式已經不復存在。

（3）英國素有“地方自治之家”的稱號。自1997年5月以來，工黨政府積極推行分權改革，其主要表現之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭三個地區組成了具有自治地位的一級政府。同時，對地方政府制度也作了較大的改革，特別是2000年新的《地方政府法》的實施，加強了地方議會的執行機關和地方行政首長的權力，改變了近百年傳統的英國地方議會以委員會為主導的地方制度模式。

（4）在全球日趨一體化的今天，各國的地方制度不斷經歷著變革，呈現出某些協同的趨勢，分權化已成為一種世界性現象。特別是在歐洲，隨著歐洲一體化的進程的加快，歐盟成員國的地方制度表現出某種共同的發展趨勢，如強化地方自治、實行地方分權、鼓勵多樣性、非官僚化、服務提供的變化、對民眾的負責性、公民參與、減少調控和強調中央與地方的合作等等。

（5）西方國家都在根據本國情況對地方政府體制不間斷地進行改革，使之能適應不斷變化的政治、經濟環境。各國的做法大體為：精簡機構、調整職能、簡化手續、放松規制、實行公開化等，使地方政府制度逐步完善。但每次改革之后又會出現新的問題，因此，地方政府制度要不斷改革，不斷完善。

2、西方國家地方政府制度改革對我國的啟示和借鑒意義

與西方發達國家相比，我國處于較低的經濟發展和政治文明發展階段，具有不同的國情。因此，我國的地方制度改革不可能與西方國家完全一樣。但另一方面，西方國家地方制度改革反映了時代的要求，權力下放和地方分權也可以說是為了適應形勢發展的要求而作出的理性選擇。在全球日趨一體化的今天，我國與西方國家所處的時代條件并不存在多大的差異。西方國家地方政府在改革前面臨的一些問題，同樣不同程度地困擾著我國各級地方政府。而且隨著市場經濟的發育和政治文明的進一步發展，職能調整、權力下放和地方分權的問題也將作為政治與行政體制改革的重點而提上議事日程。因此，西方國家地方制度改革的新思路將會給我國的地方制度改革的理論研究以啟發；西方國家地方制度表現出的一些共同趨勢，如實行地方自治與地方分權等，值得我們在地方制度改革中加以研究、借鑒。

二、中國地方國家機構改革

（一）新時期地方機構改革的回顧

三中全會以后，隨著黨和國家工作重點的轉移和經濟體制改革的深入進行，改革和加強地方政權機構被提上了議事日程。主要表現在：

1、加強了地方人大常委會的工作。1979年修改的憲法和制定的“地方組織法”規定縣級以上的地方各級人大設立常委會，并規定省級人大及其常委會可以制定和頒布地方性法規。1986年《關于修改地方組織法的決定》中規定，省會（首府）所在地的市和經國務院批準的較大的市可以制定地方性法規，報省級人大常委會批準實施。2000年的立法法規定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會可制定地方性法規，報省人大常委會批準實施。

2、改進選舉制度。一是直接選舉擴大到縣一級；二是擴大了選民和代表的提名權；三是普遍實行了差額選舉。

3、改革縣級以上地方各級政府的組成和任命方式。1979年以前，縣級以上地方各級政府（人民委員會或革命委員會）分別由各該級政府正副職行政首長和委員若干人組成。1979年制定的地方組織法作了改革，采取了類似于國務院全體會議的形式，把縣級以上地方各級政府工作部門的正職首長也包括進政府，他們的產生不再由國務院或上一級地方國家行政機關任命，而是由本級人大常委會決定任免，并報國務院或上一級地方國家行政機關批準。1982年修改的“地方組織法”，將縣級以上地方各級政府工作部門正職首長由本級人大常委會決定任免后報請批準改為決定任免后備案；1986年“地方組織法”對此再次確認，并增加規定，上述人員的決定任免，先由本級政府首長提名。

4、規定地方各級政府實行省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。這有利于提高工作效率，建立有力的政府工作系統。

5、改變農村政社合一體制，設立鄉政府。1983年10月，中共中央、國務院就政社分開建立鄉政府問題發出通知，要求以原有的管轄范圍為基礎，實行政社分開，建立鄉人民政府，有條件的集鎮可以成立鎮人民政府，以適應農村經濟、文化的發展。

