官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度分析論文

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公民的監(jiān)督權(quán)和知政權(quán)

民主和憲政是現(xiàn)代社會(huì)的重要標(biāo)志。在民主憲政體制下，公民應(yīng)享有充分的政治權(quán)利，這既是國(guó)家權(quán)力屬于人民的基礎(chǔ)，又是國(guó)家權(quán)力屬于人民的表征和具體體現(xiàn)，是人民當(dāng)家作主的題中之義。其中，公民的監(jiān)督權(quán)作為其選舉權(quán)的進(jìn)一步延伸，已在我國(guó)現(xiàn)行憲法中作出了明確的規(guī)定，也理所當(dāng)然地成為當(dāng)代中國(guó)人權(quán)的重要內(nèi)容。

公民監(jiān)督權(quán)無(wú)論是通過(guò)新聞傳媒、來(lái)信來(lái)訪、討論會(huì)、座談會(huì)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，抑或是直接以申訴、控告等途徑來(lái)完成，都必須有一個(gè)最基本的前提——公民的知政權(quán)。所謂知政權(quán)是指公民通過(guò)必要的途徑對(duì)于社會(huì)政治生活的知情權(quán)，包括作為社會(huì)主體的公眾了解政府官員，尤其是政府高級(jí)官員的出身、年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷、道德、能力等情況。知政權(quán)的存在和實(shí)現(xiàn)是滿足人們了解政治的愿望的需要。人對(duì)政治的關(guān)心，無(wú)疑是對(duì)自己生存條件及其命運(yùn)發(fā)展的重視。了解政治狀況與調(diào)整自己行為、關(guān)心自己利益具有緊密的聯(lián)系。人們對(duì)政治的了解，也是對(duì)自身利益的關(guān)心。知政權(quán)的實(shí)現(xiàn)是政治權(quán)力贏得民眾支持的重要途徑。而民眾擁政的前提必須是知政，人們連政治狀況都不了解，擁政就只能成為空談，執(zhí)政者也就無(wú)法獲得民眾的支持。更為重要的是，知政權(quán)的存在和實(shí)現(xiàn)是其他政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，也就是說(shuō)知政權(quán)是首要的政治權(quán)利。沒(méi)有知政權(quán)，什么參政、議政、督政的權(quán)利都無(wú)從談起。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及其功能

學(xué)界、司法界均有不少人認(rèn)為《刑法》關(guān)于“巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明”的量刑太輕，已不能有效打擊貪污受賄，近幾年的“兩會(huì)”代表提案中關(guān)于“反腐敗”立法呼聲日漸高漲，其中相當(dāng)重要的原因就是政府官員的收入與其合法來(lái)源明顯不符。

（一）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度釋義

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記和公布的制度。從一般意義上說(shuō)，所謂財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，通常要求具有一定職位的領(lǐng)導(dǎo)干部在任職之初、任職期間的某些固定時(shí)期以及離任后的一定期限內(nèi)，申報(bào)屬于自己以及與其共同生活親屬的財(cái)產(chǎn)。該制度最早起源于230多年前的瑞典，并一直延續(xù)下來(lái)，被世界許多國(guó)家借鑒，成為極具約束力的反腐機(jī)制，被稱為“陽(yáng)光法”。至20世紀(jì)80年代后期逐漸為大多國(guó)家所采用并完善。政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為一項(xiàng)有價(jià)值的反貪污手段，主要是通過(guò)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)、個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益獲得方式以及各種投資活動(dòng)，來(lái)抑制與消除各種現(xiàn)實(shí)的和潛在的利益沖突，防止政府官員濫用職權(quán)、貪污舞弊。這是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本功能所在。

（二）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度具體功能

1.增強(qiáng)政府信任。增強(qiáng)政府信任，必須以提高政府官員的道德水準(zhǔn)開(kāi)始，強(qiáng)化政府廉潔建設(shè)，制定和實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，即是其中一項(xiàng)有價(jià)值的措施與手段。從表層的意義上說(shuō)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)會(huì)起到一種政治宣示作用。公職人員不正當(dāng)?shù)闹\取經(jīng)濟(jì)利益的行為是與責(zé)任政府的宗旨不相容的。強(qiáng)制公職人員申報(bào)其財(cái)產(chǎn)收入情況，并作為一種法律規(guī)定的公職道德準(zhǔn)則要求遵守，是維護(hù)政府責(zé)任，爭(zhēng)取民眾信任的具體表現(xiàn)。

2.強(qiáng)化政府官員的自我約束。根據(jù)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的基本要求，政府官員不僅要申報(bào)其財(cái)產(chǎn)的變化情況，而且還要申報(bào)其變化的來(lái)源，報(bào)告其中存在的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這就可能從兩個(gè)方面促使政府官員警醒：

一是政府官員違反公共利益，取得一項(xiàng)不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益時(shí)，可能會(huì)面臨著這樣一個(gè)情況—如實(shí)申報(bào)可能會(huì)帶來(lái)某種麻煩，而不申報(bào)又可能承擔(dān)某種責(zé)任。對(duì)于這種兩難窘境的思量，無(wú)疑會(huì)阻嚇政府官員逾越道德界限的鴻溝。

