地方權力憲法化

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一

地方權力憲法化是指在單一制國家由憲法明確規定地方在國家權力體系中的地位或由憲法明確規定地方權力由法律具體化。地方權力憲法化的本質是憲政國家內地方經濟社會發展不平衡,地方權力要求在憲法上的體現,類似于自由狀態下的自然人或市民社會的法權要求。當然地方權力要求與自然人或市民社會的法權要求并不完全是一回事,但從歷史哲學的視角審視,地方權力憲法化是分權或限權的一極,也是憲法之源。王世杰、錢端升在論及憲法起源時說:“歐洲中世紀時代是封建時代,也可以說是近現代憲法觀念萌芽時代。在這個時代內,君主的勢力,每受各地方封建諸侯或各城市團體的限制;而國王對于所屬諸侯或所屬城市,往往以特別法律承認各諸侯或各城市的特權。此項特權,即為國王權力的限制;此項法律,亦頗類于近代的憲法或根本法。”①當然現代地方權力的憲法化與歐洲中世紀諸侯或城市的特權并不完全是一回事,但屬性相同,它們植根于相同或相似的經濟基礎。

像建立在商品經濟基礎上的市民社會的城市特權要求一樣,在我國,商品(市場)經濟的每一次發展都會帶來地方權力憲法化的要求。撇開軍閥割據因素,商品經濟的發展和史界所稱的中國“民族資本主義發展的短暫春天”(1912～1918年)正好與民初的“地方主義與聯省自治”思潮相契合。這不是簡單的巧合,它實際上是商品經濟發展打破中國傳統社會自然經濟平衡的必然。“我們或可從另一個角度去觀察一下中國古代社會。農業化的特質,使農村顯得安定而少變化,加上宗法制度與儒家不鼓勵突破所造成的墨守成規,使基層的社會幾乎停頓一旦與地區性經濟利害配合上以后,就會很快地形成為政治上所謂的‘地方主義’。”②作為這種“地方主義”思潮的體現,從1920年開始,中國出現了所謂的“聯省自治”與“省憲運動”,自1921年12月11日湖南省憲法通過后,四川、浙江、廣東、福建、江蘇等省紛紛開始制定省憲,謀求自治。“聯省自治的理論架構,既然是在以地方權力平衡中央權力,以保障民治之實現,所以聯省自治運動的本質,便是在爭取較多的地方權力。后來聯省自治運動,雖未能完全成功,而成為中國式的政治模式,但是地方分權精神之取向,卻為社會普遍容納和吸收甚而民國13年改組后的中國國民黨在其一全大會的宣言中,仍強調了有關中央與地方權限之規定。”③“聯省自治”和“省憲運動”原因復雜,但商品經濟的發展是其中不可或缺的重要因素。

改革開放后,我國的經濟體制逐步從計劃經濟向社會主義市場經濟過渡,商品經濟在我國取得了前所未有的巨大發展。與此同時,我國的經濟與社會發展不平衡問題也進一步加劇。地方不再像計劃經濟時代那樣只是中央的人,地方有自己的利益。這種地方利益無處不在,大到立法與政策制定、國計民生,小到造橋修路,都有中央對地方的利益平衡及“何予何取”的問題。盡管在法律層面和國家行政管理活動中已經開始承認這種地方利益,開始實行有限的地方分權,如1994年實行的“分稅制”等。但從1988年以來的四次修憲并未在地方權力憲法化方面有任何實際的步驟,修憲者對此問題采取了回避態度。這是一個明顯的欠缺,它不僅不利于國家的憲政化進程,而且不利于地方積極性的發揮,會人為地加劇經濟與社會發展的不平衡。

二

我國學界有一種認識誤區,認為只有聯邦制國家才在憲法中規定整體與組成部分之間的權力關系。實際上不僅聯邦制國家的聯邦與成員之間的權力關系由憲法所規定,大多數單一制國家的憲法也規定了地方權力。“二戰”以后制定憲法的單一制國家無不有此規定;在歷來將地方視為中央人的法國,于1982年開始實行地方自治;蘇東劇變后新獨立的國家也在憲法中明確規定了地方自治,將地方自治作為一項普遍的制度。