6、試行地市合并和市管縣體制。1982年憲法和“地方組織法”對行政公署的性質和地位重新作了規定，仍作為省、自治區政府的派出機關。同年，中共中央、國務院提出，在經濟發達地區，將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，實行市管縣體制。經國務院批準，江蘇、遼寧兩省撤銷了全部地區，實行地市合并，由市管縣。隨后，在其他省和自治區也相繼推行。

7、為了擴大地方立法和行政管理權限，國務院先后于1984年12月15日、1988年3月5日、1992年7月25日和1993年4月22日批準唐山等13個市，寧波市，淄博、邯鄲和本溪市，蘇州和徐州市為“較大的市”，使這些城市可以依照“地方組織法”的規定制定地方性法規和規章。

8、為正確處理中央與地方的分配關系，調動中央與地方兩個積極性，促進國家財政收入合理增長，合理確定地區之間財力分配，1994年開始實行分稅制財政管理體制，其主要內容是：按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍。根據事權與財權相結合的原則，將稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，將維護國家權益和實施宏觀調控所必需的稅種列入中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種列為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入；建立中央稅收與地方稅收體系，分設中央與地方兩套機構分別征管；合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例，實行中央財政對地方的返還和轉移支付制度等。

9、逐步推進地方機構和行政管理體制改革。

第一次是1982年至1985年，這次改革主要是結合省級領導班子的調整，在精干領導班子、優化干部隊伍結構、提高人員素質方面邁開了步伐。

第二次是八十年代中期開始的縣級機構改革試點。

第三次是1993年開始的改革，基本內容包括轉變政府職能、理順各種關系、精簡并規范政府機構設置、核定編制和精簡人員、妥善安置富余人員。目的是建立與社會主義市場經濟體制相適應的地方政府機構和行政體制。

第四次是1999年至今進行的地方機構改革。主要內容是：轉變地方各級政府職能、調整地方各級政府機構、調整行政區劃、精簡機構和人員編制。經過努力，省級機構改革和市縣鄉地方機構改革已基本完成。這次省級機構和市縣鄉機構改革，是改革開放以來涉及面最廣、精簡力度最大的一次，有以下五個方面的主要特點和成效：一是貫徹一切從實際出發的原則，因地制宜推進改革；二是轉變職能有了新的進展，行政審批制度改革取得實效；三是機構精簡力度大，機構設置有創新；四是適度撤并鄉鎮，推動鄉鎮機構改革深入發展；五是結合進行干部人事制度改革，進一步改善機關人員結構。

10、逐步完善了垂直管理體制，陸續對海關、人民銀行、外匯管理、國家稅務、測繪、證券監管、保險監管、氣象、審計、海洋、監察等部門實行由中央部門垂直領導或與地方雙重領導；對省以下垂直領導機構有地方稅務、工商、技監、藥監等部門。

（二）當前中國地方機構的改革

中國的地方政府制度改革是一項長期的戰略任務。中國政府按照預定的漸進性改革原則，有序地推進改革進程。

按照中共中央、國務院關于地方機構改革的意見和黨的“十六大”提出的建設社會主義政治文明的要求，改革地方機構和行政體制，主要應從以下幾方面進行。

1、進一步轉變政府職能

十六大報告強調要深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，改進管理方式，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并提出“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能，減少和規范行政審批”。實踐證明，政府職能不轉變，仍然像過去一樣無所不管，就很難解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題，也難以跳出行政機構和人員“膨脹-精簡-再膨脹”的循環。

2、合理設置地方政府機構

從過去情況看，中國地方各級人民政府的機構中，既有擔負宏觀調控或監督職能的部門，也有擔負企業、產品或資源管理職能的專業經濟部門，還有擔負社會管理或國家政務職能的部門。與西方國家地方政府相比，機構設置種類多、規模大，分工過于復雜；尤其是專業經濟部門過多承擔了直接管理企業的職能。隨著政府職能的轉變，需要進行相應的調整。為此，十六大報告提出要按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構。

