憲法監(jiān)督是依憲治國的關(guān)鍵探索

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摘要：憲法是國家的根本法，但憲法同民法、刑法等一樣，也是具有法律效力的權(quán)威性規(guī)范．更加需要建立與完善監(jiān)督制度。我們應(yīng)積極采取措施．使我國的憲法監(jiān)督制度不斷健全和完善，使國家政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)沿著憲政軌道健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：憲法監(jiān)督關(guān)鍵缺漏建議

法律一旦制定。必然會有違法的行為出現(xiàn)，沒有必要、可行的監(jiān)督和訴訟制度，法律就無法貫徹和落實，其規(guī)范功能就無法發(fā)揮，法律也將成為一紙空文或成為沒有權(quán)威的空洞綱領(lǐng)和道德說教。憲法同民法、刑法等一樣，也是具有法律效力的權(quán)威性規(guī)范，而且處于最高地位．更加需要建立與完善監(jiān)督制度。因此憲法監(jiān)督在社會主義法治國家建設(shè)中具有極為重要的作用。

一、憲法監(jiān)督是依憲治國的關(guān)鍵

“任何法律，即使是最好的法律，如果不能貫徹執(zhí)行，不過是一張廢紙?！庇蟹ú灰溃浜蠊鞘狗尚瓮撛O(shè)．甚至還不如無法可依。因為這不僅大大貶低了法律的尊嚴(yán)．使人們本已淡薄的法治觀念更加匱乏，而且容易助長“人治”傾向。所以，保障法律特別是憲法的實施．是建設(shè)社會主義法治國家極其重要的課題，而憲法監(jiān)督則是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

憲法監(jiān)督，是指國家和社會采取各種措施．以保證憲法得以全面、正確實施的制度。其目的在于保障憲法的實施，使憲法發(fā)揮最大限度的政治法律和社會效能。在社會主義法治國家建設(shè)中之所以要加強憲法監(jiān)督，除了憲法的根本法地位外．主要還有

(一)加強憲法監(jiān)督．從而保障國家各項工作都依憲進(jìn)行．是由憲法自身的性質(zhì)與特點決定的

第一，憲法是國家的根本法，其內(nèi)容具有根本性和全局性的特點，這使得憲法規(guī)范一般都比較原則、概括．需要制定其他法律把憲法的原則性規(guī)定具體化。而這些“依據(jù)”憲法所制定的法律是否真正合憲．就需要有一個權(quán)威機構(gòu)來審查和裁決，以保證法制的統(tǒng)一。第二，憲法具有最高的法律效力，是“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、企業(yè)事業(yè)組織根本的活動準(zhǔn)則?！边@就要求對上述主體行為的合憲性進(jìn)行監(jiān)督，并對其違憲行為進(jìn)行制裁以保障憲法的最高權(quán)威。第j三，憲法是公民權(quán)利的保障書。當(dāng)公民的憲法權(quán)利受到國家機關(guān)的非法侵害時，在依照其他程序仍不能得到保護(hù)的情況下，可提起憲法訴訟，以使公民的權(quán)利和自由能得到全面有效的保障。

(二)加強憲法監(jiān)督，也是世界各國憲政實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)的必然選擇

美國通過“馬伯里訴麥迪遜”案而建立起來的司法審查制度，對保障美國憲法的實施，實現(xiàn)權(quán)力制約，有舉足輕重的作用。德國以憲法法院為核心的憲法控訴制度，成為公民權(quán)利的保護(hù)神。法國的憲法委員會，對維護(hù)國家統(tǒng)一穩(wěn)定，保障國家機器的正常運作也有十分重要的意義。我國1957年至十一屆三中全會的實踐，則從反面證明．沒有一套完整統(tǒng)一、具有權(quán)威性又便于操作的憲法監(jiān)督制度，必然導(dǎo)致社會動蕩和法制混亂