二是政府官員通過(guò)每年履行財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)，會(huì)從中受到一種道德教育，促使自己遵守各種職業(yè)準(zhǔn)則，主動(dòng)避免利益沖突的可能。定期地經(jīng)常地申報(bào)財(cái)產(chǎn)，會(huì)給政府官員提供一個(gè)不斷道德覺(jué)醒的機(jī)會(huì)，時(shí)刻想到道德界限的存在，以此來(lái)做到警鐘長(zhǎng)鳴。

3.證明政府官員財(cái)產(chǎn)的合法性。在社會(huì)民眾對(duì)于政府官員的種種指責(zé)中，最激烈的莫過(guò)于政府官員利用職權(quán)謀取經(jīng)濟(jì)利益的行為。民眾的這種指責(zé)有時(shí)走的更遠(yuǎn)：他們對(duì)于那些只能領(lǐng)取較低薪金的政府官員的任何財(cái)產(chǎn)的增長(zhǎng)—不管這種財(cái)產(chǎn)增長(zhǎng)是正當(dāng)?shù)倪€是不正當(dāng)?shù)摹憩F(xiàn)出了普遍的不信任情緒。民眾的這種情緒無(wú)疑給政府提出了這樣一個(gè)難題：怎樣才能既維護(hù)政府官員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利與財(cái)產(chǎn)增值權(quán)利；又能夠消除民眾相關(guān)的懷疑情緒呢？解決這個(gè)難題的出路只能是：必須找到一個(gè)辦法來(lái)證明政府官員財(cái)產(chǎn)增長(zhǎng)的合法性、正當(dāng)性。政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)恰好具有這種功能。

從法律定位上看，西方國(guó)家和亞洲各國(guó)都把財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以成文法的形式加以規(guī)定，有的甚至在憲法中對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度加以規(guī)定，然后再作詳細(xì)的立法，有的將申報(bào)制度直接納入反腐敗法中。我國(guó)目前在政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)立方面大部分僅僅停留在政策層面，已有的1995年制定和實(shí)施的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，無(wú)論是申報(bào)人的范圍、申報(bào)的內(nèi)容均不能滿足現(xiàn)實(shí)生活的需要，2001年施行的“領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度”又僅僅局限于省級(jí)干部，且報(bào)告的結(jié)果并未對(duì)社會(huì)公開(kāi)。這不僅影響了公眾對(duì)該制度的知曉程度和監(jiān)督程度，使其難成為刑法的前置制度和義務(wù)來(lái)源。這一制度在多方面還有待于完善，公眾對(duì)這一情況的知情權(quán)還非常有限。2006年，官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度并沒(méi)有被規(guī)定在具有里程碑意義的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中，其難點(diǎn)在于有觀點(diǎn)認(rèn)為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度入法涉及官員隱私權(quán)與公眾知情權(quán)的權(quán)衡，目前無(wú)法準(zhǔn)確定位和把握。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中官員隱私權(quán)的有限性

我國(guó)關(guān)于隱私權(quán)保護(hù)的法律正在不斷完善當(dāng)中。在法學(xué)界大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，“隱私權(quán)也稱為私生活的秘密權(quán)，是指公民享有私生活與私人信息依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開(kāi)的一種人格權(quán)。”官員作為自然人，一方面其隱私權(quán)當(dāng)然應(yīng)受到法律的保護(hù)，但另一方面，由于官員的某些個(gè)人生活已成為政治生活的一部分，他們的隱私可能影響到政治和公共利益。這樣一來(lái)就存在公眾知政權(quán)與官員隱私權(quán)之間的沖突。當(dāng)法律側(cè)重于保護(hù)公眾知政權(quán)時(shí)，官員的隱私就有可能受到侵害；相反，當(dāng)法律側(cè)重于保護(hù)官員的隱私權(quán)時(shí)，勢(shì)必會(huì)對(duì)公眾知政權(quán)加以限制，公眾利益就會(huì)受到損害。表面上看，這是公眾和官員之間權(quán)利的沖突，其實(shí)質(zhì)則是公民的民主權(quán)利和國(guó)家官員的公共權(quán)力之間的沖突。由于官員權(quán)力的合理性源于公眾的授權(quán)，所以公民不僅具有完全知悉官員公務(wù)行為的權(quán)利，而且還有知悉官員部分隱私的權(quán)利。掌握官員財(cái)產(chǎn)額度等隱私更是公民的一項(xiàng)根本民主權(quán)利，是公民享有的民主權(quán)利中最基礎(chǔ)的權(quán)利。從這一點(diǎn)而言，官員隱私理應(yīng)公開(kāi)。