(一)法國憲法不明確規定地方權力產生了嚴重誤導

法國是歐洲大陸最早制定成文憲法的國家,由于法國大革命影響巨大,再加上其修憲活動頻繁,法國憲法對人們憲政觀念的形成有很大的影響。法國作為有中央集權的傳統的單一制國家,在大革命勝利之后制定的1791年憲法中基本沒有涉及到中央與地方關系,1793年的雅各賓憲法由于以盧梭的人民主權學說為指導思想,雖涉及到中央與地方的關系,但強調地方對中央的服從,沒有規定地方的權力。總的說來,從法國大革命一直到1982年,法國地方權力沒有得到憲法的保障,民選的地方機構權力十分有限,地方權力一直牢牢地控制在中央派駐地方的人手里。法國的這一做法被許多憲法學者誤認為是單一制國家中央與地方關系的通用模式,因此將其描繪為單一制國家的重要特點,在論及單一制國家中央與地方的關系時,往往以“地方是中央的人”加以表述。

1982年,長期恪守不在憲法中規定地方權力的法國也不得不開始了地方分權改革。改革的根本動因是長期的中央集權導致行政機構龐大、行政效率低下、官僚主義盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民權利和自由的實現。1982年3月,法國國民議會通過了具有里程碑意義的憲法性文件《關于市鎮和省、大區的權利和自由法》(簡稱《權力下放法案》)。隨后,法國國民議會和中央政府通過了一系列配套的法律、法令,將《權力下放法案》中的地方自治原則具體化:明確了大區、省、市鎮三個層次的地方自治主體資格;中央取消對地方自治主體的監管,只要地方自治主體不違反憲法和法律的規定,其管理地方事務的任何行為不受中央政府的干涉;1983年以后,中央政府擴大地方事權,陸續將經濟發展與計劃、市鎮建設、住房、土地整治、職業訓練、交通運輸、教育、文化、環境保護、警察事務等職權劃歸地方。

(二)大多數單一制國家憲法明確了地方權限

1.除法國外,“二戰”前制定憲法的大多數國家在憲法中明確了中央與地方的權力關系,只是具體規定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷蘭王國憲法》第132條規定,“省、市的設置及其行政機關的組成和權力,均由議會法令規定”“,對省、市行政機關實施監督的辦法由議會法令規定”,“除議會法令另有規定者外,省、市行政機關作出決定無須事先請示批準”“,省、市行政機關征課地方稅,以及省、市行政機關同中央政府的財政關系均由議會法令規定”。④1921年公布的《列支敦士登公國憲法》第110條規定:“各行政區之存廢組織,及其本身職權范圍內以及委辦之任務,均由法律規定各區的財產和地方治安實行自治管理,但直接受中央政府監督。”

2.“二戰”結束后制定的資本主義憲法均規定了地方權力,或者在憲法中明確地方的具體權力由法律加以規定。如1948年實施的《意大利共和國憲法》第五章規定了“區、省、市(鎮)”,第115條規定:“根據憲法所規定的原則,區為具有自主權力和職能的自治單位。”第119條規定:“區在共和國法律所規定的形式和范圍內享有財政自治權,共和國法律協調區的財政自治權與國家財政、省和市(鎮)財政之間的關系。”1967年頒布的《巴拉圭共和國憲法》第14條規定:“為便于建立共和國的政治和行政結構,國家領土分為若干個省。由行政機關授權負責行政省的當局和這些當局的職責和義務由法律規定。司法和行政權的方式也由法律規定。”1976年的《葡萄牙共和國憲法》第七章專門規定了“地方政府”,其中第237條規定:“民主國家組織包括地方自治機關。地方自治機關是擁有為本地區全體居民的特殊利益服務的代表機關的區域性共同體。”第239條規定:“地方自治機關的職權與組織及其代表機關的權限,由法律根據行政分權的原則規定。”第240條規定:“地方財政的管理由法律規定,其目的在于經由國家和自治機關公平分配公有資源,并對同級自治機關間的不平等作必要的調節。”

