憲法意識與憲法實施路徑分析

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摘要：增強憲法意識是推進憲法實施的根本前提，樹立和增強憲法意識首先就要樹立和增強人民意識，其次要增強公民的基本權利意識、增強權力正當行使意識、切實樹立和增強憲法權威意識。當前憲法實施亟待解決的問題主要是憲法實施的監督機制需要健全、違憲行為有待及時糾正、公民參與行憲需要加強。推進憲法實施的路徑主要包括進一步推進合憲性審查制度、完善當前憲法解釋制度、強化規范性文件的備案審查制度、強化推進憲法司法化的進程，切實維護我國憲法的最高權威。

關鍵詞：憲法意識；憲法實施；合憲性審查；憲法權威

2014年12月，明確指出：要切實增強憲法意識，推動全面貫徹實施憲法。［1］新時代，憲法成為全黨全國人民的最大共識，成為全面推進依法治國方略的根本遵循。要在全社會弘揚憲法精神、宣傳憲法知識，切實樹立和增強公民的憲法意識，因為憲法意識反映了整個社會的法治素養狀況和憲法法治的實施水平，成為當前推進憲法全面實施的根本前提。

一、增強憲法意識是推進憲法實施的根本前提

（一）增強人民意識。黨的報告明確闡述了“堅持以人民為中心”的重要思想，包括憲法在內的一切法律實施都要體現以人民為中心的時念，樹立和增強憲法意識首先就要樹立和增強人民意識。憲法是人民的憲法，要堅持人民主體地位，這是“堅持以人民為中心”重要思想的首要內容。［2］憲法實施要充分尊重和保障人民主體地位，憲法實施的關鍵還是來自于人民、為了人民，要運用憲法切實保障公民基本權利的實現。要堅持人民利益至上，把維護全體人民憲法權益和實現對美好生活的向往始終作為檢驗憲法實施的根本標準。要讓憲法能夠及時反映和體現民意，成為人民意愿的晴雨表，要深入堅持群眾路線，時刻把人民對憲法的期盼作為憲法的發展目標。要運用新時代的憲法不斷發展中國特色社會主義民主政治，尊重人民的首創性和積極性，不斷完善和不斷探索適合我們國情的社會主義民主政治的實現形式，不斷擴大新時代的人民民主，讓社會主義民主的新發展和新時代的憲法實施給人民帶來更多看得見的實惠和利益。要讓憲法走進民眾的現實生活當中，讓憲法給民眾帶來實實在在的好處，讓民眾能夠實際看得見憲法的福利，讓民眾時刻感受憲法的溫暖，才能真正用憲法凝聚民心，使我們的黨永葆先進性，不斷提升依憲執政的權威性，永遠立于不敗之地。（二）增強基本權利意識。憲法所規定的公民享有的基本權利是實現一個有尊嚴的公民所必須的和不可或缺的權利，是派生公民其他權利的母體性權利。公民權利是憲法和法律賦予公民享有某種利益的可能性，而憲法所保護的基本權利更是公民在憲法和法律上享有某種根本利益的可能性。公民不但要樹立和增強權利意識，更要樹立和增強基本權利意識。憲法是公民權利宣言書，也是公民權利保障書。現代社會是法治社會，權利是一個核心要素，更是法治運行的終極目標和使命指向。憲法所保護的公民基本權利更是現代法治社會所不可缺失的重要元素，要落實權利救濟機制，切實保障憲法所規定的一切權利和自由，國家承擔起應盡的人權保障義務，公民更應該樹立和增強基本權利意識，敢于為實現和維護自身的合法權益而訴諸正當程序，包括窮盡各種司法程序。要有正確行使公民基本權利的重要意識，強調權利和義務的統一，國家依法保護各種主體的平等權益，公民也有義務依法行使自己的權利和自由。