代建制項目招標采購研究

導語：代建制項目招標采購研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著我國經濟的高速發展，使得政府投資項目代建制這一新的項目管理方式得以出現，并迅速得到推廣。鑒于委托人及代建人對于招標采購認識不足、現有招標采購制度保障措施不足、市場監督體系不完善、標后管理機制不健全、評標環境及流程不規范等因素造成了代建制項目招標采購活動中出現了很多的問題。這些問題是什么，又該如何解決呢？

代建制的概念

1.什么叫代建制。代建制源自于美國的CM項目管理模式，即為業主提供項目管理的服務，在中國代建制主要指政府部門（以下簡稱“委托人”）通過招標的模式，來進行社會專業化項目管理單位（以下簡稱“代建人”）的選擇，對于項目投資管理跟建筑組織實施工作進行負責，在項目建成之后再交付給使用單位（以下稱簡“使用人”）的一種制度。2.代建制下各利益主體之間的關系。代建制從本質上來說是一種委托關系，在我國，代建制項目利益主體眾多，包括委托人、代建人、使用人、承包人等。

代建制項目招標采購現狀及問題

代建制從2004年實施以來，已經在包含養老、學校、展覽館等大型基礎建設項目建設中起到了重要的作用，但是隨著代建制項目的不斷發展與增多，基于現有代建模式下的很多招標采購問題也凸顯出來。1.認識不足、權責不清，造成招標采購混亂。委托人與代建人對于依法招標的認識不足。首先，盡管《招標投標法》頒布實施多年，但在代建制項目上仍有很多委托人及代建人因為法律意識淡薄而沒有依法招標意識。其次，委托人及代建人對招標的實質認識錯誤，把招標采購目標僅僅設定為流程依法合規即可，達不到招標的效果。再次，一些委托人及代建人對招標采購活動是博弈的實質認識不足，無法妥善處理各利益主體之間的關系。代建制項目委托人、使用人、代建人在項目建設中職責不清。投資、建設、監管、使用分離，各方相互制約的責任權利以及義務不夠明確與清晰。代建實施過程中溝通協調任務繁重，對代建制推行的目的，許多委托人往往認識不到位，即使搞了代建，并沒有給予充分授權，代建人某種程度上起到了施工現場的管理者或是項目監理者的責任。授權不夠造成職責與權利的失衡，給代建人實施其管理工作帶來很大被動。委托人沒有全部把招標采購權限交給代建人，很大程度上造成招標采購混亂。目前代建人的代建費約占總投資的1％，費用偏低，還可能會承擔造價控制、進度控制、功能變更等方面的控制不力風險。2.準備不足、效率低下，供應商管理能力弱。委托人及代建人在招標開始前，沒有做好招標策劃，沒有工作計劃，招標采購等工作效率低下，主要表現為：一是設計深度不夠并與概、預算脫節。設計單位缺乏責任心，直接套用規范，對施工技術、施工組織及規范不了解，對需求理解不夠，甚至不清楚使用人需求，從而導致清單控制價編制進度遲緩，嚴重制約招標采購的效率。設計階段需要使用人、委托人及代建人、設計單位密切配合，而實際過程中，委托人及使用人往往沒有設計管理能力，而代建人沒有和設計單位的合同關系以及使用人無法提出準確需求，是造成設計問題的主要原因。二是委托人沒有計劃，對工程建設程序不了解，使用人對項目功能需求不清晰，委托人前期工作浪費大量時間，造成三邊工程等。