憲法行使發展趨勢研究論文

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論文摘要：關于對憲法是國家根本法的理解，除了從憲法的內容、法律效力等方面理解外，還應認識到，憲法是公民的生活規范，是人權的根本保障書，是民主事實法律化的基本形式，是國家權力秩序的根本法律保障。依法治國首先是依憲治國。因此，必須更新憲法觀念，強化憲政意識，倡導憲政思維；必須建立有中國特色的違憲審查制度，堅持和完善人民代表大會制度，加強對權力的監督和制約，切實保障公民的憲法權利。

論文關鍵詞：憲法；憲法觀念；憲政意識；憲政思維；違憲審查

一、關于憲法的幾點認識

對于憲法是國家的根本法，人們過去一般都是從憲法的內容、憲法的法律效力、制定和修改憲法的機關和程序等方面來加以認識。盡管這一認識角度并不為錯，但它主要立足于憲法的法律特征，因而并不全面。實際上，對憲法是國家根本法的理解，除這一角度外，至少還應包括以下幾點。

1、憲法是公民的生活規范。

在許多人的觀念中，憲法是可望而不可及的“神壇之物”。可以說，這是我國憲法一直未能真正走入社會、未能真正走向公民生活的癥結所在，也是阻滯依憲治國、建設社會主義法治國家的關鍵。那么，憲法是否真的就僅僅是政治法呢?對此問題的回答，實際上涉及人們對憲法內涵的理解。然而中西方對憲法的理解卻有著不同的特點。從總體上而言，西方對憲法的理解既有狹義又有廣義，而中國對憲法的理解則基本上是狹義的。

西方對憲法的理解可以追溯到古希臘著名思想家亞里士多德。亞里士多德不僅將憲法與普通法律相區分，而且強調一切政治組織、普通法律都必須以憲法為依據，都必須從屬于憲法。然而，這種單純立足于政治層面來解釋的憲法，還只是一種狹義上的憲法。實際上，亞里士多德的貢獻不限于此，他最重要的貢獻在于對憲法的廣義理解。他指出，憲法原來就是公民的生活規范，憲法是公民的生活方式。盡管從方法論來說，亞里士多德說憲法是公民的生活規范，主要是一種感性的、經驗的說法，但他關于憲法的廣義理解和對于理想憲法的探討卻具有重要意義。因為雖然憲法在表面上涉及的主要是政權問題、政體問題，但政權和政體的運行，國家權力行使的最終結果還是落實在生活層面。

在我國，憲法的意義一直停留于政治層面。人們往往從單純的政治層面，尤其是憲法的階級本質角度來認識憲法。盡管從憲法的階級本質人手，抓住了憲法最核心的環節，但這種本質分析方法對于普通大眾來說未免顯得抽象，因而存在這樣或那樣的不足，其中最突出的一點就是，這種政治層面的狹義憲法主要是國家意義上的，與公民的生活有著較大距離，加之沒有憲法訴訟，這種不足就難以彌補。而在西方，盡管不論是廣義憲法還是狹義憲法，都無法揭示憲法的本質，這是它的重大缺陷。但它的廣義理解卻有著極強的具體性和生動性，它貼近公民的生活，有利于憲法的有效普及和運作。這樣一種優點通過與憲法訴訟、憲法判例這一形式相結合，就使憲法走出了可望而不可及的虛幻，而成為實實在在的、看得見的內容，成為社會公眾熟悉的、與其生活息息相關的生活規范。因此，在觀念上，我們既要從本質角度來理解憲法，更要從具體角度來認識憲法，既要強調“國家”意義上的憲法，更要強調“公民”意義上的憲法；既要重視“政治”層面上的憲法、更要重視“生活”層面上的憲法，也就是說，憲法既是政治法規范，又是公民的生活規范。

