礦產資源規劃的法律本質綜述

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礦產資源是人類生存及發展的物質基礎。自上世紀以來，經濟的高速增長所帶來的壓力正在超越人類賴以生存的礦產資源所能承載的極限,礦產資源迅速耗竭，全球性“資源危機”威脅著人類的命運。世界主要國家對戰略資源的爭奪越來越激烈，礦產資源的戰略地位和對國家安全的保障作用越來越受到各國的重視。我國到2010年，鉻、鈷、鉀鹽和金剛石資源嚴重短缺，石油、鐵、錳等資源需要進口；許多礦山資源枯竭，急需后備礦山或擴大資源……礦產資源面臨著嚴峻的挑戰。

一、礦產資源規劃的法律本質

礦產資源規劃是根據國家或地區經濟中長期規劃、國家或地質礦產資源特點和開發利用現狀，對礦產資源勘查、保護和合理利用，礦山生態環境保護和建設等，在時間上和空間上所作的總體安排和布局。進一步講，礦產資源規劃是規劃機關為達到合理開發、利用、整治和保護礦產資源的目的，確定礦產資源開發、利用的類型、數量及空間、時間分布，并設計為實現目標所需要的措施的行為。礦產資源規劃具有其獨特性：

第一，對礦產資源的未來利用行為進行引導、調控。礦產資源規劃是人類有目的地改造和利用自然、創建人為環境的具體行為，具有鮮明的導向性，是對未來礦產資源利用行為的引導和控制，根植于人們預防和治理對礦產資源利用負面結果的期盼。礦產資源規劃以未來某個時段的礦產資源利用格局作為目標，針對未來有關礦產資源利用行為，為未來的礦產資源利用行為指明發展方向，沿著這樣的發展方向可以達到預期的目標，它本身也是實現目標的一種行動方式，通過參與實施的過程體現其存在價值。

第二，因情勢多變、利益復雜而充滿自由裁量特性。裁量權已經成為現代行政權中最顯著的部分，國家法律對此也不得不予以確認。規劃的特點在于“預測未來，并根據廣泛的行政政策性裁量判斷作出政策決定。”由于礦產資源的稀缺性和不可再生性，且未來是不確定的，政府需要借助現實情況對礦產資源的前景進行預判。

二、規劃在礦產資源領域的生成

作為資源必須滿足兩個條件，即可利用性和稀缺性。可利用性說明資源可以在社會成員中進行分配，稀缺性則決定資源必須被公正和有效率的分配。礦產資源不僅具有經濟屬性更有環境屬性，不僅滿足經濟需求，更要滿足環境需求和社會需求，而其自然屬性又使其具備潛在資源的特點。

在礦產資源利用活動中，“集體理性能夠有效的代替私人理性，而且社會體系可以被推動起來適應集體所愿的未來狀況”，“有組織的社會可以理性和科學的推動未來歷史進程，因而保證進步并確保公共利益得到實現”，在承認礦產資源規劃表現出的集體理性可以在一定領域取代以個人規劃為標志的個人理性的同時，也絕不能忽視礦產資源規劃作為行政權力的行使，絲毫沒有收斂的傾向，反而在違背著當初人們賦予權力時的初衷，以各種方式破壞僅存的行政理性，侵害多種形態的利益。

三、礦產資源規劃的法治訴求

法治是一種源遠流長的意識形態，更是一種治國方略。美國法學家富勒提出了法治的八項基本原則：法律的一般性，即人們有規則可循法律是對一般人都適用的，同樣情況應同樣待遇；法律是應公布的；法律是適用于后來的行為而不是溯及既往的；法律應是明確的；法律中不應有矛盾；法律中不應要求不可能之事；法律應是穩定的；行為和法律應是一致的。其中，法治最重要的價值就在于按照既定的法律行事。對法治的威脅和危害主要不是來自于公民，而是來自于政府，行政權力與社會接觸最直接，運行自由度特別大，極容易無限膨脹，依法制約的重點就是行政權力。法治政府意味著“政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束，這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力，和根據對此的了解計劃它自己的個人事務。”

四、礦產資源規劃中實體控制與程序控制的鑒選

雖然礦產資源規劃是保護礦產資源的指導性文件，但是其無法擺脫作為政府行為的基本特征。“權力（利）—行為—責任”模式是法律對權力（利）控制的主要模式。對礦產資源規劃進行法律控制并不是削弱規劃權力，只是將規劃權力置于法律的規范下，保持規劃的合法性、合理性、科學性。對規劃行為進行法律控制，首先是實體規范，即從組織法上授予規劃的權力和從行為法上限制規劃的空間。實體規范對規劃的控制收效甚微，想事前用法律條文對規劃內容加以實體法上的制約，也不過是提示抽象的方向性或判斷要素等。原因主要在于：