作為掌握著國家公權力的公務人員更應該樹立和增強基本權利意識，要堅持依憲治國、堅持依憲執政，從這種意義上講，國家公權力行使者的基本權利意識更為重要，因為他們頭腦中根深蒂固的是公權力意識，最缺乏的就是基本權利意識。公民基本權利的享有和實現水平，在很大程度上是由一個國家對公權力規范和制約的狀況來決定的，體現著一個國家的憲法實施水平和依法治國方略的實施狀況。（三）增強權力正當行使意識。憲法屬于公法范疇，對國家機構的設置和職權等方面都做出了全面規定，對公權力行使也做出了最基本的規定，成為公權力運行的最基本規范。把權力關進制度的籠子，首先最重要的就是要把權力關進憲法的籠子，不應該也決不能把憲法當作擺設，不遵循憲法的基本規范去行使和運用國家公權力就是對憲法尊嚴的最大挑戰和最嚴重的破壞。有權必有責，權責應該是統一的，這是最基本的權力運行規則，要樹立和增強公權力正當行使意識，徹底擺脫毫無底線的特權意識。堅持法定職責必須為，法定職責必須依照憲法和法律明確規定的正當程序而為，做到既不濫權、又不越權，既要積極而為，更要正當而為。法定行使是基礎，正當行使是根本，堅決秉持法定行使和正當行使同樣重要的基本理念。法定行使首先要堅持權力的邊界意識和法定授權的根本問題，在行使國家公權力的時候，首先應該想到的是國家公權力來自于公民基本權利的授予和讓渡，所行使的國家公權力是否有憲法的依據，是否違背憲法的最基本宗旨，公民權利的邊界就是國家公權力的界限。正當行使是保證權力依據憲法和法律規定程序并在法定范圍內行使的關鍵，不正當行使權力的意圖和目的一旦存在，就從根本上違背了憲法設置公權力的宗旨。由于公權力的自身屬性使然，也被稱之為公權力的自由裁量屬性，憲法不可能對公權力的具體行使程序規定的一覽無余，必然給其留下一定的空間和余地，這也決定了公權力行使者樹立和增強權力正當行使意識的重要性，尤其是在自由裁量權的中間地帶，正當行使權力才是對憲法的根本遵循。（四）增強憲法權威意識。憲法是一個國家的根本大法，憲法是萬法之法，憲法應該具有最高的權威。憲法的權威性決不能僅僅是一種法律上的規定，尤其是在政治和法治社會實踐當中都應該具有最高的權威性，不論是應然性還是實然性上都一定是最權威的。當前，中國特色社會主義性質的法律體系已經建立起來，也比較完善和成熟，人們也普遍意識到了憲法在整個國家和社會生活中的權威性及其重要性，人們的憲法權威觀念也得到了極大地增強，可以說在應然性上基本實現了我國憲法的權威性。同時，在法治國家法治社會建構和運行的實然性上也取得了長足性進展，具體體現為現行憲法的修改完善、憲法宣誓儀式的開展、國家憲法日的設立、憲法進萬家的普及和宣傳、憲法在司法中的具體運用、公民憲法權利保護意識的增強等各個方面，可以說憲法已經行走在進入普通百姓社會生活的道路上。樹立和增強憲法權威意識意義重大，對于公權力行使者而言，只有真正樹立憲法權威意識，才能從根本上做到尊重和遵循國家憲法，做到敬畏權力、敬畏憲法，才能真正實現把權力關進制度的籠子，才能視民眾為憲法法治的主體而不是客體，才能實現公權力的正當行使。對于普通民眾而言，只有真正樹立憲法權威意識，才能做到發自內心的對憲法認同和遵循，才能夠在實際行動中做憲法秩序的維護者、踐行者，并且能夠敢于拿起憲法武器監督公權力、維護公民自身的合法權益，成為憲法權威的最大受益者。