2、憲法是人權的根本保障書。

作為國家根本大法的憲法，既是一國統治者管理國家和社會的總章程，又是一國公民人權的總宣言書。在歷史上，憲法或者憲法性文件最早是資產階級在反對封建專制制度的斗爭中。為了確認取得的權利以鞏固勝利成果而制定出來的。英國在17世紀資產階級革命時期，曾于1679年通過了<人身保護法》、1688年通過了《權利法案》以確認和保障人民的權利和自由：1791年的法國憲法則把《人權宣言>作為憲法的序言。世界上第一部社會主義憲法——l9l8年的蘇俄憲法，也將《被剝削勞動人民權利宣言>列為第一篇，可見社會主義憲法也同樣具有權利保障書的意義。從憲法的基本內容來看，盡管作為國家根本法的憲法涉及國家生活的各個方面，但其基本內容仍然可以分為兩塊：即國家權力的正確行使和公民權利的有效保障。然而，這兩大塊并非地位平行的兩部分，就它們之間的相互關系來說，公民權利的有效保障居于支配地位。因此，在國家法律體系中，憲法不僅是系統全面規定人權的法律部門，而且其基本出發點就在于保障人權，加之憲法在國家法律體系中具有的根本法地位，這就決定了憲法是人權的根本保障書。

3、憲法是民主事實法律化的基本形式。

“民主”是指“人民的權力”或“人民當家作主”，更確切地說，是指“大多數人的統治”。如果說憲法的基本出發點在于保障人權，那么這種對人權的保障，則是民主最直接的表現，或者說是民主事實的必然結果。雖然無產階級民主與資產階級民主，社會主義憲法與資本主義憲法存在本質區別，但在憲法是民主事實法律化的基本形式上則是一致的。馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中明確指出，工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主。毫無疑問，如果無產階級不能推翻舊的剝削階級政權，不能使社會成員中的絕大多數成為國家的主人，也就是說沒有無產階級民主的事實，社會主義憲法根本就無從產生。從1918年蘇俄憲法的制定，到第二次世界大戰勝利后，東歐和亞洲等一系列國家的社會主義立憲運動都可看出，無產階級民主事實是社會主義憲法的前提條件，而社會主義憲法則是無產階級民主事實的法律化。

4、憲法既是國家權力秩序的根本法律保障，又是國家長治久安的根本法律保障。

其一、憲法是國家權力產生的法律基礎。近現代意義上的國家，不僅具有社會學與政治學意義，而且增添了憲法學意義，即強調先有憲法后有國家，憲法是國家的法律基礎，國家是憲法的派生物。美國在1776年就宣布了獨立，但只是邦聯，只是政治學與社會學意義上的國家；只有在1787年憲法頒布生效以及依據該憲法建立起聯邦政府之后，美國才轉變成一個現代意義上的民族國家。既然是先有憲法后有國家，憲法是國家的法律基礎，那么無疑是先有憲法后有國家權力，憲法是國家權力的法律基礎。

其二、憲法是規范國家權力的根本法律依據。權力具有兩面性，憲法通過規范國家權力，從而成為抑國家權力之“惡”與揚國家權力之“善”的根本法律武器。第一，憲法確定公民權利對于國家權力的優越地位，強調國家權力來源于并應服務于公民權利，從而為從根本上規范國家權力準備了必要條件。我國現行憲法的一大進步就在于把“公民的基本權利和義務”置于“國家機構”之前。第二，憲法確定國家權力的主體，盡可能避免國家權力行使中的“錯位”與“狐假虎威”，我國憲法第2條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。第三，憲法確定國家權力的內容和范圍，盡可能地防止國家權力的不當膨脹以及越權使用。第四，憲法確定國家權力的行使原則與方式，盡可能保證國家權力在法定的軌道上運行。第五，憲法確定對國家權力的監督，使國家既避免腐敗，又避免懈怠。

