關押假釋監管法律機制研究論文

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關鍵詞:假釋；監管；假釋管理委員會；司法執行員

內容提要:據調查顯示，我國監獄在押犯數量呈逐年上升的態勢，在押犯的假釋率一直處于較低的水平，大量罪犯滯留在監獄內部，然而監獄現有的機構人員設置及經費卻無太大改觀，監獄的負擔在加重。擴大適用假釋的關鍵在于能否對假釋罪犯進行有效的監管，我國假釋監管體系存在機構設置失當和銜接機制缺失等弊端，必須在尊重刑事執行規律的基礎上對其進行重構．

一、問題的提出

我國監獄大多建于山區或城市的遠郊，交通不便且相對封閉，因此監獄就是一個小型社會，其正常運作需要諸多資源的支撐，當前監獄的運營經費大多源于自身創收，在押犯人數的激增加重了監獄負擔，老弱病殘罪犯醫療費用及普通罪犯基本飲食費用的超支加劇了監獄財政緊張的現狀，使得監獄無法籌集足夠的資金去改造相關場所和設施，其改造罪犯的功能在一定程度上被弱化。對罪犯進行思想改造，使其重返社會，是監禁刑的最終目標，然這一目標非監獄以一己之力所能完成，它需要全社會的共同努力，監獄僅在其中扮演最主要的角色，監獄不應該也沒有能力去承擔改造罪犯、使其重返社會的全部責任。

據有關部門提供的數據顯示，我國監獄在押人數從1979年的62萬人增至2002年的154萬余人，[1]20年間增長了25倍之多。從假釋情況來看，在押犯的假釋比例非常低，據有關資料顯示，全國在押犯假釋的比例，1984年至1991年為0.55％至1.62%;1992年至1997年為2.27％至2.9%。

2001年“嚴打”前后，假釋率又有所下降，2000年假釋率僅為1.63%。[2]筆者在四川省某監獄調研時發現，該監獄2004年在押犯為1573人，法院最終裁定假釋罪犯3人，假釋率為0.19%;2005年在押犯為1541人，法院最終裁定假釋罪犯2人，假釋率僅為0.12%;2006年在押犯為1567人，法院最終裁定假釋罪犯6人，假釋率僅0.38%，該監獄為四川省重刑犯監獄，其在押犯的刑期大多在10年以上，如此低的假釋率使監獄的在押犯人數呈逐年上升趨勢，極大的加重了監獄的負擔。

實踐中假釋適用率如此之低有多種原因，但最根本的是對假釋制度缺乏深刻認識。假釋制度的鮮明特點是倡導教育刑而反對報應刑，其目的是通過社會化的行刑手段來教育犯罪人，鼓勵罪犯主動進行改造，及早回歸社會。假釋制度的優點是在沒有觸動原判刑罰的基礎上對刑罰執行方法的變更，本質上屬于刑事執行的一種靈活性措施，這種措施既有利于犯罪人的改造，又有利于國家降低執行成本，在法律層面也沒有對刑事判決的既判力造成沖擊。但是，實踐中習慣將假釋看成是國家對服刑罪犯的一種恩惠，將其作為對表現好的服刑罪犯的一種獎賞。對假釋的這種片面認識，導致只求對假釋有所體現，并不追求努力運用和發揮這一制度優越的行刑效果。

從立法層面上看，刑法針對假釋條件的規定過于籠統，缺乏量化，特別是“假釋后不致再危害社會”的規定，是要求執法者對罪犯假釋后的行為做出預斷，且預斷的基礎是罪犯獄內的日常表現行為，該行為具有較大的迷惑性，此超前的判斷方式存在諸多風險，使監獄部門和人民法院在適用假釋時十分謹慎。