如果說依憲治國是法治的靈魂，那么憲法監(jiān)督則是依憲治國的關(guān)鍵。所以，加強憲法監(jiān)督．對依法治國、建設(shè)社會主義法治國家有著巨大的推動作用．甚至可以說是能否真正建立起法治國家的關(guān)鍵。

二、我國憲法監(jiān)督制度的缺漏

盡管我國憲法規(guī)定和憲法實踐已經(jīng)建立起具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，并對保障憲法實施．維護(hù)憲法權(quán)威產(chǎn)生了重要作用，但實踐表明，其作用發(fā)揮得還不理想，還存在多方面的缺陷和漏洞。主要表現(xiàn)在：

(一)在思想觀念上對憲法性質(zhì)、地位、效力的認(rèn)識不足

國家機關(guān)、社會團體和廣大公民作為憲法權(quán)力和職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的承擔(dān)者，其憲法意識的高低，直接關(guān)系到憲法實施的狀況．影響其在憲法監(jiān)督中的主動性和積極性。最高人民法院早在1955年的一個復(fù)函中規(guī)定，各級人民法院的判決不得援引憲法條文作為論罪科刑的依據(jù)；1986年又在《關(guān)于人民法院制作法律文書應(yīng)如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》中，將憲法排除在可以引用的范圍之外。似乎憲法成了“上帝之手”，它在其他法律制定以后。便不再起任何作用了。這使人們逐漸形成了憲法不是法．不具法律強制力的觀念，認(rèn)為違反民法刑法是違法犯罪，而違反憲法則無所謂．以致違憲現(xiàn)象屢見不鮮，人們也無動于衷。特別是由于缺乏違憲責(zé)任制度，違憲行為得不到及時有效地處理，更使人們對憲法地位和效力的錯誤認(rèn)識進(jìn)一步加深?！敖?jīng)驗知識告訴我們，‘法’必須受到人們的尊重．然后才有尊嚴(yán)，然后才能發(fā)生作用?！笨梢姟椃ㄒ庾R不強．對憲法缺乏應(yīng)有的尊重，已成為影響我國憲法實施的一大障礙。

(二)缺乏有效的專職機構(gòu)．憲法監(jiān)督未能經(jīng)?；?/p>

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位．決定了加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是保障我國憲法實施的關(guān)鍵。但在憲法監(jiān)督實踐中，黨的政治保障優(yōu)勢并未充分發(fā)揮出來而全國人大每年只開一次會，會期僅半個月左右，而且議程多，所要行使的職權(quán)達(dá)l5項，代表的素質(zhì)又難以適應(yīng)憲法監(jiān)督工作專業(yè)性、技術(shù)性較高的要求．因而根本無暇顧及憲法監(jiān)督。全國人大常委會每兩個月開一次會，所要行使的職權(quán)有21項之多．而且當(dāng)前立法任務(wù)相當(dāng)繁重，進(jìn)行憲法監(jiān)督實在力不從心。全國人大常委會向全國人大的工作報告也多次承認(rèn)：這方面的工作還是薄弱環(huán)節(jié)，要認(rèn)真改進(jìn)和加強。全國人大各專門委員會，各有各的職責(zé)．進(jìn)行憲法監(jiān)督又不過是協(xié)助性的工作。地方各級人大及其常委會由于多方面的原因．在保證憲法在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實施方面也很不盡人意。人民群眾作為國家權(quán)力的所有者，當(dāng)然享有對國家權(quán)力行使者行憲情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。但由于代表人民行使國家權(quán)力的全國人大和地方各級人大，在監(jiān)督憲法實施方面還存在諸多亟待解決的問題，其他途徑又不暢通或尚未建立，加之人民群眾憲法意識、法制觀念不強，因而在監(jiān)督憲法實施中的作用也不理想可見，在憲政實踐中，憲法監(jiān)督主體都還未能切實有效地發(fā)揮其應(yīng)有作用?？梢哉f，正是由于缺乏專門的富有效率的專職機構(gòu)．使我國目前憲法監(jiān)督的狀況很不理想。