其三、憲法是解決權力糾紛乃至危機的根本法律機制。近代以來，政治的一個特點是圍繞憲法展開的，憲法所確立的權力架構是權力斗爭的焦點，憲法成為解決各種權力糾紛乃至權力危機的根本法律武器。潘恩先生早就指出，在美國，政府人員人手一冊憲法，每當對任何一種權力的應用范圍有爭議時，政府人員便從口袋里取出這本憲法，把有關爭議中的事情的章節念一遍，這是司空見慣的事情。和黃炎培所強調的“民主”的確有助于國家長治久安，有助于跳出國家興亡“周期率”的怪圈，但它不是萬能的，而且在一定情形下，它還會像脫韁的野馬一樣危害國家的長治久安。雅典的民主制最終成為雅典覆滅的一個重要緣由，以及中國十年內亂的慘痛歷史就是明證。離開憲法與憲法制度，民主就可能面目全非而與專制合流。專制有來自政府的專制和來自民眾的專制之分，民主并非專制的天敵，因為民主的基石和靈魂是多數決定。而多數決定的原則與機制并不能有效保障民主政府的節制，也不能保證當選者保護選民的利益，更不能保證多數人保護少數人尤其是異己分子的權益，從而可能出現“多數人的暴政”。簡言之，要實現國家的長治久安，必須破除純粹“民主”的迷信，強調只有在憲法指引和規范下的民主才能有效承擔起使國家走出興亡“周期率”怪圈的重任，只有憲法才是國家長治久安的根本法律保障。

4、依法治國首先是依憲治國。

我們所要進行的依法治國，是在憲法下的依法治國；我們所要建設的社會主義法治國家，也是以實現依憲法治國為前提條件的。沒有憲法，就不可能有法治；沒有依憲法治國，也就不可能有法治國家。依法治國首先是依憲法治國，其關鍵也是依憲法治國，這是依法治國邏輯的自然展開和必然結果。從理論上講，首先，在依法治國的所有“法”中，最重要、最根本的就是憲法。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。其次，“法”作為一個有機統一的體系，在依法治國過程中，其內部組成不免會隨著社會的發展變化而出現各種沖突、矛盾，而惟有憲法才能高瞻遠矚地對各種發展變化作出科學的判斷和預見，解決社會發展變化中出現的各種問題，平衡各種利益主體之間的沖突和矛盾，從而有效防止法出多門，協調法律體系中各部門法之間的關系，使其形成互相配合、有機統一的整體。最后，依法治國中的“國”主要是指國家政權，而惟有憲法能夠全面規定國家政權的有效運作，惟有憲法才能規范和調整國家立法機關、行政機關和司法機關的組織。也就是說，憲法是其他法律的立法基礎，任何法律的制定和執行，都必須以憲法為依據，而不能與憲法相抵觸；任何違憲行為都是不允許的。由此可見，依法治國首先是依憲法治國。

從實踐上看，各國法治發達史都是從憲法發達開始的。綜觀西方各國的法治發達史，無論是沒有成文憲法典的英國，還是有成文憲法典的美國、法國等，都是有了憲法后，才有對國家法律秩序、政治體制和人民權利的具體規定：都是有了憲政后，才有國家權力的規范運作和人民權利的全面保障，并因而才使整個國家步入法治進程，真正進入法治狀態。可以說，各國法治發達史也就是憲法的發達史，依法治國首先是依憲治國。

二、關于憲法實施的幾點建議

1、關于憲法觀念、憲政意識和憲法思維。

全面貫徹實施憲法，樹立憲法應有權威，內在地要求在全社會進一步普及憲法觀念，強化憲政意識，推廣憲法思維，從而為全面貫徹實施憲法、樹立憲法應有權威構筑“精神長城”。

其一、在普及憲法觀念的同時更新憲法觀念。憲法觀念極其重要。因此，我們既要在全社會廣泛宣傳憲法，讓憲法家喻戶曉、深入人心，使廣大人民群眾認識到憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規范，而且是保障公民權利的法律武器；又要突出憲法宣傳教育的重點，把憲法教育貫穿于國民教育的全過程，并作為公職人員尤其是各級領導干部教育的重要內容，使公職人員尤其是各級領導干部掌握憲法基本知識，樹立和增強忠于憲法、遵守憲法和維護憲法的觀念。既要強調公職人員尤其是各級領導干部自覺學習憲法，又要以制度來保證學習的時間與成效；既要進一步豐富憲法宣傳教育的形式，又要使有關宣傳教育的內容更加生動與形象。同時，要進一步更新憲法觀念。如前所述，說到憲法，人們通常會提到，憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。這當然沒錯，但不全面、不完整，沒有深刻把握憲法的精髓。今后，應著重宣傳以下憲法觀念：憲法是民主事實法律化的基本形式；憲法是公民的生活規范；憲法是人權的根本保障書；憲法是社會進步的根本法律保障；憲法是國家權力秩序的根本法律保障；憲法是國家長治久安的根本法律保障。

