小議憲法責(zé)任的邏輯

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本文作者：劉廣登工作單位：徐州師范大學(xué)

在憲政主義者看來,憲法是人民與政府之間的協(xié)議,人民通過憲法授予政府以權(quán)力即憲法權(quán)力,政府要利用從人民那里獲得的權(quán)力為人民服務(wù),向人民盡義務(wù)。換言之,憲法是用來約束政府的,就像有的學(xué)者所言:憲法是唯一一個直接制定用來約束政府的法律[1]。政府在從人民那里得到權(quán)力的同時,也要承擔(dān)起憲法義務(wù),違反憲法義務(wù)將受到憲法上的制裁即承擔(dān)憲法責(zé)任。政府憲法責(zé)任的理論邏輯就是對政府憲法責(zé)任產(chǎn)生和存在的理解與認(rèn)識,它試圖回答憲法責(zé)任存在的合理性、必要性和可能性等問題。

一、憲法權(quán)力所有者和行使者的分離:政府憲法責(zé)任的合理性

無論是資產(chǎn)階級思想家還是馬克思主義經(jīng)典作家,都認(rèn)為人民是權(quán)力的所有者,一切權(quán)力的本源在于人民,這是展開全部憲法問題包括憲法責(zé)任問題的邏輯前提,當(dāng)然,資產(chǎn)階級思想家和馬克思主義經(jīng)典作家對人民為什么擁有主權(quán)的分析路徑是不同的。一般認(rèn)為,近代意義的主權(quán)觀念的首創(chuàng)者是法國古典法學(xué)家讓#博丹。博丹從反封建領(lǐng)主的割據(jù)狀態(tài)出發(fā)認(rèn)為,作為國家最高權(quán)力的主權(quán)應(yīng)該屬于君主,主權(quán)是公民和臣民的不受法律約束的最高權(quán)力。在他看來,主權(quán)的權(quán)威是絕對的、不可分割的和永久的,主權(quán)的統(tǒng)治權(quán)和絕對權(quán)力在于不經(jīng)臣民的同意而向他們頒布法律,一個握有主權(quán)的君主就得把法律掌握在自己的手中以便根據(jù)環(huán)境對它們進(jìn)行變革和修正。對君主的權(quán)力不存在程序性和實質(zhì)性的約束,而他的法令必須被國家官員執(zhí)行,必須被公民服從。總之,在博丹那里,主權(quán)是屬于君主的。主權(quán)學(xué)說到啟蒙思想家那里發(fā)展為人民主權(quán)的思想。人民主權(quán)的提出是主權(quán)觀念的革命性改變,它是由盧梭在前人主權(quán)學(xué)說的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。盧梭認(rèn)為,人生來自由,具有自然權(quán)利,處于沒有國家或政府的自然狀態(tài),為了解決自然狀態(tài)的困難和不方便,人民通過協(xié)商,形成共識,達(dá)成契約:每個人都讓渡一部分自然權(quán)利,把大家讓渡的這部分權(quán)利交給一個后來稱之為國家或政府的組織手里,交給政府的權(quán)利就成為權(quán)力,因此權(quán)力來源于人民;政府權(quán)力的正當(dāng)性就在于人民公意的認(rèn)同及人民主權(quán)的賜予。盡管人民主權(quán)學(xué)說所依據(jù)的自然狀態(tài)、社會契約、自然權(quán)利并非是一種真實的存在,在一定意義上講是一種政治假說,但據(jù)此而得出的主權(quán)在民的結(jié)論卻是意義巨大,可以說是人類思想史上的重大革命。從此以后,人民是國家權(quán)力的合法性來源就成為資產(chǎn)階級思想家的共識,人民是一切正當(dāng)政治權(quán)力的基礎(chǔ)這個命題在當(dāng)時簡直就沒有爭論,由于一切人生來都有同樣的天賦權(quán)利,一切合法性政府必須以個人同意為依據(jù),因此,人民大眾顯然是國家的基礎(chǔ)。無論何種主權(quán),非經(jīng)人民同意和批準(zhǔn),都無法存在或繼續(xù)存在。因此,人民所固有的和不可剝奪的主權(quán)就被認(rèn)為是一個有效性無可爭辯的政治原則一個無懈可擊的前提。盡管這個學(xué)說經(jīng)常被引用,但很少有人對它進(jìn)行科學(xué)的探討;確實,它被一致公認(rèn)到這個地步,以致再對這個問題苦心論證似乎是多余的了[2]29。