3、理順關系

（1）中央與地方的關系

改革開放以來，中央向地方下放了許多權力，改變了長期以來權力過于集中的格局，調動了地方的主動性和積極性。

但在理順關系方面，中央集權過多的問題尚未完全解決，本應下放的權力有的下放不夠；同時又出現了有些權力過于分散、應當由中央集中的權力集中不夠的問題，有的地方和部門過多地考慮本地區、本部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力。

指出，應抓緊合理劃分中央和地方經濟管理權限，明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統一，并力求規范化、法制化。[9]十六大報告也提出，要實現機構和編制的法定化，要依法規范地方政府的職責和權限。因此，隨著市場經濟發展和政治文明建設的進程，應理順中央地方關系，逐步實現中央與地方關系的科學化、法治化。

首先，應遵循在中央統一領導下，充分發揮地方積極性和主動性的憲法原則，本著既要加強中央的宏觀調控、確保中央政令統一，又要增強地方活力，同時有利于建立統一的全國市場、有利于中央宏觀經濟調控與省級政府宏觀經濟調節的建立和完善的精神，在大量理論論證和反復實踐摸索基礎上，科學、合理地劃分中央與地方的事權。一般而言，凡是關系到全國整體利益的重大事務，要集中到中央統一立法和管理，僅涉及到地方的事務，由地方在不抵觸法律、行政法規的前提下制定地方性法規和規章并自主地管理；凡實施范圍關系到全國的事務，應由中央立法、決策和管理。

其次，要按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定中央與地方的財權和對國有資產的管理權。一是進一步規范中央地方的分配關系，逐步建立和完善規范的中央財政對地方財政的轉移支付制度；二是要在堅持國家所有的前提下，通過制定法律、法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責；其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。

最后，要在科學劃分職權基礎上，逐步實現中央與地方關系的法治化，具體而言，一是要完善現行憲法中的有關規定。如進一步明確各類地方政權組織，包括一般地方國家機關、民族自治地方的自治機關和特別行政區的職權，具體列舉哪些行政事務歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理。二是在已有立法法的條件下，應進一步通過制定法律、法規明確中央與地方在行政管理領域，包括事權、財權、國有資產管理權和決策權等方面的權限劃分?？梢越梃b一些西方國家和舊中國的做法，通過憲法、法律或法規規定地方政府的組織、中央與地方政府各自在事權、財權、國有資產管理權和決策權等方面的職責和權限范圍，加強對中央與地方關系的法律調整。為了協調中央與地方關系、減少部門對地方的直接干預，可以考慮借鑒日本設立總務省等做法，明確由中央某一部門具體研究擬訂有關中央與地方的關系事務，為國務院具體劃分中央與地方職權提供決策參考和依據，并建立對中央與地方政府權限爭議的裁決機制。三是分別制定地方各級人大和地方各級政府的組織法。在體例上，可以借鑒日本《地方自治法》、英國《地方政府法》或俄羅斯聯邦《地方自治一般組織原則法》的綜合立法方式；也可以考慮采用舊中國和新中國建國初期對各類各級地方國家機構分別立法的做法。四是不論修改憲法或制定法律調整或改革中央地方關系，都要嚴格按照憲法和法律規定的民主程序，建立健全中央與地方互利合作關系和地方利益的表達和平衡機制。

（2）地方各級政府及其工作部門之間的關系

首先，理順地方各級政府之間的關系：根據憲法和地方組織法的規定，地方各級政府的關系是領導與被領導的關系，地方各級政府在對本級人大負責并報告工作的同時，還要對上一級政府負責并報告工作。但是由于各級地方政府的層次不同，不同層次地方政府的情況、特點和問題不同，因此，不同層級地方政府之間的管理職能的內容和范圍，應當允許有一定的差異。具體說來：（1）省級政府應履行區域經濟調節和社會管理職能，制定本區域的經濟發展規劃，加強物質文明、精神文明和政治文明建設，加強對農業和農村工作的領導和協調，維護市場競爭秩序，打破地區、條塊分割，解除政府主管部門與國有企業的行政隸屬關系等。（2）城市地方政府應逐步承擔起從企業分離出來的社會事務，實行屬地管理。進一步改善投資環境，加強基礎設施建設，維護市場秩序，搞好社區服務，充分發揮城市的中心作用和輻射功能。（3）縣級政府應切實把職能轉向服務與協調，加強農村基層政權建設，逐步發展小城鎮，促進農業的專業化、市場化和現代化。（4）鄉鎮政府應進一步推動農業社會化服務體系的發展和完善，為鄉鎮企業的發展創造條件，加強農村民主政治建設和法制建設，依法行政，規范管理。（5）應按照地方組織法的規定精神，逐步撤銷地區建制，實行市領導縣體制。