在操作層面上，罪犯假釋后，通常由其居住地公安機關統一監督，由公安機關交給犯罪分子居住地或者工作、勞動地的基層組織進行監督考察。我國正處于社會轉型期，人口流動性空前增大，治安形勢嚴峻，警力普遍不足，公安機關無暇顧及對假釋犯的監督管理。同時我國農村和城市的基層組織的社會管理功能若干年來呈弱化趨勢，社會治安綜合治理和社區矯正組織沒有普遍建立和發揮作用，加以就業安置的困難較多等因素，導致對假釋罪犯的監管十分不力，假釋罪犯再犯罪現象時有發生，加之相關部門將假釋人員的再犯罪率作為衡量監獄改造績效的重要指標，使得監獄部門不敢輕易適用假釋。上述事實清晰的傳遞一個信息，即假釋罪犯出獄后的表現優劣是衡量能否擴大適用假釋的重要砝碼，假釋罪犯出獄后，直接面臨的問題就是社會化改造，如若監管體系不健全，就會導致撤銷假釋，重新收監的惡性循環，從某種意義上講，假釋裁定生效確定之后，繁重的考察監督工作才開始。臺灣刑法學家林紀東先生認為，要把假釋制度運用好，有賴于事前精密的審查和事后適當的管束。[3]因此，完善假釋制度，擴大適用假釋的關鍵不僅僅在監獄內，更重要是在社會中，構建行之有效的假釋監管體系就顯得格外重要。

二、假釋監管體系的運行

根據我國《刑法》第85條規定：假釋考察機關是公安機關。被宣告假釋的犯罪分子，應遵守下列規定：遵守法律、行政法規，服從監督；按照監督機關的規定報告自己的活動情況；遵守監督機關關于會客的規定；離開所居住的縣、市或者遷居，應當報經監督機關批準。這些規定既是假釋犯在考察期間內應遵守的行為規范，同時也是公安機關對其監督考察的法律依據。原則上，罪犯在假釋后需接受公安機關的有效監督和社會的良性改造，但目前針對假釋罪犯的監管卻事與愿違，主要表現在以下兩方面。

（一）機構設置失當，監管缺位

從近年司法實踐的角度看，將假釋的監管機構定位為公安機關有失當之嫌，這也是我國刑事執行主體多元化所帶來的弊端。公安機關肩負著打擊犯罪和維護社會治安的重任，在治安繁重的地區，警力不足成為普遍的現象，其已無足夠的精力對假釋人員進行監管，況且對假釋罪犯的監管是一項專業性很強的工作，公安機關對此相對陌生，在技術層面也難以勝任。我國地域遼闊，公安機關是按行政區域分級設置，一個派出所管轄地域很大，人口相對較多，加之警力的不足，不可能安排具體人員對假釋犯進行監管，有些假釋罪犯甚至在出獄后便下落不明，假釋演變為“真釋”，被宣告假釋的犯罪分子，生活在相對自由的社會環境中，有些罪犯所在的地區交通不便，公安機關不可能隨時了解他們的活動情況，假釋罪犯無人監管的現象己屬司空見慣。

（二）銜接機制缺失，幫教不力

我國刑法第85條規定，罪犯假釋后，由其居住地公安機關統一監督，由公安機關交給犯罪分子居住地或者工作、勞動地的基層組織進行監督考察，也就是說，有關單位或社區基層組織對假釋罪犯的監管具有協助義務。在假釋罪犯出獄接受社會改造的過程中就產生了兩個銜接環節：首先是法院與假釋罪犯所在地的公安機關的銜接；其次是公安機關與司法行政機關以及單位、社區矯正組織或農村基層組織的銜接。其中任何環節銜接松懈都可能造成假釋罪犯脫管、漏管現象的發生。筆者在對開展社區矯正試點街道調研時發現，有些假釋罪犯從被宣告假釋之日起到社區正式接收之時，其間己經過幾周甚至幾個月，還有些假釋罪犯完全和社區矯正管理部門失去了聯系，這反映了交接制度上的不健全，法院與公安機關，公安機關和司法行政機關在工作銜接上不到位，在平時的管理上出現空檔，銜接機制的缺失不利于對假釋罪犯的監督和改造。