人民主權(quán)并非資產(chǎn)階級思想家的專利,人民群眾是歷史的創(chuàng)造者、人民是國家和社會的主人本來就是馬克思主義的基本觀點。馬克思、恩格斯從歷史唯物主義的基本原理出發(fā),也得出了人民主權(quán)的結(jié)論。馬克思在批判黑格爾的君主主權(quán)思想時,就曾以人民主權(quán)思想作為反對封建專制主義的武器。他指出:人民的主權(quán)不是從國王的王權(quán)中派生出來的,相反地,國王的主權(quán)倒是以人民主權(quán)為基礎(chǔ)的。[3]馬克思在談到德國國民議會的權(quán)力時說:國民議會本身沒有任何權(quán)力人民委托給它的只是維護(hù)人民自己的權(quán)利。如果它不根據(jù)交給它的委托來行動這一委托就失去效力。[4]當(dāng)然,馬克思主義的人民主權(quán)理論和資產(chǎn)階級的人民主權(quán)學(xué)說有很多不同,其根本的區(qū)別在于兩者立論的基礎(chǔ)截然不同。資產(chǎn)階級啟蒙思想家的人民主權(quán)學(xué)說是建立在唯心主義基礎(chǔ)上的,因為其立論基礎(chǔ)是無法證實的自然狀態(tài)和社會契約;馬克思、恩格斯通過對人類社會基本矛盾的分析,得出了生產(chǎn)力是人類社會發(fā)展的最終決定力量,進(jìn)而得出人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的結(jié)論。在馬克思主義者看來,國家權(quán)力產(chǎn)生于人民的意志,是人民斗爭和革命的結(jié)果,而不是什么契約的結(jié)果。人民主權(quán)學(xué)說的出發(fā)點和歸宿在于論證了國家的合法性,解決了國家的權(quán)力來源問題即人民是真正的權(quán)力的所有者。如果作為權(quán)力所有者的人民能夠事必躬親,始終做到由自己來直接行使權(quán)力,做到權(quán)力所有者和權(quán)力行使者的統(tǒng)一,自己對自己負(fù)責(zé),是一幅人民真正自己治理自己的民治的政治圖景,那么,這種直接民主的美妙的政治圖景至今仍被人們所懷念。然而,這種直接民主的政治實踐是有條件限制的:只能在小國寡民的城邦社會里。隨著城邦社會的瓦解,在疆域拓展、人口龐大的現(xiàn)代民族國家里,人民自治的直接民主就很難適用,在此情況下,應(yīng)該怎樣體現(xiàn)人民主權(quán)的原則呢?對此,西方政治思想家陣營內(nèi)就發(fā)生了關(guān)于直接民主和間接民主的分歧和爭論。盧梭把人民直接參與公共事務(wù)視為真正自由的前提,他應(yīng)是近代倡導(dǎo)直接民主、反對間接民主代議制民主的堅定的思想家。盧梭在《社會契約論》一書中,竭力主張并論證直接民主制,他認(rèn)為:在一個真正自由的國家里,公民都應(yīng)直接參與政治,決定公共事務(wù),他還說:一旦公共服務(wù)不再為公民的主要事情,并且公民寧愿掏自己的錢口袋而不愿本人親自來服務(wù)的時候,國家就已經(jīng)是瀕臨毀滅了[5]123。盧梭從人民主權(quán)的不可分割和不可代表的立場出發(fā)指出:代議制起源于封建政府,起源于那種使人類屈辱并使-人.這個名稱喪失尊嚴(yán)的、既罪惡而又荒謬的政府制度,所以,在代議制下人民的議員不是也不可能是人民的代表,他們只不過是人民的辦事員罷了。他說:英國人民自己自以為是自由的,他們只在選舉國會議員期間才是自由的,議員一旦選出之后,他們就是奴隸,他們等于零了,在他們那短促的自由時刻里,他們運用自由的辦法,也確乎是值得他們喪失自由的[5]125。但是盧梭也認(rèn)為,要實行直接民主制,需要具備許多條件,因而真正的民主制從來就不曾有過,而且永遠(yuǎn)也不會,事實上,他還是等于承認(rèn)了隨著現(xiàn)代民族國家的出現(xiàn),直接民主制是不可能的。既然以個人參與為基礎(chǔ)的民主即直接民主只有在一定條件下才是可能的,一旦這些條件不存在,那么代議制民主就是必然的合乎邏輯的選擇。代議制原則的邏輯與現(xiàn)代民族國家所奉行的人民主權(quán)原則的邏輯是統(tǒng)一的,代議制民主是人民主權(quán)在現(xiàn)代民主國家的體現(xiàn)。但是,不可回避的問題隨之而來,那就是國家權(quán)力的所有者(人民)和國家權(quán)力的行使者(政府)是分離的,作為主權(quán)者的人民就不能不考慮:公共權(quán)力的行使者能否按照人民授權(quán)的目的去行使公共權(quán)力?