二、憲法實施亟待解決的問題

（一）保證憲法實施的監督機制需要健全。強調指出：“在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足，主要表現在：保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在。”［3］現代社會治理體系法治化不斷發展和完善的的背景下，憲法的有效實施正日益成為一個突出問題和有待創新解決的問題。法治與人治的根本區別就在于是依賴制度約束還是依賴圣賢之人的自覺，依法治國方略的本質就是依賴法治制度、采取法治的方式實施治國理政。從依靠制度約束上來看，憲法的實施也絕不是可以自發形成的，憲法本身既具有政治性又具有法律性，這種特殊的性質和狀況也決定了憲法的實施必須依賴于對憲法實施的監督機制，憲法監督是保證憲法得到有效實施的關鍵環節。首先必須有權威主體實施憲法監督。我國的憲法監督是由全國人大及其常委會負責實施，權威性自不必說，但這種權威性必須落實到現實的政治和社會生活之中來，決不能成為橡皮圖章式的擺設。我們要讓新時代的憲法成為普通民眾的一種生活方式，全國人大及其常委會監督憲法實施應該將這種權威監督與保障公民的社會生活有機融合起來，徹底擺脫被束之高閣、被高高供奉的神龕地位，憲法監督的權威性才能真正實現。其次，必須有經常性的憲法監督。憲法監督應該是一種現實的常態化模式，及時有效進行才能保證憲法實施的效力。憲法監督權是一種公權力，不及時行使和極少行使都會使得憲法監督的效果和憲法實施的狀況大打折扣。再次，憲法監督也必須在憲法范圍內實施。正確處理黨的領導和憲法監督的關系是保證憲法監督在憲法范圍內實施的關鍵要素，黨的領導和憲法監督都不是超越于憲法，必須遵循憲法規定在憲法范圍內正當合法監督憲法的有效實施。（二）違憲行為有待及時糾正。憲法監督必須有懲罰性后果。現實生活中仍然有很多的違憲行為，嚴重侵犯了公民的人身權、財產權和自由權等憲法所規定的各種基本權利，這些違憲行為多數還是公權力行使者遵從行政命令的職權行為，公民往往很難得到及時的權利救濟。通常是一種公共權力才能有效制止施暴的另一種公權力，比如司法權力制止行政權力，上級權力制止下級權力，號稱無冕之王也被稱之為第四種權力的媒體權力制止行政權力和監督司法權力。現實生活中，城管“暴力執法”、違法拆遷、制止上訪、選擇性執法等侵犯公民權利的違憲行為盡管明顯減少，但是隨之而來的一些強制關閉、禁止飼養、統一改造等等新的侵權行為不斷出現，需要引起人們的重視，提高憲法意識，保護基本權利，及時遏制和糾正各類違憲行為。這些侵犯公民憲法權利的違憲行為要么不能得到及時糾正，要么有的雖然得到糾正但相關責任人員的處理也沒有憲法上的懲罰后果，只是那些達到了相當嚴重程度的違憲行為，甚至是帶來嚴重和惡劣的社會負面影響的違憲行為，才根據相應的行政和刑事法律進行相應的處理與責任承擔，憲法似乎從來都是束手無策的，追究責任似乎從來都是依賴于其他具體的部門法才能實現。我們的憲法經過了多次修正，內容相對比較完備，盡管能夠基本適應現代社會發展的需求，但是缺少懲罰性的具體規定不能不說仍然是一種美中不足，也是憲法監督不夠健全和完善的重要原因。因此，擴大憲法對公民權利的救濟途徑，實施憲法的懲罰性措施，及時遏制和糾正各類違憲行為是當前憲法有效實施亟待解決的重要問題之一。（三）公民參與行憲需要加強。憲法實施，也稱行憲，是憲法精神、憲法原則和憲法規范在現實生活中的貫徹落實。［4］我國公民參與行憲是憲法實施中的應有之意，憲法規定了公民應該享有的基本權利，盡管這種權利規范都是比較原則和抽象的，甚至還必須依賴其他部門法中具體規范的實施來保障和實現這些基本權利條款，但畢竟這是公民參與行憲的基本依據。公民行憲更多應體現在公民對自己基本權利的維護和救濟等方面，［5］當公民基本權利受到現實生活中的違憲行為侵害或者受到不公正處理時，公民可以依據憲法有關基本權利規范向國家和有關機關進行控告或者申訴，要求國家進行權利保護，有學者將其稱為主觀權利。同時，憲法所規定的基本權利規范還成為國家機關建構憲法所要求價值秩序的指導原則和制度依據，成為行政機關和司法機關在解釋憲法法律的上位原則，起著對行政機關和司法機關的價值制約作用，從這個意義上，學者們將其稱為客觀法。我們認為無論是作為主觀權利還是客觀的法，都應該成為公民積極參與行憲的基本法依據。從我國公民的行憲實踐來看，確實有這種先例，但是也表明公民依據憲法基本規范保護權利參與行憲的窘境。前者有被稱為憲法第一案的“山東齊玉苓案”曾經一度呼聲非常高，被稱為憲法司法化的春天；后者是指近年來，全國范圍內一些學者依據憲法規定的基本權利規范，向省級人民政府和國家部委申請相關公開事項的先例已經不再鮮見。未來憲法實施過程中應該加強相關理論研究和制度實踐方面的創新，鼓勵公民積極參與行憲實踐，國家機關應該更多的接受憲法基本權利規范的制約，并積極保護公民基本權利和正當利益不受非法限制和侵害。

