PPP模式下公路工程造價管理分析

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[摘要]我國公路建設的管理模式正逐漸轉型為ppp模式，能夠開展制度完善，方法得當的工程造價全過程管理是實現PPP項目投資效益最大化的重點，但通常在項目實施過程中，受諸多因素影響，PPP模式所具有的優勢難以發揮。因此，本文通過對PPP模式下公路工程造價管理現狀及各實施階段出現的問題進行研究分析探討，并提出相應的管理對策，旨在更好地對PPP模式下公路工程造價進行控制與管理。

[關鍵詞]PPP模式；公路工程；造價管理

在社會經濟快速發展的大背景下，交通工程領域迎來了突飛猛進的發展。PPP模式下的公路工程項目建設，不僅要保障項目施工質量和安全，而且還需要做好項目全過程造價控制工作，保證資金資源的高效利用。公路工程建設項目由于具有項目投資巨大，設計點多、線長、面廣，質量要求高，建設周期長，地質條件復雜、戶外作業環境復雜不可控因素多等特點，對工程造價管理來說難度較大。因此在項目各個實施階段，通過建設項目造價全過程動態管理，以實現項目經濟效益最大化。

1PPP模式概述

1.1PPP模式的含義。廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的長期合作關系，是政府與企業長期合作的一系列方式的統稱，強調合作過程中政企雙方的平等、風險共擔、利益共享、效率提高和保護公眾利益。狹義PPP則強調政府通過商業而非行政的方法，如在工程項目中通過占股來加強對項目的控制，并在與企業合作建設的過程中，風險共擔、優勢互補以及利益共享，目前，各界較為認同的是廣義PPP的概念。1.2公路工程PPP項目。公路PPP項目，即政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership）的公路工程項目，指社會資本方按照市場化原則出資，獨資或與政府指定機構共同成立項目公司，通過特許經營等方式，參與收費公路投資、建設、運營和維護的公路項目。政府通過授予特許經營權、合理定價、財政補貼等事先約定的收益規則，使社會資本方獲得合理回報，實現防范并化解政府性債務風險，激發市場活力，增加公路基礎設施有效供給等目標，且對實施PPP公路項目所需設立的PPP項目監督管理機構、實施機構、政府出資人代表、社會資本方、項目公司的資格、管理職責等有一定的要求的一種模式。1.3PPP項目的融資特點。1.3.1合作周期長，融資金額大，項目風險高。融資以項目為載體，70%-80%的項目總投資均需源于融資，通常期限不小于十年，且償還本息需從項目本身進行支出。同時，政府與各社會資本方合作期間，影響項目實施的不確定性因素較多，風險較高，故需要對PPP項目的經濟效益、運營實力等各個方面進行全面評估，對資金使用情況進行全生命周期監管。1.3.2項目融資風險較大，融資成本高。目前，大部分PPP項目都由政府付費和可行性缺口補助項目，但對于未來的建設項目，政府支付能力的不確定性，將導致項目公司收益能否償還項目融資本息也存在不確定性，故項目融資利率較同等條件企業融資較高。1.3.3資源利用率較高。項目融資能夠提高生產效率，采取PPP模式建設項目，讓企業花自己的錢辦自己的事，在保證安全、質量的前提下，企業更加注重項目成本控制，還有效減緩政府負擔。