因為代建市場的不成熟，委托人或者代建人根本沒有供應商管理機制，對于供應商選、用、育、留、退出沒有明確的制度體系保障。代建制項目參與方眾多，既有委托人、代建人，又有使用人，還有招標造價咨詢單位、承包商、分包商，各方職責很難理清，代建人與承包商之間并沒有合同關系，并且往往在代建制項目中因多為老舊城區改造項目、規劃條件復雜、征收難度大、地質、地下管線復雜等實際情況，而對于工期、質量、投資等方面沒有硬性指標考量，是造成招標采購效率低下的根本原因。代建制項目多為特性化的項目，委托人及代建人對于供應商的管理意識淡薄。3.應公開而未公開招標或者規避招標。一是應公開招標卻邀請招標，尤其是項目前期工作方案咨詢設計等采取邀請招標。二是私自將依法必須公開招標范圍僅僅限定項目主體而將一些弱電、變配電工程等直接發包。三是化整為零或分階段實施來規避招標。四是委托人以解危排險為借口，規避招標。五是以開會集體決策名義，以折子工程等理由確定承包人而規避招標。產生原因主要是委托人或者代建人對招投標法律、法規理解不透徹，存在認識誤區；有些人因政府對規避招標行為查處、懲罰不力而欲望膨脹，以權謀私，插手招標采購活動；地方保護主義者優先考慮本人業績、本部門或者本地方的利益；招標采購活動監督不力，獎懲無據，招投標監管形同虛設。4.圍標、串標現象嚴重，招標采購工作流于形式。一是招標前選好單位，通過組織單位進行陪標或者是在招標文件中為其專門制定條款用來限制競爭。二是投標人之間串通，事先約定好中標利益分配原則，放棄第一名中標資格遞補第二名甚至第三名以獲取中間利潤；串通投標報價以獲取不當得利。三是招標機構及人員與投標人相互串通。一些招標機構及人員私下幫助投標人中標，甚至出賣委托人以及代建人的利益，與投標人串通獲取不當得利。出現這樣問題的原因除了法制意識淡薄以外，根本原因是委托人沒有較強的資金管理意識以及代建人的激勵機制不足從而造成代建制項目的招標采購及成本控制意識不強，競爭程度不高。另外，招標采購交易市場不健全、不規范，招標采購公告信息分散、交易場所全國各地存在很多不標準現象、集中招標采購服務水平低，沒有招標采購后的管理機制，缺乏行之有效的打擊圍標、串標等現象的管理機制，也是造成圍標、串標現象的主要原因。5.評標委員會評標過程不規范，評標權利運用不當。一是評標委員會未進行評標準備和初步評審工作就直接進入了詳細評審，造成評標工作無序及質量問題。二是評標委員會評標過程中存在有專家照抄別的專家打分的現象，評標委員會對于評標數據不符合，評標過程中違反紀律隨意進出評標區造成評審專家與外部勾結現象。評標委員會評標權利運用不當。一是評標委員會應只有審查投標文件是否符合招標文件實質性要求的權利，但實踐中擴大到審查招標文件的規定的資格條件、評標辦法、招標文件質量好壞等。二是評標委員會中的評標專家在評審過程中受甲方代表的暗示等行為影響較大，不正確使用自己的評標權利。主要原因是對招投標的細節沒有強制性規定，比如甲方代表的資格問題以及業主的權利等，對于評標專家沒有問責機制。制定的評標專家管理制度細節缺乏操作性，特別是對資格預審工作和評定標兩個招標采購活動中的關鍵環節缺少操作流程管理，缺少科學系統的評標辦法，讓人為操縱評標結果成為可能。