(三)憲法監(jiān)督?jīng)]有制度化、法律化、程序化

組織機構(gòu)和制度程序是實現(xiàn)憲法權(quán)威的基本物質(zhì)形式，我國憲法的至上權(quán)威尚未真正確立起來．除缺乏專門的組織機構(gòu)外，還缺乏制度上、程序上的保障?！?/p>

1．一些必要的制度，如憲法解釋制度、憲法修改制度和違憲責(zé)任追究制度等尚不完善。我國憲法雖然賦予全國人大常委會解釋憲法的權(quán)力。但這一原則規(guī)定并未具體化、制度化．這項職權(quán)并沒有真正得到行使。盡管現(xiàn)行憲法對憲法修改的機關(guān)程序等都有所規(guī)定，但仍過于原則，不便操作。而違憲責(zé)任追究制度的缺乏，則使大量違憲現(xiàn)象得不到相應(yīng)制裁，從而嚴(yán)重?fù)p害了憲法的尊嚴(yán)與權(quán)威。

2．有關(guān)國家機關(guān)職權(quán)行使得還沒有具體化、法律化。我國憲法只原則規(guī)定了全國人大及其常委會享有監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，但缺乏相應(yīng)的法律把這一規(guī)定具體化，使憲法監(jiān)督具有可操作性。這不能說不是我國憲法監(jiān)督制度的一大漏洞，以至進(jìn)行具體的監(jiān)督活動時于法無據(jù)、無法可依。

3．憲法還不具有可訴性。憲法作為最高法．與其他部門法一樣，具有法律的一般屬性，如規(guī)范性．可操作性，強制性等?！凹热粦椃ǖ姆沙绦?/p>

是合法的其結(jié)構(gòu)又是完整的，那么，同任何其它完整的法律一樣，憲法也理所當(dāng)然地具有直接法律效力?！倍鴳椃ǖ姆尚Яt要通過一定的程序來實現(xiàn)?！胺傻目稍V性，應(yīng)當(dāng)成為法律，特別是現(xiàn)代法治國家法律的基本特征之一?！倍覈鴧s尚未建立憲法訴訟制度憲法還不具備可訴性，從而使憲法的最高法律效力大打折扣。

(四)憲法監(jiān)督主要限于對抽象違憲行為的審查

從理論上講，憲法監(jiān)督應(yīng)包含三個方面的容：審查法律、法律性文件的合憲性；審查國家機關(guān)及其工作人員以及各政黨、各社會團體、全體公民行為的合憲性；處理國家機關(guān)之間的權(quán)限爭端。但我國則偏重于對抽象違憲行為的審查．對具體違憲行為以及兼具二者特點的國家機關(guān)之間的權(quán)限爭端則審查力度不夠。根據(jù)我國憲法、有關(guān)組織法的規(guī)定．國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及其相互之間，通過備案、批準(zhǔn)、撤銷制度，來實現(xiàn)對法律、法律性文件等抽象違憲行為的審查和處理。盡管這方面的工作也并非盡如人意，但畢竟使對抽象違憲行為的審查和處理成為可能，在現(xiàn)實中也起到了一定作用。然而，對國家機關(guān)及其工作人員、各政黨、社會團體、企事業(yè)組織以及全體公民行為的合憲性審查，由于相關(guān)法律不健全，又缺乏相應(yīng)的政治、行政、法律責(zé)任形式．也沒有可操作的程序以及主觀認(rèn)識上的不足等方面的原因，因而在現(xiàn)實政治、社會生活中往往不了了之眾所周知，我國正處于改革開放的新時期，政府機構(gòu)改革作為重要的改革內(nèi)容之一，容易造成不同部門之間職權(quán)分工的交叉或空白。在部門利益的驅(qū)動下．不同機關(guān)往往會發(fā)生權(quán)限爭議。這不僅會因政出多門而降低效率，而且還會加重人民負(fù)擔(dān)。當(dāng)前這一現(xiàn)象比較嚴(yán)重，中央也采取了一些措施，但主要停留在政策指導(dǎo)上，還沒有依憲依法來有效解決這一問題。