三、推進憲法實施的路徑構建

（一）推進合憲性審查制度。黨的報告中首次明確提出了“推進合憲性審查工作”，可以說真正抓住了“依憲治國”的關鍵一環，真正解決了保障憲法實施最后一公里的問題。［6］合憲性審查制度意義重大，為保障憲法實施、維護憲法權威和憲法法律體系的統一奠定堅實基礎。合憲性審查是由有權機關按照憲法所賦予的職權依照法定程序進行的，我們國家是由全國人大及其常委會來行使合憲性審查的權限的，為了推進合憲性審查工作的常態化和規范化，具體合憲性審查工作要由全國人大及其常委會所設立的專門工作機構承擔。合憲性審查按照審查對象可以分為對規范性文件的審查和對人們行為的審查，前者包括法律、行政法規、部門規章、自治條例、單行條例、地方性法規和地方性政府規章在內的一切規范性、抽象性文件，他們都不得同憲法相抵觸；后者包括國家公職人員在內的所有公民的行為，憲法是一切行為的最高規范，所有人們的行為都必須遵循憲法規范。審查規范性文件的合憲性有利于維護整個法治體系的統一，消除其中的矛盾和沖突，實現法治規范體系的內部和諧一致。審查人們行為的合憲性有助于制止和糾正違憲行為，尤其是國家公職人員利用職權侵犯公民基本權利的違憲行為，能夠有效保障憲法權威和憲法統一，促進憲法的貫徹實施。推進合憲性審查工作的具體方式既可以事前審查、也可以事中審查和事后審查，全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會都應該依職權主動審查發現違憲行為，專門工作機構可以將發現的一切違憲行為提請人大監督的方式進行糾正和制止。各級法院和檢察機關在辦理具體案件過程中發現一切違憲行為，尤其是涉嫌違反憲法的規范性文件，都可以向人大及其常委會提出建議，甚至提請進行憲法解釋，待有關沖突解決后再決定有關案件的實體處理。任何公民、社會團體也都負有維護憲法權威的基本義務，對于發現的違憲行為都可以直接向人大及其常委會提出，要求依憲糾正任何違反憲法的規范性文件和失范行為。這樣做正是為了堅持現有人大制度，堅持黨的領導，推進符合中國國情的合憲性審查制度，讓合憲性審查制度在依憲治國的實踐中真正動起來、活起來，讓憲法真正成為衡量人們行為的是非標準，成為判斷規范性文件的合憲性依據，最終實現法治體系和法治制度的和諧相通。（二）完善憲法解釋制度憲法規范自身具有抽象性、原則性的突出特點，決定了憲法實施中對憲法條文的理解存在著大量不一致的現象，于是憲法解釋制度便成為了促進憲法有效實施的重要環節，可以說憲法是在憲法解釋中不斷得到發展和有效實施的。憲法解釋的重要作用首先在于憲法解釋可以促進憲法全面實施和準確適用。沒有準確釋義，理解的分歧無法解決，準確適用也無從談起。只有通過詳實的憲法解釋才能夠有效涵蓋憲法實施的各個環節，才能夠有針對性的解決憲法實施中的具體問題，促進憲法的貫徹實施。其次，權威的憲法解釋可以不斷完善憲法的條文內容，對憲法條文的缺漏起到一定的補充作用。憲法要與時俱進，權威機關要準確將憲法解釋與時展目標、發展需求相融合，為新時代提供符合時代主旋律的憲法釋義。再次，通過準確系統的憲法解釋能夠起到維護憲法權威、保證憲法法律體系統一的作用。