優化刑事立案監督

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修改后的刑事訴訟法實施前，刑事立案監督由于缺乏明確的立法規定，致使這項工作一直處在探討爭論和試點摸索之中，成為整個刑事訴訟法律監督最為薄弱的環節。刑事訴訟法}改后，盡管從立法匕進一步確認了人民檢察院的刑事立案監督權，但從操作層面上看，有關刑事立案釜督的規定仍然不夠明確，以致在實際運作中還面f冶蒲許多難點和亟待改進的問題。在此，筆眷凈些問題，對完善刑事立案—些探討。

一、刑事立案監督的—般程序

根據刑事訴訟法第1嗓、第87條的規定，人民檢察院對公安機關的刑事立案活動進行監督的主要內容是指，應當立案偵查的案件公安機關是否立案偵查。

根據從民檢察院刑事訴訟規則》第372、373條之規定，檢察機關的立案監督職能分別由偵監和控申部門行使。偵監部門主要負責璽督在審查批捕工作中發現的立案中的違法行為，控申部門主要受理被害人對立案中的違溈的申訴。

根據刑事訴訟法及《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》的有關規定，人民檢察院進行刑事立案Ⅱ釜督工作，一般是按照下列程序進行的：立案監督案件的受理——要求公安機關說明不立案理由——通知公安機關立案偵查——審查決定直接立案偵查——報E級檢察機關備案與審查。

具鋅I土電說，人民檢察院對公{枷關的立案實施盆督有兩種情況：第—種情況是人民檢察院在具體審查批準逮捕和審查起訴案件時，受理公民、組織的報案、舉報時，以及進行調查研究時，發現公安機關對應當立案偵查的案件而不立案的，由偵監部門進行審查工作，經檢察長批準后要求公安機關說明不立案的理由，公安機關直當在7日內書面說明理由。人民檢察院根據自己掌握的案件材料，認為公安機關說明的理由不能成立時，應當通知公安機關立案。公安機關應當在接到通知后15Et內立案，并將立案決定書送達檢察院。第二種情況是公安機關對應當業務實踐青海較察立案偵查的案件而作出不立案決定，被害^不服，要求追究行為人的刑事責任，為此向人民檢察院提出的，由檢察院的控告申訴部門受理，不得以任何理由予以拒絕，經必要審查后，認為需要公安機關說明不立案理由的，將案件移送偵監部門辦理。如果檢察院認為公安機關說明的理由不能成立，應當通知公安機關立案，方式和時間與前一種情況相同。如果檢察院經審查公安機關的說明不立案理由成立，應當由控告申訴部門在10日內將不立案的理由和根據告知被害人，并做好解釋和說服工作。

二、檢察機關在立案監督工作中，應當準確把握刑事立案監督的內容和范圍

（一）理解和掌握刑事立案4各督的宗旨。刑事訴訟法之所以明確規定刑事立案監督，其宗旨就是為了從根本上解決有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，解決人民群眾告狀無門的問題，保護當事人的合法權益，保證國家法律的統一正確實施。因此，檢察機關在立案監督中，不僅要主動挖掘案源，從審查批捕、審查起訴工作、貪污賄賂檢察工作、監所檢察工作中發現案件線索，而目要認真接待被害人的申訴，維護申訴的合法權益。

（二）區分“未立案”和‘：立案”的界限?！拔戳浮侵腹矙C關沒有發現或雖已發現，但正在審查，還沒有做出是否立案決定的案件?！安涣浮笔侵腹矙C關已經決定不立案的案件。根據我國刑事訴訟涅規定，沒立案的案件不屬于刑事立案釜督的范圍。其中，如果是公安機關還沒有發現的案件，檢察機關發現后，應當按照刑事訴訟法第8絳的規定，移送到有管涪權的機關辦理。只有公安關已經決定不立案的案件，才能按照立案監督程序辦理，在當前的司法實踐中，公安機關對于有犯罪行為應當追究犯罪嫌疑人刑事責任的案件而不立案的情況主要有：（1）放縱不理任其逍遙法外而不立案；（2）作罰款處理而不立案；（3）以勞動教養或治安處罰而不立案；（4）因當事人私下了結而不立案，因說隋，或干涉而不立案；（5）因犯罪事實沒有完全查清而不立案；（6）犯罪嫌疑人下落不明而不立案；（7）對于共同犯罪中—些應當追究刑事責任的犯罪成員因取證難而不立案等。

（三）理清立案監督與偵查監督的關系。立案監督是針對公安機關應當立案而不立案的案件，是解決符合刑事訴訟法規定的立案條件的案f牛骨皂否進入刑事訴訟程序的問題。偵查監督是針對已經進^刑事訴訟程序的案件，解決其偵查活動是否合法的問題。因此，對于已經進^刑事訴訟程序的案件，檢察機關經審查認為需要追捕、追訴的，一般不宜通過立案監督程序辦理，而應當建議公安機關移送審查批捕、審查起訴。對于經建議仍不移送批捕，而又符合逮捕條件的，可以直接做出批準逮捕決定，送公安機關執行。而不宜直接通過立案監督程序，通知公安機關立案。