2PPP模式下公路工程造價管理現狀

2.1PPP項目法律體制有待完善。2020年1月23日，財政部了《財政部關于公布廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄（第十三批）的決定》（財政部令第103號），對截至2017年12月底的現行財政規章和規范性文件進行了全面清理。其中財政部《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）三個指導性文件已廢止，導致社會資本投資權益保障制度缺失、項目參與各方信用履約機制不完善等，使得PPP模式的推廣應用存在各種潛在風險。2.2缺少工程建設管理經驗。雖然我國PPP模式下的公路發展迅速，公路工程建設數量日益增加，但是由于缺乏相關工程建設管理經驗且造價控制意識較弱，導致大量的資源成本浪費和經濟損失。許多項目雖然完成質量較高，效率較快，但是付出了相對較大的代價。由于管理經驗不成體系，在公路施工開展過程中，導致缺少造價控制和管理問題，對后續的工程施工和建設有負面影響。在施工總承包形勢下，項目管理單位與各總包單位既是合作關系，又是管理與被管理關系，總包單位既是運動員，又是裁判員，一定程度上增加了項目管理難度，若PPP項目合同條款不盡完善，將會存在一定經營風險。2.3政府資本金籌措難度大。若PPP項目所在省、地方政府財政能力薄弱，政府在PPP項目中無充足財力繳納項目資本金將成為制約該PPP項目的首要因素。國家雖積極鼓勵政府專項債券作為PPP項目政府資本金，但是專項債券作為資本金在我省內尚無先例，專項債券是否能夠作為PPP項目政府資本金，是地方政府高效推進PPP項目的關鍵。政府專項債券如何與PPP項目有效結合現在尚無指導性意見建議，且在全國各省份范圍內尚無案例可供參考，對于專項債+PPP項目缺乏指導性意見，無法充分發揮專項債在PPP項目中的重要作用。2.4項目地材短缺。受國家環水保政策趨緊影響，項目地域內砂石料場關停，導致公路建設所用砂石材料緊缺，運輸困難，材料價格上漲，極大影響了項目實施進度及建設成本，提高了造價控制難度。2.5工程施工階段存在諸多細節問題的影響。PPP模式下公路工程在施工過程中，造價控制和管理與工程施工的各個環節都息息相關，許多問題都與工程質量相互掛鉤，尤其是具體階段的關鍵施工工序，如果工程造價控制和資金安排不合理，可能會出現停工待料的事故發生，影響工程質量和工期。比如資金成本大肆浪費在材料的選購上，但材料實際適用性不高，造成資源和成本浪費；現場施工測量和施工方案計算出現誤差，導致相關施工工具、設備和施工材料不符合預期目標；現場施工人員的職業素養和專業水平較低，缺少經驗，對相關技術細節問題處理不謹慎，埋下安全隱患，需要大量的時間、精力和錢財進行補救；再者，還有不可抗力因素考慮的不充分，惡劣天氣和區域氣候影響施工正常進行，影響施工計劃。

3公路PPP項目全過程造價管理模式

3.1全過程造價管理。不同于傳統項目，PPP項目的實施是由投資人進行全過程負責，投資人各方多簽訂施工總承包合同，故有效的全過程造價管理十分必要。一是對公路PPP項目的管理必須依法依規；嚴格遵守《招投標法》《合同法》《公司法》《政府投資條例》等，項目建設執行項目法人責任制、項目資本金制、招標投標制、合同管理制、工程監理制等有關規定；二是進行全生命周期管理。建立健全公路PPP項目在前期論證、建設管理、交（竣）工驗收、項目運營及移交等全生命周期管理體系，加強對社會資本方履約能力的管理，可采取在線監測、現場核查、工地巡查、審查審計等方式進行；三是PPP項目招投標環節是第一步，能夠確定信譽良好、技術能力較高、資金保障力較大的投資人非常重要，因此，為保障項目質量及工期要求，合同和項目文件中所有內容均需要經過相關專家進行評審，擬定完整有效的合同才能保障合同責任的切實開展且項目完成后，政府和投資人各方均需參與審計工作。3.2公路PPP項目中造價風險的控制。公路PPP項目中，政府與投資人之間的合作涉及多方利益，預測風險和不穩定因素的有效控制則顯得尤為重要。其中，公路工程應用PPP模式的造價管理風險點主要有：一是施工方案不完善，安全措施不到位，施工風險增加；二是復雜多變的地形和隧道地質圍巖的不確定，為PPP模式下造價控制工作增加技術風險。因此，在招標前應對地形進行精細勘察，確定技術關鍵點，并加強相關設計單位及政府部門在實施階段性監管力度，降低造價管理風險。