只有詳盡而條理的憲法解釋，才能做到統一社會中各種憲法主體的各自認識，進而“定紛止爭”，為憲法權威和憲法內部的和諧一致提供基礎性法理論證和憲法理論支撐。現行憲法將憲法解釋的權限賦予了全國人大常委會，但是在我們國家的憲法實踐中，全國人大常委會幾乎從來沒有真正行使過這個權力，更不用提規范的憲法解釋程序和解釋機制。因此，完善現行憲法解釋制度首先應該制定規范的解釋程序，明確憲法解釋主體、解釋事由、憲法解釋的提起等技術性問題，以及憲法解釋的效力、憲法解釋的法理論證規范等，逐步形成成熟而規范的憲法解釋機制。其次應該在全國人大常委會內部設立專門的憲法解釋工作機構。為了更好的做好憲法解釋工作，非常有必要配備專門的專家學者從事憲法解釋工作，他們要廣泛深入調研論證，進行憲法學理性的闡釋，確保憲法解釋的學理性、專門化、權威性。再次，憲法解釋要和合憲性審查制度實現互為支撐，也要與憲法宣傳有機結合起來。良好的憲法解釋和憲法宣傳工作能夠讓人們更加透徹的理解憲法條文的基本要義，能夠有效支撐合憲性審查工作的開展實施；反過來合憲性審查工作也能夠有效帶動憲法解釋的發展，增強憲法宣傳工作的影響力度，更好的激發人們對于憲法的擁護和愛戴，進而更好的做好對憲法的貫徹實施工作，實現憲法進萬家、憲法走進尋常百姓的日常社會生活之中，增強憲法和人們的生活關聯，促進依憲治國方略的發展和全面實施。（三）強化備案審查制度。黨的十八屆四中全會指出：“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。”這項決定為加強備案審查制度指明了要求和發展方向，是當前強化備案審查制度建設的基本依據。備案審查制度和能力建設意義重大，對于維護憲法尊嚴、保障憲法實施具有重要作用，是當前推進憲法實施的重要制度抓手，對于維護憲法法治體系的統一和提高全社會的法治觀念、法治能力都具有重要而深遠的影響。當前加強備案審查制度一是要嚴格按照憲法和立法法的相關規定，及時把所有的規范性文件都納入備案審查范圍。法治的統一是全面推進依法治國的重要前提，也是維護憲法尊嚴的根本要求。在現實生活中，行政法規、司法解釋對公民和法人以及其他組織都具有實際的約束力，甚至影響到他們的具體權益；地方性法規也時有可能由于地方性利益的需要而自我賦權，甚至出臺立法性規范文件。因此，把所有的規范性文件都納入備案審查的范圍，及時撤銷與憲法相違背的行政法規、司法解釋等規范性文件，能夠有利于保障憲法權威、促進憲法實施，維護公民法人等合法權益。二是進一步完善備案審查工作的機制，擴大公眾參與備案審查的力度。備案審查制度事關憲法實施、事關公民權益保護，理應吸收更多的公民或者專家學者們參與到這項事業中來，應該賦予公民對規范性法律文件的審查建議權，增加備案審查的透明度，讓公眾更好的參與和監督，畢竟公民是一切規范性文件的直接體驗者和感受者，是最具有發言權的。備案審查工作機構要做到采用各種便捷方式和通常渠道及時回應整個社會民眾的社會關切，將備案審查工作與社會民眾的利益訴求有機結合起來，更為扎實的推進備案審查工作深入開展，走進民眾的社會生活之中。