三、刑事立案監督制度存在的問題和不足

盡管修改后的刑事訴訟法賦予了人民檢察院刑事立案監督權。但因法律對刑事立案監督的操作方法還不夠明確，規定不夠具體，以致在實際工作中還存在不少問題，主要是：

（一）監督范圍界定過窄。刑事立案釜督，是指人民檢察院依法對公安機關的立案活動實行監督。所謂立案活動，應當包括公安機關對立案材料的受理、審查、調查、立案審批、立案決定和立案結果等全部過程。因此，刑事立案直貫穿于述立案活動的全過程之中，而不僅僅是現行刑訴法第8規定的只對“應當立案而不立案”

進行監督。縱觀修改后的刑訴法第87條，—個明顯的立法缺陷，就是把公安機關“應當立案而不立案”的局部監督，混同于機關立案活動的全面籃潛。模糊了‘‘應當立案而不立案”與“立案活動”兩種不同的概念。由于這種概念的混淆，也就在無形中限制了刑事立案監督的范圍，導致立案圍的局限性，并在具體操作上形成兩大誤區：—是作為刑事立案監督主體的人民檢察院，往往囿于刑訴法第8規定的監督范圍，把立案監督的視點和主要精力，單純集中在對“應當立案而不立案”的監督上，而對公安機關對立案材料的受理、審查和調查是否規范，立案和不立案的決定是否去，立案結果是否正確等相關立案活動則少有過問或未及深究，以致形成較多的立案監督“空白帶”。二是作為被監督者的公安機關，對刑訴法第8磅池同樣作出片面的理解。在看來，人民檢察院立案監督的范圍僅限于“應當立案而不立案”的監督，至于其他立案活動并不在立案監督范圍內?；谶@種認識，有些公安機關不愿及時向人民檢察院提供立案活動的全26幫隋況。當檢察人員主動前去了解時，有的公安機關不積極配合，甚至有的還產生逆反心理，抱怨^民檢察院超越了法律瓤咤的監督范圍。這樣，就使人民檢察院的刑事I立案監督工作陷入困境，難以打開工作局面。

（二）監督方式規定單一。刑事訴訟法規定人民檢察院立案監督的方式主要是通過審查被害人控告材料、公安機關提供的證據及法律手續，發現公安機關在立案活動中的違法行為，這種單一的審查方式，忽視了立案監督調查的重要陛，不足以對公安機關整個立案活動實行有效的監督。

（三）監督保障手段偏弱。盡管修改后的刑事訴訟法進一步確認了人民檢察院刑事立案溜散，但并未賦予其實質上的強制糾錯措施，如公安機關接到人民檢察院通知后，既不說明不立案理由，又不立案或立而不查、或不應立案而立案偵查的情況，人民檢察院如何實施法律監督，刑訴法并未對此提供錨I度保障。

（四）沒有專門的立案罐構。根據《人民I僉察魔剛事訴訟規則）~372、37萌，檢察機關的立案釜督職能分別由偵監部門和控申部門行使。偵監部門主要負責監督在審查批捕工作中發現的立案中的違法行為，控申部門主要受理被害^對立案中的違法行為的申訴，而其中偵監部門又居于主要地位，承擔了檢察機關絕大部分的立案釜督任務。這—體制有兩點明顯不足：—是立案監督是獨立于偵查監督、控告申訴監督之外的一種法律監督形式，它與其他形式的法律監督密切聯系，但又不同于其他形式的法律監督，其性質、對象、措施等與其他形式的法律監督具有不同的特。把這項本該由—個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，分別由偵監、控申部門監督。二是隨著立案措工作的深^，其工作量將會大大增加，由偵監、控申部門代為行使這項本不屬于其職責范圍的權力，—方面極易造成監督不力，影響釜督的質量與效果，同時也削弱、分散了偵查監督和控申監督的力量。

四、完善立案監督制度的建議和對策

針對刑事立案監督制度存在的諸多缺陷和不足，應從以下幾個方面加以完善。

（一）拓寬監督范圍，明確監督內容修改后的刑訴法第87條雖然只規定了對“應當立案而不立案”進行監督，但是，這并不意味著人民檢察院對其他立案活動不可以進行監督。實際上，刑訴法總則已經規定：‘人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律釜督”。這就為檢察機關對刑事立案活動實行全面監督提供了原則依據。因此，我們應當對整個刑事立案活動實行勻位監督，把法律穿于刑事立案活動的全過程。