三、完善我國憲法監(jiān)督制度的建議

(一)提高全民憲法意識

首先，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要提高憲法意識，發(fā)揮其在憲法監(jiān)督、保證憲法實施方面的關(guān)鍵作用。具體說來，第一，堅決清除依憲依法治國是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的錯誤思想，堅持黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。憲法和黨章都規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部．不論是作為公民還是作為黨員，都必須遵守和服從這一規(guī)定“在遵守憲法和一切法律中起模范作用．……為憲法的實施而積極努力?！边@不僅無損于黨的權(quán)威．而且還會增強黨的號召力和凝聚力。第二，樹立公民意識和法律面前一律平等的觀念，反對和克服特權(quán)思想。任何黨員，首先是公民，都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為都必須受到追究。不能因其黨員身分而超越于憲法和法律之外。

其次．廣大公民也應(yīng)提高憲法意識。要明確憲法與公民的關(guān)系。憲法是公民權(quán)利的保障書，是規(guī)范政府行為，建立有限政府，約束國家權(quán)力的根本法公民的權(quán)利正是通過權(quán)利制約權(quán)力而得以保障和發(fā)展。因此，維護(hù)憲法權(quán)威，也就是維護(hù)公民的權(quán)利不受非法侵犯。此外，還要樹立憲法也是法，并且是最高法的觀念。憲法不論從制定程序、內(nèi)容結(jié)構(gòu)，還是從效力上看，都具有法律屬性。它是整個法律體系的依據(jù)和基礎(chǔ)，具有至高無上的法律效力。公民守法護(hù)法。首先是遵守憲法，監(jiān)督憲法實施。為實現(xiàn)這一目的．必須加大憲法宣傳教育的力度．以期在全社會形成學(xué)憲法、懂憲法、護(hù)憲法的氛圍。

(二)在國家權(quán)力機關(guān)設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機構(gòu)

1．在全國人大設(shè)立憲法委員會。

設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機構(gòu)，已成為學(xué)界的共識。盡管存在不同的模式設(shè)計，但在全國人大下面設(shè)立憲法委員會，作為憲法監(jiān)督專門機構(gòu)的設(shè)想，得到了較多人士的認(rèn)同。筆者也贊同這一觀點。首先，設(shè)在全國人大下面．體現(xiàn)了憲法委員會崇高的法律地位，有利于其以高度的權(quán)威來行使職權(quán)，也與憲法作為根本法的性質(zhì)相適應(yīng)。其次，設(shè)在全國人大下面，也符合我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，便于處理它與全國人大及其常委會的關(guān)系，保證國家機關(guān)體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

2．憲法委員會的職權(quán)。

憲法委員會隸屬全國人大。其職權(quán)主要有：審查全國人大及其常委會制定的法律，如發(fā)現(xiàn)違憲條款．有權(quán)分別向全國人大或全國人大常委會提出報告和處理建議。審查行政法規(guī)、行政規(guī)章和省級國家機關(guān)制定的地方性法規(guī)、規(guī)章，如認(rèn)為其違憲，有權(quán)向全國人大常委會提出撤銷建議。審查中央國家機關(guān)及其重要組成人員、各政黨、全國性社會團體的具體行為，并向全國人大常委會提出報告和處理意見。就憲法修改、憲法解釋分別向全國人大或全國人大常委會提出建議。對因法律規(guī)定不明或未作規(guī)定而引起的中央國家機關(guān)之間的權(quán)限爭端。根據(jù)憲法精神、原則并結(jié)合現(xiàn)實需要，向全國人大或全國人大常委會提出處理建議。等等。

審查方式是事先審查與事后審查并重，既可以積極對以上法律性文件或具體行為依職權(quán)進(jìn)行全面審查．也可以應(yīng)一定主體(如：由全國人大選舉、決定的國家機關(guān)重要組成人員、全國性社會團體．一定數(shù)量的全國人大代表或公民等)提出的違憲審查請求而進(jìn)行。