4PPP模式下公路工程造價管理的具體措施

4.1進一步完善PPP項目法律體系。由省級層面積極配合國家進一步健全完善PPP項目法律體系，盡快出臺對PPP項目具有普遍指導意義和約束力的制度，進一步規范PPP項目的實施，有效規避風險，消除各合作方顧慮。本文所列三個重要指導性政策文件廢止后，建議及時出臺相應的政策文件予以補充，以彌補可能存在管理真空或潛在風險。同時對社會資本方投資PPP項目時的核心財務指標予以法律保障。對當前PPP項目投資中，社會資本方資本金內部收益率、可行性缺口補助等核心指標由財政部等行業主管部門制定指導線，有效保障社會資本方投資建設PPP項目的合法權益，提升社會資本方投資建設PPP項目信心，進一步加強政府在合作推進PPP項目中誠信履約責任。4.2政府資本金籌措方式多元化。一是爭取中央財政支持。PPP項目投資需要有合理的資本金結構及融資結構。建議對部分欠發達省份基礎設施建設PPP項目，中央及省級財政通過專項資金予以支持，以解決地方政府PPP項目資本金不足的問題。二是專項債與PPP項目有效結合。2019年6月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》指出，“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”。打破了債務性資金不能用作社會資本金的規定，豐富了資本金的來源，有助于解決PPP項目政府資本金不足的問題，建議采取“債貸組合”的形式將專項債與PPP項目有效結合，提高項目落地實施的效率。4.3重視公路工程設計階段的造價控制。PPP模式下，由于多方對項目進行投資建設，在設計階段，就應該考慮各個投資方的利益需求，同時對項目階段的風險進行預判，可以由項目實施單位從初步設計階段開始介入，參與項目概算編制工作，將項目實際情況和設計方案結合起來，將地方政府政策標準和概算編制結合起來，避免設計與項目實際脫節導致概預算編制結果同項目實際偏差較大的情況發生。4.4做好公路工程施工階段的造價管理。在PPP模式下公路工程建設施工階段，應該重點做好施工現場的管理工作，這對提高資源利用效率，做好工程現場的造價控制工作有很大幫助。一方面在工程材料和設備準備階段，一定要做好各項管理工作，需重視對合同的管理工作，通過深入研讀項目合同內容，審查合同條款，警惕出現合同不詳造成的糾紛，并爭取通過合同條款，杜絕造價管理風險。在工程材料采購階段，建設單位，監理單位和施工單位一起進行物資采購，這樣既能夠保證施工材料的質量，又有利于做好施工造價控制；另一方面應該重點做好施工過程中的各項設備和材料的管理工作，確保資源配置恰當，利用效率較高，對于施工過程中所剩余的材料要進行回收和重復利用；最后一個方面應該做好清單計量計價管理及施工現場進度考核工作，施工現場的管理人員應該加強施工進度的管理和監督，監理單位應該充分發揮自身監理職能，注重加強施工過程中的監督管理，同時可以健全激勵機制，在PPP項目合同中可以約定提取建安費一定比例的費用作為獎勵基金，豐富管理抓手。4.5施工材料采購階段的造價控制和管理。施工方案確定后，需做好施工材料的使用標準及采購，在混凝土、鋼材、地材的選購要兼顧材料本身的性價比。其中地材占整體工程造價的比重較大，且地材存在地方壟斷現象，所以加強地材原材料價格的控制和管理是整體工程施工相對重要的內容。首先要確保材料來源渠道正規、持續可靠。近幾年隨著工程項目越來越多，環保工作日益嚴格，導致地材供應越來越緊張。地材能否持續供應，是工程項目能否順利推進的關鍵。其次要加強對材料的抽樣檢測工作，確保工程質量，同時，在施工過程中，材料使用要加強管理，減少不必要的材料損耗，整個施工確保以工程質量為先，切勿為了進度或成本控制而在材料采購及施工中偷工減料。4.6提升造價管理的意識，做好技術支持。造價管理工作不是某個領導者、某個部門的工作，而是全體施工、管理人員的工作。為了提升造價管理的效果，必然要加強宣傳和培訓，提升全體工作人員的造價管理意識，讓其在建設各個環節中，注重節約成本，通過創新施工的方式，控制工程造價，提升工程的經濟效益。可以采取宣傳教育、培訓教育的方式，讓造價管理意識深入人心。同時將造價管理內容同施工人員績效進行掛鉤，對于積極創新，節約成本的行為加以表揚和獎勵，對于施工中浪費情況，進行批評和懲罰，以此提升員工造價管理的意識，并且通過高新技術為公路工程PPP項目保駕護航，如各類計價軟件的應用、完善資金審批方案、BIM建模等方法，有助于減少造價管理盲點及項目資金使用風險。

5結語

PPP模式下，公路工程項目的造價管理已開始受多方關注，PPP模式下公路工程造價全過程動態控制是整個項目工程造價控制的重要方式，管理過程中一定要構建完善的實施方案和造價管理方案，通過建立健全示范機制、實行首件認可及標準化施工作業、加強技術交底等多種策略，同時運用好相關制度辦法，在確保公路工程施工質量、安全、環保的同時，合理控制項目建設成本，達到造價管理的預期效果。

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作者:郝敏 單位:甘肅省公路建設管理集團有限公司