三是進一步提高備案審查的能力建設。備案審查制度是一項專業性的工作，需要具備較為深厚的法治素養，應該在現有的備案審查工作機構的基礎上，加強備案審查工作機構的專業化建設，整合備案工作與審查工作，實行更好的聯動協調機制，整合資源、共同研究、形成備案審查工作的合力，切實提高備案審查工作的責任心和專業工作能力，建設一支專業化、素質高、能力強的專門備案審查工作機構。要做好備案審查工作的論證溝通、協商反饋、督辦實施等工作力環節，形成規范完備的備案審查專業流程，確保備案審查工作的質量和實效是提升備案審查工作能力的重要途徑。（四）重塑憲法司法化制度。憲法司法化是憲法領域一個關乎憲法實施的重要制度，憲法學界對憲法司法化有很高的期盼，也進行了不懈探索和持續研究。具體而言，憲法司法化大致有廣義和狹義之分，狹義的憲法司法化是指人民法院按照憲法的精神和原則在裁判案件時進行闡釋和說理，只是依據現行憲法進行說理，而不是直接引用憲法條文作為裁判依據。在這個層面上的憲法司法化是比較保守的，有些學者并不認為是真正的憲法司法化，但狹義上的憲法司法化確實是最能體現當前憲法的根本特質的，最能適應現行憲法的立法要求，是在現行憲法的框架下對憲法在司法適用中的探索和運用。廣義的憲法司法化是指的不僅僅要按照憲法的精神和原則進行說理和闡釋，還要直接引用憲法的條文直接作為人民法院進行裁判案件的依據。人民法院被賦予了推進憲法司法化的重任，直接依據現行憲法的條文作為裁判的依據，理論上是沒有什么問題的，但在具體的司法實踐中，人民法院幾乎沒有可能直接引用憲法條文來作為裁判案件的法律依據。原因在于最高人民法院2016年《人民法院民事裁判文書制作規范》指出：“裁判文書不得引用憲法……作為裁判依據，但其體現的原則和精神可以在說理部分予以闡述。”［7］憲法固然有其自身的原因，憲法條文本身具有較強的抽象性和原則性，加之又具有很強的政治性，因此在司法實踐中的適用自然不可能等同于普通法律。但是這樣直接強調不得引用憲法作為裁判依據，必然是對憲法司法化的重大打擊，其本身的合憲性值得商榷，事實上也受到憲法學界的質疑和聲討。在當下推進合憲性審查工作的背景下，我們應該積極推動憲法司法化，不僅必須要按照憲法的精神和原則來以案說法、闡釋說理，更重要的是要在司法實踐中直接引用憲法的條文作為裁判依據，強化推進憲法司法化，切實維護憲法最高權威。憲法司法化是推動憲法實施的重要途徑，人民法院在審理案件中必然會遇到很多法律規范性文件與憲法是否一致的問題，也就是合憲性問題。在司法實踐中，公民的各種權利訴求為合憲性審查提供了實際的觀察點和突破口，并且提供了豐富的源動力，使得合憲性審查制度有了切實的司法制度支撐。更為重要的是，可以充分利用現有司法實踐隊伍中，有著各種精湛法學知識素養的法官、檢察官和律師，借助這種優勢，來自于司法實踐的具體推動，也可以更專業的做好合憲性審查工作，讓民眾在具體的案件中生動而切實的感受到憲法的權威。

參考文獻：

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作者:接劍橋 張馳 單位:上海工商職業技術學院