其次，理順各級政府工作部門之間的關系：目前，地方各級政府的各工作部門之間大多數是業務指導關系，有的是雙重領導關系以上級工作部門業務領導為主，有的是雙重領導關系以地方政府領導為主，有的實行省以下工作部門的垂直領導體制。為加強省級政府的自主權和宏觀經濟調節力度，抵御省以下地方政府的干擾，應逐步擴大對省以下工作部門的垂直領導體制。

再次，理順同級地方政府內部各工作部門的職責、權限關系：理順同級地方政府內部各工作部門的職責、權限關系，主要是要進一步明確各工作部門的職責、權限，以避免權限爭議和相互推諉現象的產生。

（3）政府與企業單位的關系

為把企業推向市場，增強它們的活力，使企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體，應實行政企分開，凡是國家法律、法規規定屬于企業行使的職權，各級政府都不要干預；下放給企業的權利，中央政府部門和地方政府都不得截留。理順政企關系，并不意味著政府放棄其對企業的任何責任，而是要求政府不再以企業行政上級身份干預企業的經營行為，對企業的經濟監督責任不但不應放棄，反而應當加強。

（4）政府與社會的關系

傳統觀點認為，對社會公共事務進行管理的職能僅屬于國家所有，即“公共管理”局限于“國家行政”，國家行政機關包括地方各級政府是公共管理的惟一主體。隨著市場經濟的發展和社會的變化，現代公共事務日益增多，一些公共事務特別是社會性、專業性強的公共事務，逐步由國家行政機關包括地方政府還給各種非政府的社會組織管理或參與管理，因此，公共行政除了國家行政外，還應當包括行使某種公共職能的社會組織的行政。

非政府的社會組織的管理是對公共事務管理的重要組成部分，而且隨著社會的發展和改革的深入，非政府社會組織的數量及管理公共事務的范圍將日益擴大和增長。為此，要理順各級地方政府與社會的關系，充分發揮非政府社會組織的作用：一是要正確認識它們對市場經濟和政治文明發展的重大意義，既作為社會公共利益的代表，協助政府對社會及成員進行管理，維護正常社會秩序，又作為其聯系的社會成員的代表對政府進行監督，并參與政府決策，維護社會成員的利益；二要加強有關立法，進一步規范對它們的管理，保障其合法權益；三是要加強對非政府社會組織的培育，反映其代表的利益關系，發揮其協助地方政府履行社會職能的作用。[10]

（三）中國地方制度的發展趨勢

經過建國以來地方機構的發展演變特別是改革開放以來地方機構的不斷改革，我國地方制度逐步建立并日漸成型，并呈現出如下的走向：一是地方機構從側重行政體的地方政府發展為民主集中制的地方政府；二是地方制度從高度的中央集權發展為適度的地方分權；三是地方政府的職能從直接經濟管理逐步轉向經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。

隨著社會主義市場經濟體制的建立、我國加入WTO以及政治文明建設的發展進程，地方制度所處的環境將受到一定影響并發生變化。

一是隨著經濟體制改革的深入，所有制結構發生變化，非公有制經濟有所發展，公有制為主體、多種所有制并存的基本經濟制度的格局已經形成并進一步發展，市場配置資源、引導需求和提高效率的作用將進一步發揮，地方制度賴以存在的經濟基礎將日益鞏固。

二是我國加入WTO，將對我國地方政府管理體制帶來挑戰，也標志著地方政府職能和管理體制將發生較大的轉變。因為WTO規則是建立在市場經濟基礎上的，我國地方政府適應這一要求，以市場為取向轉變政府職能，并通過改革，建立結構合理、管理科學、程序嚴密、制約有效的行政審批制度。