行使公共權(quán)力的人是否會用手中的權(quán)力追求自己的利益呢?怎樣防止和避免公共權(quán)力的異化呢?諸如此類的問題從古希臘的柏拉圖開始就在尋求解決問題的答案,一是德治,一是法治。到了近代以后,與法治緊密相聯(lián)的憲法和憲政大興其道,人們試圖通過憲法的制度性安排來保證權(quán)力行使者謹(jǐn)慎地運用手中的權(quán)力,并且運用權(quán)力為人民服務(wù)。而在憲法的制度性設(shè)計中,就包括了以憲法責(zé)任為核心的憲法監(jiān)督制度。罷免、創(chuàng)制、復(fù)決這些制度的建立就是為了保證當(dāng)選后的代表更好更忠實地盡職盡責(zé)。憲法責(zé)任的存在就如同權(quán)力行使者頭上的緊箍咒,時刻提醒著掌握公共權(quán)力的人:不要辜負(fù)人民的重托,否則,人民就會運用憲法設(shè)定的程序讓行使憲法權(quán)力者承擔(dān)否定性的后果。

二、人性和權(quán)力的二重性:政府憲法責(zé)任的必要性

人民為了自己的根本利益,需要一種獨立于自己的公共權(quán)力,公共權(quán)力的出現(xiàn)確實為人民的利益發(fā)揮了作用,顯示其善的一面。但不可否認(rèn),權(quán)力有作惡的濫用的自然本性:這一原則由西方人士所信奉,最遲同文字、文明一樣古老[6]。人性惡的觀念對西方政治文化有著極其重要的影響。在西方政治思想史上,雖有少數(shù)思想家(比如柏拉圖),把治理國家解決政治問提的途徑歸結(jié)到追求一個完美的人格哲學(xué)家,希望執(zhí)掌權(quán)力的人,透過內(nèi)在的道德培養(yǎng),由一個完美的人格去凈化權(quán)力,但絕大多數(shù)思想家都是把制度設(shè)計如何防惡、抑惡放在首位。在探討制度的必要性和功能設(shè)計時,英國思想家大衛(wèi)#休謨提出了著名的無賴原則。在休謨那里,制度設(shè)計要求對所有人都一視同仁,必須假定人一旦進(jìn)入政治生活,掌握公共權(quán)力后,由于人的惡性使然就可能成為無賴。他說:政治家們已經(jīng)確立了這樣一條準(zhǔn)則,即在設(shè)計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時,應(yīng)把每個人視為無賴在他的全部行動中,除了謀求自己的私利外,別無其他目的。[7]既然人是理性的謀利動物,制度設(shè)計就必須達(dá)到如下目的:不論行使權(quán)力的人多么利欲熏心,通過完善的制度機(jī)制功能,使人規(guī)規(guī)矩矩地服務(wù)于公益。當(dāng)然,這種制度設(shè)計主要通過憲法來體現(xiàn)。休謨的無賴假定,目的不在于追尋人性的真相,而是先設(shè)定一種最壞的情形以求防患于未然。這種制度設(shè)計的人性惡預(yù)設(shè)在美國開國先賢那里形成了共識,并且成為世界上第一部成文憲法美國憲法的重要思想源泉。麥迪遜在費城制憲會議上忠告人們:政府本身若不是對人性的最大恥辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在權(quán)力問題上,請別再奢談對人類的信心,讓憲法的繩索約束人類的罪惡行為吧。[8]針對美國開國先賢的這些言論,美國學(xué)者梅里亞姆指出,對于當(dāng)時的思想家來說,政府不只是人民的仆人,而且是一個不能信賴的靠不住的仆人。不能讓政府自由地掌握它主人的事務(wù),相反,必須對它施加限制;必須在每一個可能的要點上對它約束,隨時對它抱有戒心。否則,它就不再是仆人,并且反仆為主。政府永遠(yuǎn)傾向于成為壓制的,因而是個人自由的大敵。[2]41馬克思主義以歷史唯物主義來解釋人性,科學(xué)地揭示出人的本質(zhì)是社會關(guān)系的總和,并且處于不斷的發(fā)展變化之中,是有其階級性的、具體的而非抽象的。但是,馬克思主義并不否認(rèn)公共權(quán)力負(fù)面作用的存在和權(quán)力異化的可能。恩格斯曾指出:社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機(jī)關(guān)來保護(hù)自己的共同利益。但是,后來,這些機(jī)關(guān),而其中主要是國家政權(quán),為了追求自己的特殊利益,從社會的公仆變成了社會的主人。