雖然政府官員的權(quán)力是為公眾服務(wù)的，但是其權(quán)力一旦形成和被掌握之后，就很可能異化為民眾利益的對(duì)立物。因此行使權(quán)力的國(guó)家官員必須接受公眾的監(jiān)督和制約，否則受損的只能是公眾的利益。而對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督的前提，也必須要了解官員的個(gè)人信息、權(quán)利的形勢(shì)和運(yùn)作、擁有財(cái)產(chǎn)總量等基本情況，這些內(nèi)容自然也就包含了所謂的個(gè)人隱私。這也是由于官員隱私權(quán)有其特有的復(fù)雜性所決定的，因?yàn)樗麄兊碾[私往往既存在于其公權(quán)力的行使過(guò)程中，又存在于自身權(quán)利的行使中。也就是說(shuō)，一個(gè)官員包括其資產(chǎn)額度在內(nèi)的私人信息具有公共意義，因此官員一些私人信息必須為公眾掌握，尤其不能隱蔽其財(cái)產(chǎn)額度，否則就意味著侵犯了公眾的知政權(quán)。

各國(guó)憲法和法律對(duì)公民的個(gè)人隱私權(quán)或者人格尊嚴(yán)權(quán)大都予以較為全面規(guī)定和充分保障。但對(duì)法律關(guān)系中的某些特殊主體—公權(quán)力人，即代表國(guó)家掌握和行使公共權(quán)力的人，如公務(wù)員、司法人員、政治領(lǐng)袖、軍人和警察等的隱私權(quán)則相應(yīng)作了適當(dāng)?shù)南拗啤１热纾缭?0世紀(jì)30年代，美國(guó)的一個(gè)判例即指出，“公職候選人私生活狀況對(duì)選民公開(kāi)，乃為公共利益所需要，在此情況下，該權(quán)（即隱私權(quán)）并不存在。獻(xiàn)身公共事業(yè)，其私人生活殆無(wú)法與所從事之事業(yè)完全分開(kāi)者，則該權(quán)利不存在。”該判例確立的法律原則是：公職人員的某些隱私將受到限制，而進(jìn)行這種限制的目的是為了公共利益。在此，公共利益的價(jià)值高于公職人員的部分隱私利益的價(jià)值。

我們國(guó)家目前著力構(gòu)建的是一個(gè)和諧社會(huì)，一個(gè)法治社會(huì)，而在一個(gè)法治社會(huì)，權(quán)力與權(quán)利應(yīng)該此消彼長(zhǎng)，相互制約的；官員擁有權(quán)力，就必須以犧牲個(gè)人部分公民權(quán)利為代價(jià)，這樣才符合公平法則——任何人一旦掌握公共權(quán)力、擁有了利用權(quán)力為己牟利的機(jī)會(huì)，他就必須將自己的隱私置于公眾的監(jiān)督之下。

有學(xué)者在談到新聞監(jiān)督與隱私權(quán)的沖突時(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)人格權(quán)。但是當(dāng)涉及政府官員時(shí)，應(yīng)當(dāng)和普通公民有所區(qū)別，體現(xiàn)公權(quán)與公共利益優(yōu)先原則，這是我國(guó)的國(guó)情決定的。事實(shí)上目前對(duì)于隱私權(quán)保護(hù)水平最高的美國(guó)，在公眾人物的隱私權(quán)問(wèn)題上，也存在相當(dāng)?shù)南拗疲撓拗撇⒉粌H僅以公眾利益為惟一的理由，這其中有兩個(gè)重要原因：其一公眾人物多數(shù)是自愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的；其二，公眾人物有更多的手段去回答對(duì)他的非議。因此，美國(guó)法律對(duì)公眾人物所提供的保護(hù)很少。就名譽(yù)權(quán)的性質(zhì)而言，其更多體現(xiàn)出來(lái)的是消極的權(quán)利。

相對(duì)于演員、明星、新聞人物等所謂的公眾人物，政府官員更具有身份的特殊性：由于其掌握和行使國(guó)家權(quán)力，公權(quán)力人比一般公民更加“強(qiáng)大”，如不對(duì)其行使權(quán)力施以嚴(yán)格的限制，公權(quán)力極易淪為暴虐的工具。當(dāng)法律側(cè)重保護(hù)官員隱私時(shí)，更可能對(duì)公眾的知情權(quán)加以限制，公眾利益這時(shí)無(wú)疑會(huì)受到損害。其實(shí)，很多官員怕公布個(gè)人情況時(shí)出現(xiàn)“紕漏”才是其真實(shí)想法。因?yàn)樗^“紕漏”，無(wú)外乎是一些與官員身份、收入不相符的信息暴露給公眾，這些“紕漏”往往是伴隨權(quán)力而來(lái)的，也正是這些“紕漏”反而正是最需要公眾監(jiān)督。

總之，政府官員的公共性特征與隱私權(quán)的有限性在邏輯上是一致的；限制政府官員的隱私權(quán)，有利于維護(hù)政府形象與社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；限制政府官員的隱私權(quán)，有利于提高民主政治生活的質(zhì)量。在政治文明、精神文明社會(huì)的建設(shè)中，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是社會(huì)主義民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。

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論文關(guān)鍵詞：民主憲政官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)

論文摘要：財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是法治社會(huì)行之有效的對(duì)政府官員實(shí)施監(jiān)督的方法，也是國(guó)家權(quán)力屬于人民的表征和具體體現(xiàn)。在我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程中，實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是必要且必須的。在政治文明、精神文明社會(huì)的建設(shè)中，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是社會(huì)主義民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。