三是隨著社會主義政治文明建設的發展進程，居民參與社會事務意識的提高，將使廣大居民日益要求地方政府更加關注居民的意愿和利益，更多提供與居民日常生活有關的服務。

因應地方政府制度內外環境的變化，二十一世紀中國地方制度將呈現出如下的發展趨勢：

第一，政府從管理行政到服務行政是必然選擇。地方政府的主要職責將在于完成對當地地方社會事務的公共管理，為促進本地經濟發展提供所需的基礎設施和公共服務。地方政府將不再承擔全國性或影響整個國家的社會事務的管理。特別是在經濟方面，地方政府沒有或只有少量的職責，如通過市場管理來維護市場經濟秩序等。經濟方面的宏觀調控和規范，將主要是中央政府的責任。由于中國是一個大國，省級地方政府在中央政府委托和授權下，將可能在轄區范圍內承擔部分責任，但省級以下地方政府只能承擔市場監管方面的職責和提供相關的服務。

第二，地方政府之間將更加明確劃分各自的職權范圍，形成在職能權限上的分工和社會合作關系。在各自劃分的職責權限范圍內，地方政府享有依法行使職權的自主權利。中央政府和上層級政府主要通過法律來規范、監督和制約屬于下級地方政府職權范圍內的政府行為；同時，中央和上級政府可在提高行政效率和節約行政成本的前提下，通過立法和行政協商方式，將自身在下級政府所轄區域內應完成的部分職責，委托給下級政府完成，并保持相應的監督和制約權力。對此，中央和上級政府要給予相應的財政支持。

第三，地方機關的權力將不斷加大，這種加大將隨著中國政治文明建設的發展而發展。在地方機關權限范圍內，地方機關的自主權包括制定地方性法規、規章，決定自身的機構設置和人員編制等。這一切將在國家法律統一規范下，由地方自主決定。

第四，上述變化將伴隨地方民主政治的發展，伴隨人民代表大會制度的改革和完善而形成。在這方面，選舉制度的進一步改革，地方居民真正廣泛參與管理，人民代表民主素質和參與管理國家事務和社會事務能力的提高，人民代表大會組織和程序的完善等，都將使居民與地方政府的關系更加密切。地方政府的行政行為將更能反映、代表大多數居民的意愿和利益，并更多地受到居民的日常直接監督。[11]

第五，適應建立社會主義市場經濟體制、依法治國和建設社會主義政治文明的需要，將隨著地方制度的深入改革和權力進一步下放的進程，逐步確立各級地方政府的公法人地位，同時，中央與地方關系也將進一步規范化、法定化，最終建立立足國情并與國際慣例相接軌的地方制度。

[參考文獻和注釋]

[1]董禮勝。歐盟成員國中央與地方關系比較研究[M].北京：中國政法大學出版社，2000.278.

[2][德]平特納。德國普通行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1997.25-26.

[3]2002年5月29日，英國內閣將原交通、地方政府和地區部中的地方政府和地區事務交由副首相府負責，因此，目前地方政府主管部門是副首相府。

[4]劉向文、宋雅芳。俄羅斯聯邦憲政制度[M].北京：法律出版社，1999.

[5]根據2002年9月25日與劉向文教授的談話記錄整理。

[6]中編辦赴日本考察團。日本行政改革的最新走向[J].中國機構，2001（3）。

[7][日]嶋津昭。世紀交替之間的地方自治[J].行政管理研究季刊，2001（3）。

[8]DonaldF.Norris（1997），‘LocalGovernmentReformintheUSandWhyitDifferssoGreatlyfromBritain’，LocalGovernmentStudies，Volume23，1997（Autumn）。

[9]同志在1995年9月28日中國共產黨第十四屆中央委員會第五次全體會議上作的《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》的講話。

[10]任進。中國非政府組織的若干法律問題[J].國家行政學院學報，2001（5）。

[11]陳小京。地方政府管理體制發展趨勢探討[J].中國機構，2002（6）。