這種情形不但在世襲的君主國內(nèi)可以看到,而且在民主的共和國也可以看到,而無產(chǎn)階級在奪取政權(quán)后,國家最多也不過是無產(chǎn)階級在爭取階級統(tǒng)治的斗爭勝利之后所繼承下來的一個禍害;勝利的無產(chǎn)階級也將同公社(巴黎公社引者注)一樣,不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面,直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把這全部國家廢物完全拋掉為止[9]。既然人性是惡的,權(quán)力也是必要的惡,隨之而來的問題理所當(dāng)然的是如何抑制惡性,怎樣制約權(quán)力和行使權(quán)力的人。思想家們不約而同地給出了答案:分權(quán)制衡。分權(quán)思想可以追溯到古希臘的亞里士多德,他在《政治學(xué)》一書中就認(rèn)為:一切政體都有三個要素議事職能、行政職能和審判職能[1],它們構(gòu)成整體的基礎(chǔ)。古羅馬思想家波利比阿繼承了上述思想,并結(jié)合羅馬混合政體的政治實踐,初步提出了分權(quán)制衡的主張。他把政府分為人民大會、元老院和執(zhí)政官三部分,認(rèn)為執(zhí)政官是君主政體的因素,元老院具有貴族政治的因素,人民大會是民主政體的因素。國家權(quán)力的這三個方面要相互配合、彼此合作,才能保證一個均衡、正常、穩(wěn)定的國家結(jié)構(gòu)。當(dāng)權(quán)力系統(tǒng)某一部分暴露出過分?jǐn)垯?quán)的傾向時,就應(yīng)受到其他部門的抗拒和抵制。任何越權(quán)的行為都必然會被制止,而且每個部門自始就得擔(dān)心受到其他部門的干涉[11]。到了近代,分權(quán)學(xué)說在孟德斯鳩那里得到發(fā)展和完善。孟德斯鳩將國家權(quán)力一分為三,即立法權(quán)、關(guān)于國際法事項的行政權(quán)力和關(guān)于司法權(quán)民政法規(guī)事項的行政權(quán)力。他認(rèn)為第三種權(quán)力可稱為司法權(quán),而第二種權(quán)力可簡稱為國家的行政權(quán)。國家權(quán)力是不能掌握在一個人或一個機(jī)關(guān)手中的,否則,公民的權(quán)力沒有保障。他說:當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機(jī)關(guān)之手,自由便不復(fù)存在了;因為人們要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律,并暴虐地執(zhí)行這些法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立,自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一,則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力,因為法官就是立法者。如果司法權(quán)同行政權(quán)合而為一,法官便將握有壓迫者的力量。[12]美國的開國先賢不僅繼承了前人的分權(quán)思想,更主要的是他們將分權(quán)理論具體運用到了世界上第一部成文憲法和國家機(jī)構(gòu)創(chuàng)建的實踐中,從而使三權(quán)分立由理論變成了現(xiàn)實。權(quán)力分立的憲政安排的直接目的是權(quán)力之間的制衡,最終目的是為了保障人權(quán),實現(xiàn)作為憲法權(quán)力所有者人民的根本利益。但是由于人性惡的存在,權(quán)力行使者不會那么循規(guī)蹈矩,如果被授予憲法權(quán)力的機(jī)關(guān)和個人超越憲法厘定的權(quán)力邊疆,不履行憲法職權(quán),或怠于行使憲法權(quán)力,從而辜負(fù)了人民的托付,違背了人民的根本利益,應(yīng)該怎么辦呢?按照洛克、盧梭的設(shè)想,人民就擁有革命的權(quán)力,用強(qiáng)力對付強(qiáng)力,當(dāng)人民發(fā)現(xiàn)政府的行為與他們的委托相抵觸時,人民仍享有最高的權(quán)力來變更和罷免政府。