其二、在科學理解憲政的基礎上強化憲政意識。憲政是憲法的生命，是人類政治智慧的結晶，是迄今為止人類所發明的管理國家和社會事務最優良的方式。準確地講，憲政是政治權力的法治狀態，是現代政治文明的精髓。從一定意義上說，人類政治文化的發展史，就是由權利支配法律到由法律支配權力的演進史。在權力支配法律的專制時代，喜怒無常的權力意志和權力欲望成為權力運作的絕對命令；在這樣的時代，權力秩序意味著專制與暴力。而要擺脫這種權力秩序，就必須有一部支配權力的憲法以及讓權力服從憲法的政治品質。因為只有在權力服從憲法成為一條基本的政治道德法則的社會，遵守憲法才會被認為是一項優良的政治品質；只有在權力真實地接受憲法調控，并且憲法也能夠有效調控權力的國家，“由法律支配權力”的時代才會到來。而一個由法律支配權力并且將遵守憲法當作最優良的政治品質的國家，就是一個憲政國家。在這樣的國家里，權力秩序意味著法治與協和。而這種法治的權力秩序與協和的權力理念，正是現代政治文明的精髓。因此必須打破“憲政恐慌癥”，強化憲政意識，濃墨重彩“憲政中國”。憲政并不值得恐慌，它不是無政府主義的代名詞，而是民主與秩序的統一。一方面，任何民主都應以一定的秩序為條件，沒有秩序的民主不僅不能實現民主本身所追求的價值，而且必將毀滅民主賴以生存的社會條件；另一方面，作為民主之條件的秩序，只能是法治的秩序，因為只有法治的秩序才能既使得人民的民主權利及其行使成為可能，又為民主設置必要的法律限制。而這種民主與法治有機結合的政治模式，只能在憲政框架內才可能存在。從語義辨析的角度來說，“憲政中國”比“法治中國”、“民主中國”、“民主憲政中國”等都具有優越性；從中國的演進歷史來看，“憲政中國”是當代中國國家發展的內在邏輯；第三，放眼世界，“憲政中國”是中華民族實現偉大復興并為全人類作出更大貢獻的必由之路。

其三、倡導憲法思維，著重培養各級領導干部尤其是中高級領導干部的憲法思維。通俗地說，憲法思維就是用憲法的立場來思考問題的方式和習慣。憲法的立場，要求我們在思考問題、作出決策和處理問題時，必須以憲法為出發點、以憲法為根據、以維護憲法權威和促進憲法價值的實現為根本目標。在國家政治生活中，相對于用紅頭文件或上級命令的立場來思考問題的方式和習慣而言，憲法思維更具有客觀性、宏觀性、全局性和民主性。一是客觀性。思維是人的一種主觀認知能力，它本身具有主觀性。但是，憲法一經公布，就具有客觀約束力。憲法思維的客觀性表明，運用憲法的立場所制定的法律、政策或決策，是一種具有客觀性的可預期的東西，而且這個過程也是可以公開的。這對于防止政府決策的主觀隨意性和暗箱操作，樹立“陽光政府”形象的意義不言而喻。二是宏觀性。公務員之家