首先，在指導思想上要確立全面釜督意識，擴大監督視野，拓寬監督范圍，既要對公安機關立案材料的受理隋況進行監督，也要對其案件材料的審查、調查隋況進行監督；既要對公安機關的立案活動是否合法進行監督，也要對立案結果是否正確進行監督；既要對公安機關所作出的I案決是亍監督，也要妻作出的不立案決是。廳監督，防止出“盲點”。

其次，在實際操作中應當依據E述釜督范圍，進一步明確立案監督的內容，這主要包括：接機關受理的案件是否符合其立案管轄的范圍，有無應當受理而不受理，不應當受理而越權受理的情況；c二二機關對立案材料所采取的審查措施是否合法，有無以審查代替偵查，以及濫用偵查手段和強制措施的行為；∈三三潰機關在立案前的調查中，是否存在刑訊逼供、非法拘禁、誘供和要挾{正^作證的行為；佃）公安機關在審查案件材料中，是否存在涂改、偽造、隱匿證據材料的行為；伍）公安機關在立案、不立案的審批蹈獰和審批手續匕是否去；安機關所作出的立案和不立案決定是否正確，有無應當立案而不立案，不應當立案而立案的情況；七安機關對受理的案件是否存在“不破不立”，以及決定立案后，未經偵查而擅自撤案和以罰代刑的情況；（，安機|在-立案過程中，是否存在受賄、徇私舞弊、放縱包庇犯罪嫌疑人，或者有意制造冤假錯案的行為等等。

（二）提供法律保障，確保瞄督力度當前，刑事立案盥冒存在某種程度的軟弱性，其中一個重要原因，就是立案監督缺乏法律保障功能。因此，應當通過完善立法，為刑事立案監督提供必要的法律保障措施，健全與立案f}釜督權相配套的法律監督保障機制，賦予人民檢察院以下三種權力，并以這種極力作為刑事立案監督保障機制的支撐點，以形成合力，增強立案監督的力度。

—是立案H釜督調查權。人民檢察院確認公安柳l關立案活動是否合法，絕不是主觀臆斷，憑空設想，而是建立在大量的審查和調查基礎上的。因此，在人民檢察院擁有監督權的同時，還必須從立法E賦予人民檢察院立案監督的調查權。這種調查權應當包括：有權調取和審查公安機關的案卷材料，有權審查公安機關受案、立案、破案的登記表冊，有權審查公安機關的立案、不立案和撤案決定書，在通過E述書面審查后，認為有必要的，可以對立案決定書和不立案決定書所認定的事實進行復核，可以對立案活動中的違法行為作進—步調查。公安機關應當及時和如實地提供b防料和隋況，積極配合和支持^民檢察院的調查工作，不得借故刁難和阻礙人民檢察院調查工作的正常進行。

二是立案監督；失定權。修改后的冊訴法第8筠：人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關，公安機關接到通知后應當立案”。這—規定中有兩個“應當”，按照我國的立法習慣，法律規定的“應當”即為硬性規定，具有強制力。但這些規定在對^民檢察院刑事立案定權的確認并不十分明確，因此，應當通過立法更加明確地規定人民檢察院具有刑事立案監督決定權一即有權變更公安機關應當立案而不立案的決定，也有權變更公安機關不應當立案而立案的決定。

公安機關在接到人民檢察院的上述變更通知后應當執行。還應覘定構成犯罪應當立案，而偵查機關堅}寺不改正的，人民孝院可直接查明犯罪事實，行使遣訴權。

三是立案監督處罰權。刑事立案瞄腎中，人民f疊察院針公安柳關立案活動中發生的違法行為，通常是以口頭提出糾正或正式發出《糾正違法通知書朔行糾正。但是，有的公安機關認為口頭糾正只是說說而已，因此對口頭糾正意見不以為然。而法律又未明確人民檢察院《糾正違法通知書》的法律效力，以致這種監督只不過是‘‘軟約束”。針對E述隆督不力的狀況，有人提出，由法律賦予^民檢察院處分建議權。但既然只是建議，公安機關也可能采納，也可能不采納，立案監督仍然顯得蒼白無力。

那么，如何確保刑事立案監督的法律效果和社會效果筆者建議，應盡陜通過立法，在明確H正違法通知書》法律效力的同時，賦予^民檢察院立案峪處罰權。這乙力的內容包括：（1）人民檢察院發現公安^員在立案活動中存在違法行為時，在發出《糾正違法通知書扦亍糾正后，對方伊掘不改正的，人民檢察院應當依照盤督b罰程序，停l他的職務活動，由公安機關另派辦案人員；（2）人民檢察院在糾正違法過程中，認為對違法公安人員需要給予行政處罰，應當提出行政處罰意見書，公安機關接到意見書后，應當對違法^員給予相應的處罰；（3），人民檢察院在刑事立案監督中，發現公受人員有受賄、徇私舞弊、非法拘禁、刑訊逼供、放縱包庇犯罪嫌疑人等犯罪行為的，應當直接立案偵座，依越煳。