第一，礦產資源規劃本身的特點，影響了實體規范功能的發揮。礦產資源規劃立足于現在，對礦產資源未來布局和安排，具有未來導向性，不可避免地帶來不確定的問題，事前用實體條文對規劃進行制約具有局限性。同時，礦產資源規劃的制定受現實的限制，當規劃的理想與現實的多變難以協調時，規劃的修改難以避免，剛性的實體規范必然造成規劃的滯后。由于不確定性和動態性，立法隨之變得原則和模糊，無疑也稀釋了實體規范的控制功能。

第二，礦產資源規劃是集地方立法與規劃行政于一身的行政行為，規劃機關擁有大量的裁量權，同時，礦產資源的復雜性也需要規劃機關制定的規劃有足夠的靈活性與之相適應，規劃裁量權成為礦產資源規劃的核心，因此，法律要對規劃機關制定的礦產資源規劃在內容上作出非常詳盡的限制，是不可能的。豐富的社會經濟生活要求國家裁量權相對擴大，實體規則的控權功能有所減弱，而程序控權的功能有所加強。這是決定實體規范的局限與程序規范的優越最主要原因。

五、礦產資源規劃正當程序的最低標準

從法學的角度，程序主要體現為按照一定的順序、方式和手續等作出決定的相互關系，但程序不能簡單的還原為決定過程。這種程序必須具有法律的基本特征：一是正當過程，其最低標準——公民的權利義務將因為決定而受到影響時，在決定之前他必須有行使陳述權和知情權的公正的機會；二是中立性，需要通過一系列制度來保證，例如決定者的資格認定、人身保障以及回避制度、分權制度、聽證制度等等；三是合理化，其要求把理性和經驗結合起來，是程序效率的保障。同時，合理化也意味著要對決定的動機和根據給予一個最適當的理由說明，使之得到社會的承認。

（一）信息公開制度

科學、合理的礦產資源規劃不是依靠“拍腦袋”想出來的，而是在陽光下誕生的。行政公開是行政機關對重要的行政行為、與公民權利義務直接相關的行政行為，除涉及國家機密、個人隱私和商業秘密外，必須向公民、社會公開與行政職權有關的事項。通過行政公開，公民可以有效地參與行政程序，以維護自己的合法權益；社會民眾因此可以通過行政公開，監督行政機關依法行使行政權力，預防控制行政權力的濫用和提高行政行為的可接受性。當政府行使權力可能影響民眾權利時，告知該個人有關的信息體現了程序對個人尊嚴的承認，意味著程序將個人當作值得尊重的主體來對待。

德國《聯邦行政程序法》規定：“聽證機關可以決定將規劃展示于預計受規劃影響的鄉鎮一個月，以供人查閱。”臺灣《行政程序法草案》也規定，擬定規劃機關或主體之直接上級機關應該將規劃的內容在政府公報或報紙上登載，特別是規劃的內容涉及到地方土地的開發利用或限制使用，或涉及地方的開發或發展，應將規劃送相關地方政府公開展示30天，地方政府應將公開展示的場所和日期公告民眾。

（二）公眾參與制度

礦產資源規劃的公眾參與是一個事物的兩個方面，公眾參與規劃過程，是發表意見的過程，也是規劃機關聽取意見的過程。公眾參與可以分為兩個階段進行——規劃草擬、規劃磋商階段。在規劃草擬階段，由于規劃還沒有成行，此階段應以規劃擬定機關為主，但為保證規劃草案不至于引起社會普遍的反對，也應有公眾的參與，但這種參與是一種征求意見式的淺層參與，一般通過調查問卷、走訪等方式進行。我們關注重點是規劃磋商階段的參與——聽證。在規劃磋商階段，規劃已經基本成形，民眾掌握比較充分的資料，形成自己的判斷，在聽證中表達意見，對形成最終規劃內容有直接影響，是一種更為全面、深入的參與。

參考美國行政立法中的聽證制度，將聽證程序分為正式程序和非正式程序、混合程序。正式程序即“審判式聽證程序”，行政機關仿照法院的審訊程序，進行提交證據和反詢問證人的聽證程序。由于大部分時間浪費在證人的相互盤問上，行政機關的活動幾乎處于癱瘓狀態，嚴重影響行政機關為了保護公眾而制定新規章的能力。除法律特別規定，行政機關很少運用正式聽證程序。非正式聽證，也即“通告—評論”程序，系對行政立法最低限度的程序要求。非正式聽證程序保持了行政機關的主動性和靈活性，但給相對方極少的知情權和抗辯權，從而難以有效保障相對方的權利。混合程序，是指行政機關在制定規章時采用通信、輿論評論、口頭評論、會議評論以及聽證等公眾參與方式聽取意見，可以有效的彌補前兩種聽證程序中無法克服的缺陷。