憲法從宏觀上把握了國家的主要矛盾，為政府決策提供了宏觀思路。當憲法思維主導國家的政治過程時，決策者就站得高、看得遠，就會抓住國家的主要矛盾和中心任務，有的放矢，從而使國家政治資源的利用效益最優化。三是全局性。憲法是規定國家全局性問題的根本法，它是全國各族人民和社會各階層共同利益的集中體現。所以，以憲法為立場的思維，就是統籌兼顧的全局性思維。這種思維有助于政治人物大局觀念和妥協精神的形成，并促使其在政治決策過程中，竭力謀求可以達到全局利益和局部利益相統一、公平與效率相統一、原則性與靈活性相統一的最優方案。四是民主性。憲法思維本質上是一種民主的思維，因為憲法本身是民主的。而一種民主的思維，就是廣開言路、集思廣益的思維。只有在廣泛聽取多方不同觀點、不同意見的基礎上，才有可能作出相對合理與科學的抉擇。因此，憲法思維有助于國家政治過程的民主化，有助于防止政治人物在政治決策過程中的剛愎自用和獨斷專行，也有助于防止政治生活中的個人崇拜和惟上主義。

2、關于憲法的實施保障。

憲法的生命在于得到有效地實施。所謂憲法的實施保障在一定意義上亦即憲法監督，是指立憲國家為了促進憲法的貫徹落實而建立的制度和開展的活動的總稱。就憲法實施保障的基本內容來說，主要包括兩大方面：一是保障法律、法規和法律性文件的合憲性；二是保障國家機關及其工作人員、各政黨、武裝力量、社會團體、企業事業組織和全體公民的行為的合憲性。在憲法的實施保障機制中，違憲審查制度顯得尤為重要。

其一、違憲審查模式。違憲審查就是合憲法性審查，是指有權機關對國家立法或政府行為是否符合憲法進行審查、裁決的過程和制度。它是憲法監督的重要手段，其目的在于保證憲法實施，維護憲政秩序。從世界各國的憲政實踐來看，違憲審查模式主要有以下幾類：一是從違憲審查機關介入憲法案件的時間而言，違憲審查可以分為事先審查和事后審查。二是從違憲審查程序啟動的原因而言，違憲審查可以分為附帶性審查和憲法控訴。三是從違憲審查的主體而言，可以分為司法機關審查、立法機關審查、專門機關審查和復合審查等四種模式。其中，司法機關審查模式是指普通法院在審理具體案件時，對該案所適用的法律和法規的合憲性進行審查裁決的一種違憲審查模式；立法機關審查模式是指由憲法或憲法慣例規定的立法機關負責審查法律、裁決違憲案件的一種違憲審查模式；專門機關審查模式是指由憲法規定的專門機關對法律、法規的合憲性進行審查裁決的一種模式；復合審查模式是指一國的違憲審查權由兩個或兩個以上的機關共同行使，并根據憲法和法律規定的權限、程序和方式對違憲案件進行審查裁決的一種模式。

其二、建立有中國特色的違憲審查制度。違憲審查制度是當今世界各憲政國家所共有的制度，它與代議制度、權力制約體制以及人權保障制度并稱為支撐憲政國家的四大支柱。憲政國家的實踐經驗表明，要實行憲政就必須建立違憲審查制度。在我國學術界，對于建立中國的違憲審查制度主要有四種主張：一是主張由普通法院主要是最高人民法院或者專門設立的憲法法院行使違憲審查權；二是主張在全國人大下面設立一個與全國人大常委會平行的憲法委員會專司違憲審查職責；三是主張將現行的全國人大法律委員會改為憲法和法律委員會，在保持其原有職權不變的基礎上增加違憲審查權；四是主張在全國人大下面設立一個性質和職責與各專門委員會相同，協助全國人大及其常委會監督憲法實施的憲法委員會。

我認為鑒于中國政治體制的實際狀況，要建構有中國特色的違憲審查制度，可以借鑒復合審查模式，即由代議機關和普通法院并行的審查模式，并堅持以事后審查為主兼與事前審查相結合、以附帶性審查為主兼與憲法控訴相結合的原則。具體而言，建議由全國人民代表大會選舉產生一個專門的憲法委員會。憲法委員會成員應當是全國人大常委會成員以外的全國人大代表，它只對全國人民代表大會負責，不對人大常委會負責；其職權就是專門負責解釋憲法、審查全國人大及其常委會的立法以及國務院的行政法規、部門規章和地方性法規等的合憲性等問題；同時建立中國的憲法訴訟制度，在最高人民法院和省級高級人民法院設立憲法審判庭，受理有關具體違憲行為的案件。