銜接機制缺失的另一表現是有關假釋罪犯接受的配套措施不健全。目前，我國監管機構對假釋罪犯主要著力于規范其行為，防止其重新犯罪，對于假釋罪犯再社會化的問題考慮較少，且缺乏具體的應對措施。實踐中有些精神病、老弱病殘假釋罪犯無人接收，原因各異。有些老弱病殘假釋罪犯因沒有家屬，出獄后生活無著落；有些老弱病殘犯人雖有家屬，但家屬或因不愿承擔醫療費用或因犯人所犯罪行惡劣而不愿接收；還有些家屬將自己家人的身體疾病歸責于監獄部門，更有甚者通過上訪等途徑請求國家賠償，此類型假釋罪犯雖然所占比例較小，但社會影響較差，嚴重損害了刑罰執行的權威性。上述這些情況的出現給假釋罪犯的監管帶來很多困難。司法實務界的相關人員指出，社會保障的機制的不健全是出現上述情形的根源之一，應對措施的出臺有賴于民政、司法、公安、勞動保障各部門的通力配合。

由于假釋罪犯長期與社會脫離，心理上與社會產生了疏遠感，加之缺乏必要的社會幫助和心理干預而難以適應社會，這就需要有相應的幫教組織協助假釋罪犯進行就業安置。而罪犯所在單位（或原單位）、社區、街道的基層組織等，尚未普遍建立起完善的監管機構。少數地方雖然建立了社區矯正組織之類的機構，但對于開展對假釋罪犯的安置幫教工作卻不甚重視，假釋罪犯普遍存在文化素質偏低，法律意識淡薄的特點，加之自身仍在服刑期內，犯罪標簽化比較明顯，這些都給幫教工作帶來困難。

三、假釋監管不力的深層原因

假釋監管體系運行不暢，監管不力的原因是多方面的，尤其值得關注的有兩個方面：

（一）多元刑事執行主體弱化了監管職能的行使

完整的刑事法律體系理應包括刑法、刑事訴訟法和刑事執行法，但長期以來，我國法學理論與實務界關注的焦點是刑法和刑事訴訟法的制定與修改，刑法以修正案的方式去彌補法律的滯后性，刑事訴訟法為了全面修訂而顯得炙手可熱，唯獨刑事執行方面既沒有出現統一的法典，也沒有形成熱議的局面。刑事執行包括監禁刑和非監禁刑的執行，我國于1994年制訂了《監獄法》，該法對監禁刑的執行進行了初步的規定，此外，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部在相關的司法解釋中，對刑事執行做了一些規定，但這些規定分散而粗略，且帶有明顯的部門利益色彩。律出多門導致我國刑事執行主體多元化。多元化的刑事執行主體呈現“三足鼎立”的格局：監禁刑由司法行政部門執行：非監禁刑的管制、剝奪政治權利、徒刑緩刑以及監禁刑執行過程中出現的假釋、保外就醫、暫予監外執行等，由公安機關執行；罰金、沒收財產由人民法院執行。同為刑事執行，卻由具有不同職責和特質的國家機關去履行，這在本質上是混淆了矛盾的一般性與特殊性，必然會造成職能的弱化和效率的低下。

監禁刑由司法行政機關負責執行，而同為監禁刑執行變更的假釋卻由公安機關執行，姑且不論公安機關是否有足夠的警力去履行這項職責，單從職責分工的角度分析，就難以給出滿意的答案，如上文所交代的，多年的司法實踐已經暴露了公安機關在假釋罪犯監管方面存在的問題，試想如若履行一項國家職能的主體都存在適格的問題，更何談其他諸方面（罪犯原所在單位或社區基層組織）的配合與協助。刑事執行主體的多元化，割裂了同類事物的內部聯系，使得假釋工作環節增加，銜接出現了較大的疏漏，在一定程度上弱化了對假釋罪犯監管職能的行使。

假釋作為刑罰執行的變更措施，雖然與監禁刑的執行在場所與方式上略有不同，但聯系相當緊密，從對象上看，監禁刑和假釋的對象都是被判處徒刑的罪犯，其心理特征具有相似性，且作為司法行政機關的監獄局具有豐富的監管與改造罪犯的經驗，某些監獄的技術性勞作能培養罪犯的再就業技能，這些對于假釋罪犯的監管都具有借鑒意義。