為了防止政府違背人民的意志而篡權(quán),他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)定期舉行集會,由人民討論并表決兩個問題:第一,主權(quán)者愿意保存現(xiàn)有的政府形式嗎?第二,人民愿意讓那些目前實際在擔(dān)負(fù)行政責(zé)任的人們繼續(xù)當(dāng)政嗎[5]134?美國的憲政精英們在起草美國憲法時,則把彈劾寫進(jìn)憲法,成為制約總統(tǒng)、副總統(tǒng)、法官及其他聯(lián)邦官員的重要的憲法責(zé)任形式,其后以美國憲法為模式的國家的憲法都毫無例外地包含了彈劾條款,而那些議會制國家的內(nèi)閣也可以因不信任投票而倒閣。就社會主義而言,在社會主義國家建立之前,馬克思恩格斯曾對巴黎公社的選舉制和隨時罷免、撤換制給予了很高評價,在后來的社會主義國家頒布的憲法里,罷免是社會主義國家憲法責(zé)任的主要表現(xiàn)形式之一。不論是西方憲政國家還是社會主義國家,除了憲法規(guī)定了憲法責(zé)任的形式外,同時還規(guī)定了憲法責(zé)任的實現(xiàn)機(jī)制。

三、由人治到法治的轉(zhuǎn)變:政府憲法責(zé)任實現(xiàn)的可能性

講到法治,人們首先會想到亞里士多德的經(jīng)典性論述:法治應(yīng)當(dāng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的。亞里士多德的這一界定可以理解為是從法律自身要求和法律在社會中的實現(xiàn)程度這兩個方面最早揭示出法治所應(yīng)具備的兩個基本屬性:法律的權(quán)威性和法律本身的優(yōu)良品性。他的這一解釋奠定了后世法治解釋的根基,因而,自近代以來,西方一些政治家和思想家對法治含義的揭示都或多或少地受到亞里士多德對法治解釋的影響,一直把法獲得普通的服從和良法作為法治的應(yīng)有之意。從亞里士多德的經(jīng)典定義我們可以推導(dǎo)出或者說我們可以理解為:首先,法治是一種觀念和原則,即法律至上的觀念和依法行為的原則;其次,法治是一種治國方略和調(diào)控方式,它和人治是對立的;再次,法治是一種理想的社會狀態(tài),由于每個人特別是行使權(quán)力的人具有法律至上的觀念,都依照既有的法律作為自己的行為準(zhǔn)則而使得整個社會井然有序。如果這樣來理解法治就不難發(fā)現(xiàn),法治和憲法、憲政的關(guān)系非常密切。有學(xué)者認(rèn)為,在一定意義上說憲政與法治是同義語,但筆者更愿理解為:法治是憲政的條件和基礎(chǔ),或者說憲政只有在法治的宏觀背景下才是可能的。因為,只有每個人特別是行使權(quán)力的人具有法律至上的觀念,憲法至上的意識才能找到歸宿;只有每個人自覺地服從法律、依法辦事,憲法才能實施。因此,只有在法治背景下,憲法才能獲得真正的服從和尊重,也只有在法治的條件下,行使權(quán)力的人違反了法律,包括違反憲法才有可能受到制裁。總之,只有法治的,才是憲政的。法治是存在良憲并能使良憲真正實施的宏觀背景,同樣,也只有在法治環(huán)境下,對違反憲法的責(zé)任者才有可能追究。但是,僅僅有這種宏觀背景還不夠。憲法責(zé)任的實現(xiàn)還必須借助于具體的制度作為基礎(chǔ)性條件,其中公民是否享有知情權(quán),政務(wù)信息是否公開,能否實行自由公正的選舉,對憲法責(zé)任的追究至關(guān)重要。前文已論及:直接民主制只適于小國寡民的城邦國家,在地廣人眾、經(jīng)濟(jì)利益存在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)分化的民族國家里只能實行間接民主制,人民只有通過一定的途徑將自己的部分權(quán)力讓渡出去,交由特定的機(jī)關(guān)和個人代為行使。特定機(jī)關(guān)和個人權(quán)力取得的途徑就是人民授予權(quán)力的途徑,從制度設(shè)計的層面講,來自于憲法。人民通過憲法的授權(quán),使得特定的機(jī)關(guān)和個人取得權(quán)力(憲法權(quán)力),從操作層面來講,人民是通過選舉來選擇特定的憲法權(quán)力行使者的,人民通過選舉讓特定的人擁有憲法權(quán)力,因此,選舉的原初功能可以概括為:選擇和賦權(quán)。所謂賦權(quán),就是指賦予權(quán)力合法性的功能。