3.蘇東劇變后新獨立國家的憲法普遍規定了地方權力,不僅明確地方權力由法律規定,而且普遍明確規定“地方自治”。1990年的《克羅地亞共和國憲法》第131條規定:“州是地方管理單位和自治單位。州的區域范圍由法律規定州機構的組織和權限由法律規定。大城市可以作為州來調節。”第128條規定:“保障公民們的地方自治權利。地方自治權包括就有關地方意義的公民需要和利益作決定的權利,特別是就有關場地調整和市鎮建設規劃、村莊和居民區的調整、公用事業、關心兒童、社會保護、文化、體育運動和技術知識以及保護和改善自然環境作決定的權利。要制定關于地方自治的法律。”第129條規定:“地方自治單位依法可以是區和縣或城市。它們的區域范圍在事先征求了該地區居民的意見后,由法律規定。地方自治單位的組織和各機構的權限,由它們的章程依法作出規定。”第130條規定:“地方自治單位的機構在完成地方事務的過程中,獨立自主地依據法律和章程行事,僅受共和國主管機構的法律監督。為進行工作,國家管理機構可以通過法律在區和縣或市建立地方管理機構。這些機構的組織和權限,由法律規定。”1991年的《羅馬尼亞憲法》第119條規定:“地方行政單位的公共行政工作遵循地方自治原則和公共事業分權原則。”1991年的《馬其頓共和國憲法》第114條規定:“保證公民實行地方自治的權利。自治地區是地方自治單位。自治地區按照法律規定從自己的收入來源中以及從共和國的基金中籌集財政資金。地方自治議會由議會代表總數的三分之二多數票通過法律規定。”1991年的《斯洛文尼亞共和國憲法》第138條規定:“斯洛文尼亞的居民在區和其他地方共同體中實行地方自治。”第142條規定:“區的財政經費靠本身的來源籌集。凡是經濟不夠發達不能完全保證任務實施的區,國家根據法律規定的原則和標準保證向它們提供補充資金。”1992年的《立陶宛共和國憲法》第十章專門規定了“地方政府和管理”,其中第119條規定:“賦予國家疆域內法律規定的行政區以自治權。這一權力通過地方政府委員會行使自治機構的組織和活動程序由法律規定。”第120條規定:“國家支持地方政府。地方政府在憲法和法律賦予的權限范圍內自由和獨立行使職能。”第121條規定:“地方政府起草和批準其預算。地方政府委員會有權在規定的范圍內并依照法律規定的程序設立地方稅,規定由預算負擔的稅和關稅的征收。”1996年的《烏克蘭憲法》第140條規定:“地方自治是地區群體在

烏克蘭憲法和法律范圍內獨立地解決本地的問題。”

三

新中國成立之初,起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》雖是個綱領性文件,但仍明確規定中央人民政府與地方人民政府之間職權的劃分由法律加以規定。其第16條就明確規定:“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分,應按照各項事務的性質,由中央人民政府委員會以法令加以規定,使之既利于國家統一,又利于因地制宜。”⑤但此后我國歷部正式的憲法均沒有地方權力的規定,這既是因蘇聯1936年憲法的影響,也有高度集中的計劃經濟的原因,因為在高度集中的計劃經濟條件下,完全沒有地方利益,當然也就沒有地方的權力要求。

而“二戰”以后,單一制國家和聯邦制國家在地方關系上出現了趨同的狀況,單一制國家沒有純粹的集權模式,聯邦制國家也不是單純的分權模式,即“沒有純粹的中央集權模式,也沒有純粹的地方分權模式”⑥。盡管各國的具體規定千差萬別,但實行中央(聯邦)必要集權與地方適度分權是幾乎所有國家共同的模式選擇。這不僅是一種潮流,更是國家經濟和社會發展到今天在中央與地方關系上的一種必然。

(一)在我國憲法中規定地方權力的必要性

20世紀80年代以來,“權力下放”是我國中央與地方關系的主旋律。首先是從1980年起,中央改變了“統收統支”的政策,推行了多種形式的財政包干制,以擴大地方的財權,調動地方的積極性。從1994年起,更是實行“分稅制”,規范了中央和地方的分稅關系。其次是下放了部分人事權,其中最典型的是確立了干部“下管一級”的原則,并將地廳級干部的任免權下放到省一級。第三是下放了地方的部分事權,在注意地方財政利益的同時,加強了地方對具體事務管理的權力,如固定資產投資審批權、物價管理權、外貿管理權等。第四是下放了一大批國有企業,這些原中央企業的下放不僅增強了地方的經濟實力,而且使地方的經濟管理權力得到了加強。第五是切塊下放了中央的經濟特許管理權,如1982年對經濟特區、1984年對14個沿海開放城市賦予了較多的經濟特許權力。中央權力的下放,其本質是一種地方分權,這種分權產生了許多積極作用。它不僅減輕了中央的決策與管理負擔,而且形成了多層次、多范圍的決策機制,初步形成了國家權力運用中的層級管理模式和地方利益驅動機制;使得地方開始作為經濟和社會發展的相對獨立的主體而存在,初步形成了地方競爭的格局,極大地促進了經濟與社會的發展。