（二）犯罪標簽的負面效應

犯罪標簽的負面效應是導致假釋罪犯監管不力的另一深層原因。犯罪標簽理論，又名標簽論，是西方犯罪學的一種理論，持這種觀點的學者認為，越軌并不是個人行為的固有性質，是他人運用法律規則懲罰“犯規者”的結果，而所謂越軌者只是一個被貼上犯罪標簽的人，越軌行為只不過是被人如此標定的行為。[4]對標簽理論做出第一次系統論述的HowardS.Becker對此作了如下生動的描述：社會群體通過制定法規用在那些與該法規發生摩擦或相背離的具體人身上，并稱他們為“局外人”[5]，也就是說“罪犯”或“越軌者”所以具有的這種“身份”，并不是由其本身固有的特性決定的，而是由社會上大多數人的看法決定的。由此可見，犯罪標簽是社會大眾將對于一種行為的評價外化于某些群體之上而形成的，這種評價本身就包含著隔離和排斥的情緒。公務員之家

對于假釋人員來說，“假釋罪犯”這種稱呼本身就是一種標簽，假釋罪犯仍在服刑期內，加之社會大眾并不了解罪犯被假釋的前提，所以犯罪標簽的效應就愈加明顯。誠然，我們不能忽視犯罪標簽所具有的約束與預防的正面效應，但其負面效應卻給假釋罪犯的監管帶來很大的困難。首先從社會大眾的角度看，人們習慣于將假釋罪犯曾經的犯罪行為歸結于其惡劣的品行和道德，雖然他們己受到了懲罰，但是人們卻不容易接納他們，社會對假釋罪犯的歧視心理仍大量存在，很多人不愿意從事假釋罪犯的安置幫教工作，安置幫教群體不穩定且文化水平不高，薪水偏低，大多數假釋罪犯又無一技之長，諸多因素使得假釋罪犯很難重新就業，沒有穩定的收入和生活來源，致使一些假釋犯重新犯罪。其次從假釋罪犯自身的角度分析，當假釋罪犯被貼上含有負面印象的標簽后，假釋罪犯會逐漸產生對標簽的認同，會產生標簽所包含的負面印象的自我圖像。被標簽者成了被他人描述的那樣，或者說標簽強化了假釋罪犯的負面自我印象。社會中，一個人對自我的認識及其所采取行動的態度是受到諸多因素影響的。人們對自我的認識往往是通過他人，通過“鏡中我”，即從他人眼中看到自我，他人對自己的態度就影響了人們對自己的看法及自己的行動。假釋罪犯通常是在其原居住地或者工作、勞動地的基層組織接受監督改造，熟人社會的這種排斥和抵觸情緒使得假釋罪犯產生自暴自棄之感，不僅給監管工作帶來壓力更有甚者會導致假釋罪犯重新犯罪。

四、假釋監管體系的重構

筆者基于對我國假釋監管現狀的考察，遵循刑事執行的規律，嘗試著對我國假釋監管體系進行重構，下文主要從兩部分對其進行重構，即假釋監管機構、人員以及具體的監管措施。

（一）假釋監管機構和人員

關于假釋監管機構的設置，我國學術界目前存在兩種截然相反的觀點。一種觀點認為公安機關執行比較合理。理由是現行刑法的規定和1997年全國公安機關開始大力推行的社區警務改革思路相一致，即派出所社區民警的工作重點由打擊和處理向防范和管理上轉移，派出所不再承擔刑事案件的偵破和打擊、處理的考核指標，這樣他們有充裕的時間做好本職的防范和管理工作，包括對緩刑犯、假釋犯、管制犯等非監禁刑的考察監督。[6]另一種觀點則認為，我國應當徹底改變現行的刑事執行主體配置，如建立一個專門機構負責對緩刑、假釋等非監禁刑的執行。[7]