在現(xiàn)代國家,只有按照選舉的方式所產(chǎn)生的執(zhí)掌公共權(quán)力者,才具有合法性。用托馬斯#杰斐遜的話說,憲政制度下的選舉提供了一個處理公共權(quán)力轉(zhuǎn)移的和平途徑,而傳統(tǒng)政體下的政治權(quán)力演繹的則是專制、反抗、暴力和陰謀的不合理循環(huán),這樣沒完沒了的反復(fù)下去[13]。因此,選舉的原初功能就在于:它為政治統(tǒng)治披上了合法性的外衣,為權(quán)力的統(tǒng)治和權(quán)力服從提供了合意的法律文本,同時,也打開了通向民主之路的途徑。尤其是普通的選舉制度,使現(xiàn)代政治統(tǒng)治的合法性得到了絕大多數(shù)成員的認(rèn)可而更具有吸引力和號召力,從而把形式的合法性與實質(zhì)的合法性有機(jī)地結(jié)合與體現(xiàn)。[14]民可載舟,也可覆舟,人民通過選舉賦予特定的人行使憲法權(quán)力,同樣也可以通過選舉讓已經(jīng)掌握憲法權(quán)力的人中止行使憲法權(quán)力或拱手交出憲法權(quán)力,這就是現(xiàn)代選舉的另一個基本功能即監(jiān)督功能。就選舉的監(jiān)督功能而言,選舉權(quán)是公民手中掌握的無形力量,這種無形壓力促使通過選舉而產(chǎn)生的行使公共權(quán)力的人謹(jǐn)慎地使用手中的權(quán)力,積極踐行他在當(dāng)選前所作的承諾,否則,選民有權(quán)收回當(dāng)初的授權(quán)或委托,經(jīng)過法律程序提前解除其職務(wù),或撤消政府的合法性,另行改組或重組政府。作為主權(quán)者的人民在把權(quán)力授予出去以后,為了保證權(quán)力為自己服務(wù),必須對行使權(quán)力者進(jìn)行監(jiān)督,但監(jiān)督的一個重要前提就是人民能夠掌握權(quán)力行使過程的種種信息,即人民必須知情。而知情意味著政務(wù)信息的公開,知情權(quán)和政務(wù)公開是一個問題的兩個方面。西方國家的知情權(quán)理念和知情權(quán)的實現(xiàn)都是針對國家行為的公開性而言的。洛克在其《政府論》中指出:無論國家采取什么形式,統(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律,而不是以臨時的命令和未定的決議來進(jìn)行統(tǒng)治。因為只有這樣才能使人民知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障并將統(tǒng)治者限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)[15]。美國開國功臣托馬斯#杰斐遜曾在寫給友人的信中強(qiáng)調(diào):政府的基礎(chǔ)源于民意,因此,首先應(yīng)該做的就是使民意正確,為免使人民有誤,有必要通過報紙,向人民提供有關(guān)政府活動的充分情報。進(jìn)一步則要研究把新聞廣泛地傳遞到全體人民中去。他還提出了表達(dá)自由的概念,其中就包含了把掌握的信息公開表達(dá)、傳播出來即信息自由和信息公開。他指出,政府信息公開的重要性如同太陽對空氣中的細(xì)菌一樣重要,也像路燈防止小偷一樣重要[16]。曾任美國第四任總統(tǒng)的詹姆斯#麥迪遜說:公眾要想成為自己的主人,就必須用學(xué)得的知識中隱含的權(quán)力來武裝自己;政府如果不能為公民提供充分信息,或者公眾缺乏暢通的信息資源,那么所謂面向公眾的政府,也就淪為一場滑稽劇悲劇的序幕[16]。美國憲法修正案第一條規(guī)定:國會不得制定下列法律:建立宗教或禁止宗教自由;削減人民言論或出版自由;消減人民和平集會及向政府請愿申冤之權(quán)力,這個修正案的意圖在于保障言論自由,但同時也暗含了對公民知情權(quán)的保障,該修正案成為后來美國知情權(quán)保護(hù)法律制度的依據(jù)。法國人權(quán)宣言第11條宣稱:自由交流思想和意見是人類最珍貴的權(quán)利之一;每一個公民都可以自由地說話、寫作及發(fā)表自己的作品。第15條規(guī)定:社會有權(quán)力要求機(jī)關(guān)工作人員報告工作。與知情權(quán)和政務(wù)公開的理念相適應(yīng),西方國家逐步確立了政務(wù)公開的制度,為憲法責(zé)任的實現(xiàn)提供了制度性前提。