不過,這種純屬政策層面的“權力下放”模式對于改變中央高度集權的格局,雖在改革開放之初有其積極的作用,但存在的問題也十分明顯:其一“,權力下放”雖未直接違憲但并無憲法和法律依據。在法治條件下,政府任何行使權力的行為都必須依據憲法和法律的明確規定。其二“,權力下放”造成了經濟與社會發展新的不平衡。經濟和社會發展不平衡現象在任何國家都存在,但在高度集權國家中,這種不平衡卻有著明顯的人為色彩。在計劃經濟條件下,有的省份完全扮演著農產品和能源、原材料輸出的角色,國家限額以上的工業投資完全不考慮這樣的省份,造成這些地方的經濟基礎極為薄弱。改革開放以來,在“權力下放”模式下,人為的非法治的因素仍然居決定性地位,最具“含金量”的經濟管理放權政策如經濟特區政策、沿海開放城市政策等又完全不考慮這樣的省份,甚至自籌資金的工業投資也受到中央的限制,嚴重影響了這些地方的發展。其三,“權力下放”模式的不確定性給中央與地方的權力劃分帶來了許多新的問題,如有的權力該放卻沒有放,而有的權力不該放卻又放得過早;有的地方與中央討價還價,對中央的政策陽奉陰違。近年來,許多地方在涉及到全國統一的經濟市場、農民工保護、教育收費、礦山安全、環境保護、稅收減免等諸多方面挑戰中央的權威。

既然“權力下放”是一種必然,那么就應該尋求“權力下放”的長效機制。我們認為,要有效地解決“權力下放”模式的問題,必須借鑒其他法治國家的成熟做法,以憲法和法律規定中央和地方的關系,使地方權力憲法化、法律化,即形成憲政層面的地方分權格局。2000年3月全國人大制定并通過的《立法法》,初步對中央與地方的立法權劃分作了法律層面的規范,對協調市場經濟條件下的中央與地方關系具有重要意義。這是一個良好的開端。

(二)地方應行使的國家權力內容

我們認為,將來應通過下位法的鄰接,將憲法規定的地方權力化為政治、經濟、社會發展等具體內容。

1.在政治權力方面。修改《選舉法》和有關組織法,對由省級人民代表大會選舉產生的干部不能輕易調往他處任職,以尊重民意和維護地方人民代表大會的權威性。

2.合理劃分中央和地方事權。將除中央應保留的宏觀調控手段以外的經濟管理權限完全賦予地方人民政府,地方政府負責本地的教育文化事業、社會事業、社會治安和社會秩序、環境保護等。

3.進一步完善中央與地方分稅的財政體制。規范中央與地方的分配關系,逐步建立起規范的中央財政對地方財政的轉移支付制度,以提高中央政府對地方的財政控制能力。

(三)建立有效的中央對地方的監督體制

根據法國二十多年來實施《權力下放法案》的經驗,傳統的中央集權國家地方權力憲法化之后,中央必須加強對地方權力的監督,改原有的“事前監督”為“事后監督”,主要是監督地方執行憲法與法律的情況。只有這樣才能確保地方“分權而不分離”,在新的條件下維護國家的團結統一。

綜上所述,我們認為,在我國的中央與地方關系方面,將地方權力憲法化,既是我國社會主義市場經濟發展的必然,也是世界憲政發展潮流使然。地方權力的憲法化有利于真正體現人民主權原則,有助于持久調動地方的積極性,使國家的發展獲得一種永續的動力。我們相信,只要在地方權力憲法化的同時建立有效的中央對地方的權力監督體制,就不會影響國家的團結統一。

①王世杰、錢端升:《比較憲法》,中國政法大學出版社1997年版,第15頁。

②③胡春惠:《民初的地方主義與聯省自治》,中國社會科學出版社2001年版,第2～3、340～341頁。

④姜士林等主編:《世界憲法全書》,青島出版社1997年版。本文所引各國憲法條文除特別注明者外,均出自該書。

⑤王培英編:《中國憲法文獻通編》,中國民主法制出版社2007年版,第268頁。

⑥[英]伊夫·梅尼:《西歐國家中央與地方關系》,春秋出版社1989年版,第97頁。