筆者對上述兩種觀點不敢茍同。我國目前尚處于經濟和社會的轉型期，犯罪呈高發態勢，社區建設還很不完善，社區矯正組織的發展存在資金短缺和運作不暢等諸多問題。據有關資料顯示，在上海這樣經濟相對發達的地區，社區中的社工隊伍建設仍處在初級階段，一名社工要幫教100個人，且工資水平相對較低，沒有形成穩定的隊伍，由此可見，社區及其矯正組織很難在短期內發揮應有的功效，而新設的假釋監督機構需要長時期的磨合才能真正發揮其監管和改造之功效，如若在此階段讓公安機關完全退出假釋的監管體系，將會使監管的強制力大大減弱，這樣很可能出現部分假釋罪犯抗拒監管、拒絕改造的情況。基于上述理由，筆者認為對假釋監管機構改革應遵循“專門機構領導，社會力量配合，公安機關輔助”的原則進行。具體建議如下：

1、設立假釋監管的三級管理機構

即在司法部監獄管理局中設假釋管理委員會；各省、自治區、直轄市司法廳（局）的監獄局中設省級假釋管理委員會；市、縣司法局中設司法執行處（科）及司法執行員。假釋管理委員會具體負責指導、監督有關法律、法規和規章以及假釋監管工作的實施，協調相關部門之間的關系，其組成人員應為司法行政機關有關領導和監獄管理部門的有關領導。在假釋罪犯原來所在單位或居住地街道居民委員會、社區居民委員會、村民委員會建立具體的監督組織，制定相關監督考察制度，明確責任，把假釋罪犯的監督改造工作落到實處。

司法部的假釋管理委員會負責全國范圍內假釋監管領導和協調工作；各省級假釋管理委員會從總體上負責該區域內假釋監管工作，制訂本區域內的總體監管計劃，對基層假釋監管工作進行檢查和指導：市、縣司法局的司法執行處（科）及司法執行員是假釋監管工作的直接執行者，其職責是接受假釋罪犯的報告和匯報，對假釋罪犯進行說服和教育工作，協助其解決工作、生活和其它方面遇到的困難等，遇有重大情況或無法解決的問題，及時向省級假釋管理委員會匯報。在各市、縣司法局內設司法執行員有充足的人力資源。據司法部統計，截止2005年，我國司法所工作人員發展到99800人，比2004年增加3850人，平均每所2.4人，司法所隊伍的學歷構成也有明顯改善，具有大專以上文化程度的占6.6萬人，占隊伍總數的66.3%。[8]從如此豐富的司法資源中，選聘一批業務素質高且具有豐富基層司法實踐工作經驗的人員擔任司法執行員，充分發揮他們的地利和人和優勢，完全能夠做好假釋監管工作。

2、完善社區矯正組織，建立一支多方參與的社區矯正隊伍

我國的社區矯正建設還處于初級階段，其對假釋罪犯再社會化的改造功能尚未真正發揮出來，在社區矯正執行人員的配置上，沒有廣泛利用社會力量，沒有把志愿人員、刑釋等人員納入進來，對非政府組織、民間團體的力量還沒有挖掘。

加強對矯正對象的分類與分層管理，采取形式多樣的矯正手段。由于社區矯正對象的社會經歷、犯罪經歷、家庭狀況、性格特征、所犯罪行各不相同，因而，每個被矯正對象的主觀惡性與人身危險性也不一樣，要因人制宜地進行分類指導教育、矯治，針對不同的犯罪人群、犯罪類型、犯罪的危害程度采用不同的社區矯正方法。對被矯正對象分別進行個別輔導，以解決被矯正的精神、情緒、認知和行為方面的問題，確保社區矯正的有效性。

但在實踐中要處理好社區矯正組織和假釋管理委員會的關系。在社區矯正組織的建設尚不完備的情況下，對假釋犯罪的改造援助工作應由假釋委員會負責。而在社區矯正比較完善的情況下，對假釋犯的改造援助工作應主要由社區矯正組織和相關社會團體負責，假釋管理委員會指導協助。如向社區矯正組織提供假釋犯的相關資料和信息等，假釋管理委員會的主要工作則放在對假釋犯的監管上面。由此，社區矯正組織和假釋管理委員會相互配合，共同完成假釋犯再社會化的工作。