3、堅持和完善人民代表大會制度。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。堅持和完善這一制度，對于推進社會主義政治文明建設，因此，加強人大工作顯得尤為重要和緊迫。一是進一步樹立人民代表大會是國家權力機關的憲法觀念，提高人大代表參政議政的能力和水平。人大代表應該有較高的政治思想素質和必要的法律素質，要優化人大和人大常委會組成人員的結構，可考慮適當增加法律專業人士，設立一定數量的專職常委，增強人大及其常委會行使職權的能力。二是進一步推進選舉程序的民主化，完善選舉制度。在候選人的推薦、介紹、確定以及選舉過程的組織等方面，堅持依法、民主、公平、公開、公正的原則，切實落實差額選舉制度。三是進一步加強人大工作制度建設。切實保障人大及其常委會的會議制度、任免制度、詢問制度、質詢制度、罷免制度、重大事項決定制度、聽證制度等的實施。四是各級人大及其常委會必須堅持黨的領導。黨的領導主要是政治、思想和組織領導，而不是具體工作的包辦代替。各級黨組織要支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志。黨組織向人民代表大會推薦優秀干部，通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，實現黨對國家和社會的領導。

4、科學規范國家權力，加強對權力的監督和制約。

憲法既是授權之法，又是控權之法。國家權力包括立法權、行政權和司法權。我國不搞“三權分立”，但科學配置權力、實行權力制約卻是非常必要的。我國現行憲法按照民主集中制原則，在人民代表大會制度體制下，對國家權力資源的配置總體上是科學合理的。但我們也應該看到，不時出現的地方保護主義、部門保護主義、執行難等問題，不時發生的一些違憲現象，與國家權力資源配置在某些方面不盡科學合理，以及未能切實貫徹權力制約原則有關。因此，有必要予以改進。在立法權方面，應該進一步明確全國人大常委會和國務院之間的權限范圍，進一步明確中央立法機關和地方立法機關之間的權限，以避免下位法對上位法的抵觸和重復，避免同位法如規章與規章之間的沖突和矛盾。在行政權方面，還存在有的部門該管的不管，不該管的硬管等現象。前者是權力的缺位，后者是權力的越位。在行政機構的設置上，應該進一步明確政府職能，界定不同部門的職責范圍，按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，避免“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”。在司法權方面，偵查權、檢察權、審判權、執行權應科學配置，按照公正司法和嚴格執法的要求，健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，從制度上保障審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，切實維護社會的公平與正義。在推進司法體制改革的過程中，應該立足憲法，從憲政體制整體和宏觀的角度，構建改革方案。權力如果不受到有效制約，就會走向腐敗。加強對權力的制約和監督，就要使權力結構本身形成嚴密的制約和監督機制。在權力運行機制中，不同性質的權力要作適當分解，決策職能、執行職能和監督職能應該由不同部門相對獨立行使，在各種權力之間形成有效的制約。

5、切實保障公民的憲法權利。

憲法是人權保障書。在國家法律體系中，憲法是全面系統規定人權的最重要的法律。我國憲法規定了公民廣泛的權利和自由。我國政府于1997年10月和1998年10月先后簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》、《公民權利與政治權利國際公約》，全國人大常委會于2001年批準了《經濟、社會和文化權利國際公約》。這兩個人權公約所規定的權利大部分已為我國憲法所涵蓋。由于各種原因，憲法所規定的公民權利在保障實現方面還不理想，因此，應該加強人權保障的法律化、制度化建設。有的學者主張進一步完善公民憲法權利的司法保障制度，理由是，憲法既然是法，就應該與其他法律一樣，具有可訴性。也就是說當公民的憲法權利受到不當侵害，而其他法律又無法解決的時候，司法機關應該可以援引憲法有關規定進行審理，使公民的憲法權利得到切實保障。我國憲法在保障公民權利的同時，還堅持權利與義務一致的原則。但在現實生活中，也存在公民義務意識不強的現象，比如納稅意識不強就比較普遍。因此，必須完善有關法律，健全相關制度，既要保障公民享有充分的權利，又要使公民認真履行法定義務。