3．憲法委員會的組成與任期。

憲法委員會由全國人大選舉產(chǎn)生，候選人應(yīng)是全國人大代表并且是政治專家或法律專家、經(jīng)濟專家。前任全國人大常委會委員長是當(dāng)然的委員，現(xiàn)任委員長兼任主任。同時，考慮到工作的重要性和專業(yè)性．憲法委員會可以招聘有關(guān)專家作為顧問或工作人員。委員的任期應(yīng)比其他代表長一些。至少應(yīng)擔(dān)任兩屆。以保證憲法委員會工作的連續(xù)性和委員的獨立性

4．省級人大也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)。

由于我國地域遼闊。各地區(qū)發(fā)展很不平衡，公民憲法意識淡薄，違憲行為大量存在．所以有必要在省級人大也設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)。其職權(quán)是對本級和下級國家機關(guān)及其工作人員的抽象行為和具體行為進(jìn)行違憲審查，如認(rèn)為違憲．有權(quán)向本級人大或本級人大常委會提出報告和處理意見．處理本級和下級國家機關(guān)的權(quán)限爭端。

(三)加快憲法監(jiān)督的法制建設(shè)

1．制定人大監(jiān)督法

在我國，監(jiān)督的主體是多元的，但人大的監(jiān)督具有最高法律效力。我國憲法、組織法雖然規(guī)定了各級人大享有監(jiān)督權(quán)，并對監(jiān)督的對象、方式等也作了規(guī)定，但缺乏系統(tǒng)性、完整性和可操作性。因此。應(yīng)盡快制定出包括全國人大和地方各級人大對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督的基本法，其中應(yīng)包含監(jiān)督的對象、范圍、方式、程序、效力、違憲責(zé)任形式、裁決及其執(zhí)行等，以保證人大監(jiān)督權(quán)的充分行使，切實體現(xiàn)其國家權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)

2．制定政黨法。

現(xiàn)代政治都是政黨政治。我國已把中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度寫入憲法。這是我國政黨制度的基礎(chǔ)，也是長期革命和建設(shè)實踐的必然選擇。但是，這一制度還沒有具體化、法律化。對執(zhí)政黨的執(zhí)政方式、執(zhí)政行為、相應(yīng)的政治法律后果．以及各派參政議政、民主監(jiān)督的方式、程序、效力等都應(yīng)以基本法律的形式固定下來。

3．制定憲法訴訟法。

憲法也是實體法，具有實體法的屬性。因此，憲法的實施同樣需要程序法來保障．使其具有“可訴性”，以有利于對一切違憲行為進(jìn)行追究和制裁。

憲法訴訟，是指公民的憲法權(quán)利和自由受到侵害后，通過其他救濟模式如刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟，仍無法得到有效保護(hù)時，而向有關(guān)機關(guān)提起訴訟的一項法律制度。憲法權(quán)利和自由，通常可以通過刑事、民事、行政訴訟來保護(hù)。但由于憲法調(diào)整的社會關(guān)系具有廣泛性．現(xiàn)有法律難以涵蓋全部憲法權(quán)利和自由，致使某些憲法權(quán)利和自由成為“空中樓閣”。所以有必要建立憲法訴訟制度。

憲法訴訟法的內(nèi)容，主要包括受理機關(guān)、審判程序、責(zé)任形式、判決和執(zhí)行等。根據(jù)我國現(xiàn)行司法體制，可以在最高人民法院和省級人民法院設(shè)立憲法權(quán)利法庭，作為憲法權(quán)利糾紛的管轄機關(guān)。這既體現(xiàn)了憲法權(quán)利的重要性，也有利于維護(hù)審判權(quán)的統(tǒng)一。

完善我國憲法監(jiān)督制度，是一項緊迫而重要的任務(wù)。它關(guān)系到依法治國的進(jìn)程，關(guān)系到社會主義法治國家的建設(shè)速度和質(zhì)量。我們應(yīng)積極采取措施使我國的憲法監(jiān)督制度不斷健全和完善．使國家政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)沿著憲政軌道健康發(fā)展。