3、建立和公安派出所的橫向聯系

各市、縣的司法執行員和公安機關及其派出所相關負責人員建立良性溝通機制，如可以將本轄區假釋罪犯的日常活動在同級公安機關備案，遇有假釋罪犯抗拒監管和拒絕改造的情形，公安機關適時介入，對其加以強制性約束和指導，這樣可以對假釋罪犯形成一種軟性約束，使其安心接受監管和改造。

（二）假釋監管的具體措施

1、細化對假釋罪犯的監督條件

將假釋監管條件分為一般條件和特別條件。一般條件是對所有的假釋犯都一體適用的條件，特別條件也是選擇性條件，由假釋委員會根據罪犯的個別情況選擇適用。綜合國外的立法經驗，結合我國的實際情況，筆者認為對我國假釋罪犯監督措施的設定應在立法中以列舉的方式加以規定，假釋監督的一般性條件應當包括：不得從事犯罪活動；遵守國家法律、法規；按時向司法行政機關匯報；遷居或暫時離開居住地應得到司法行政機關的批準；服從司法行政機關和相關人員的監管：從事正當、合法職業；不得吸食和使用，不得賭博：按規定參加社會公益勞動：有能力的，應當對其犯罪行為所造成的損失進行賠償。

假釋監督的特別條件可以包括：不得出入某些特定場所如娛樂場所、競技場所等；不得過量飲用酒精飲料；不得服用和其它易使人形成癮癖的物品，如海洛因、大麻等；盡量避免與有犯罪記錄的人交往，與共同犯罪中其它成員接觸應得到假釋監管機關的批準。

2、增設對假釋罪犯幫教方面的規定

對假釋罪犯的幫教，在他們重返社會的過程中起著至關重要的作用，許多假釋出獄者重新違法犯罪的主要原因就在于出獄初期衣食無著、居無定所但又得不到合適的幫助，于是鋌而走險，重新犯罪。關于對假釋罪犯幫教的內容，主要應當包括以下幾個方面：(1)幫助無家可歸者尋找棲身之所，或在一定時期內向其提供居住場所；(2)協助假釋罪犯尋找一份正當合法的工作：(3)向假釋罪犯提供職業、技能方面的訓練；(4)為假釋罪犯提供心理輔導和咨詢；(5)向暫時沒有工作而又無其它生活來源的假釋罪犯提供一定的生活救濟；(6)協助假釋罪犯解決在重新適應社會過程中所遇到的其它一些問題。

假釋監管體系是假釋制度的重要組成部分，其合理的構建及良性運作是假釋制度保持生命力的關鍵所在，將符合條件的犯罪人員納入社會化的監管體系，不僅減輕了監獄部門的負擔，也迎合了全球行刑社會化的趨勢。在立法和司法實踐層面，我國假釋監管體系還存在非常大的缺陷，其完善過程不可一蹴而就，它需要全社會的共同努力，讓罪犯在相對人性化的環境中接受改造，使其盡快的回歸社會，是刑罰執行應堅持的方向。

注釋:

[1]參見上海市監獄管理局社區矯正工作課題組：《探索有中國特色的社區矯正工作》，載《中國監獄學刊》2004年第1期。

[2]參見郭建安：《社區矯正制度：改革與完善》，載陳興良主編：《刑事法評論》（第14卷），中國政法大學出版社2004年版，第318頁。

[3]參見林紀東著：《監獄學》，臺北三民書局1978年版，第89頁。

[4]參見謝勇著：《犯罪學研究導論》，湖南出版社1992年版，第242頁。

[5]HowardS.Becker，outsiders:“studiesinthesociologyofDeviance”，NewYork:TheFreepress.1963.p9.

[6]參見黃河：《關于緩刑制度的兩個問題》，載《山東省公安專科學校學報》2000年第6期。

[7]參見袁登明、黎長志：《刑事執行立法理論研討會綜述》，載《法學家》1998年第6期。

[8]參見吳愛英：《抓住機遇，加大力度，努力司法所建設提高到一個新水平》，載《中國司法》2006年第10期。