基于代建制項目的招標采購研究

1.樹立招標采購意識，委托加強招標策劃，明確權責。首先，代建制項目各利益主體都要正確樹立依法招標采購意識，樹立競爭意識。其次通過比選委托優秀的進行招標，一是通過專業招標保證招標質量，提高招標效益。二是可以利用招標在人員專業力量和招標以及項目管理經驗方面的優勢，減少委托人及代建人的人力、物力的資源浪費。再次，委托人、代建人與招標收集項目有關資料進行招標策劃。招標策劃目的是理順各方關系，權責與義務，有效地組織招標采購工作，貫徹落實招標采購目標，并可以在策劃中為委托人提出建設性的意見。招標策劃需確定的主要事項有：（1）招標范圍及合約關系。根據現行法律規定，項目立項、可研批復，編制本項目招標策劃中的招標范圍。招標范圍應當和設計圖紙和技術標準描述一致并規定當出現矛盾時的解釋順序。對代建制項目所有招標采購工作合理劃分工作包，對應的工作內容清晰準確，主體之間的責任義務明確。（2）招標采購方式，根據法律法規，可研批復的招標方式，委托人、代建人的采購管理方面的制度，編制采購方式。（3）編制招標策劃中的招標組織方式，是委托招標、發包人直接發包，還是自行采購。（4）結合招標范圍，遵循施工總進度計劃，考慮設備材料采購及到貨周期，合理安排本項目全部招標項目的進度，同時必須符合《招標投標法》等對于程序及招標工作各節點的實踐要求。（5）建立工作責任矩陣，根據工作分解，把參與招標采購的各單位相關人員列出來，把其職責寫清楚，并根據進度計劃列明時間節點。（6）其他如選擇承包方式、標段劃分以及使用與技術要求等。2.完善招標采購制度，加強供應商管理。代建制項目建設中招標采購工作需要強有力的規章制度流程來進行保障，才能更充分地發揮其造價、質量、進度、工期、安全等方面的控制效果。代建制項目招標采購工作主要受三個方面的規章制度流程約束：（1）國家通過運用法律的效力，使代建項目的招標采購基本實現法制化，相關法律法規主要有：《招標投標法》、《政府采購法》、《合同法》、《建筑法》、《政府投資項目審計規定》等。首先，雖然《政府采購法》明確規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，但專門針對代建制項目的法律制度仍存在空白，尤其是針對該領域各方主體及行為的監管機制缺失。政府應盡快出臺相應法規來規范政府投資項目的各主體及行為。其次，《招標投標法》與《政府采購法》兩者的調整對象既有差異又有關聯，調整對象前者是采購公共物品的招投標行為，后者是政府采購公共物品的行為。筆者認為在招標采購領域應建立一套行之有效的法律體系，用以解決法律適用以及準繩、沖突的問題。再次，《招標投標法》規定的招標方式只有公開招標與邀請招標兩種，《政府采購法》雖然規定了競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等采購方式，但不能規范政府以外的主體市場的采購工作。（2）委托人、代建人雙方對于代建制項目的管理制度。現有的代建制項目委托人一般沒有特別為代建制項目制定管理制度，通常依據各省市出臺的政府投資項目代建制管理辦法執行。對于代建人資質設定的要求是模糊的，代建的方式也沒有具體約定，代建費用都是偏低的。這些方面是需要政府部門出臺相關細則解決的。相較委托人來說，代建人往往有著豐富的項目管理經驗，可以出臺一些代建管理制度、代建協議模板供委托人選擇使用，并在代建人的資質和業績設定方面給出自己的合理化建議。代建人可出臺《代建項目管理辦法》，針對代建人的激勵與約束機制提出建設性意見，如參考市場價調節、投資控制結余獎勵、罰則等方面提出對于不同代建制項目的不同要求并可以對其中代建項目獲取后的招投標環節委托人、代建人各自的工作范圍、工作內容、權力與義務進行不同層次的規定與要求。（3）可基于代建人建立內部招標采購規章制度。例如《采購管理制度》，可以主要規定采購范圍、采購方式、權責劃分等內容；《招投標管理辦法》、《競爭性談判管理辦法》、《直接采購管理辦法》、《供應商管理辦法》標準化制度主要是將招標采購工作進行了規范化、流程化，對于法律、法規方面沒有規定的招標采購方式進行補充與規范；實施細則類制度則是將每一步工作，每一個節點，每個人的工作細化，將具體采購工作落實到實處，如《采購管理工作細則》規定采購的各項前置工作任務及時間要求，并可以對委托人、承包商各自承擔的任務、時限等方面提出要求，有效解決招標準備不足、流程長、效率低下問題。《評標專家庫及評標小組組建管理細則》可對于公開招標以外的采購方式的評審提供依據。通過建立上述制度，明確建設過程中招標采購的準則，確保項目實現招標采購的工作目標。《供應商管理與選取工作實施細則》推行代建制項目供應商庫管理制度。通過對供應商的分類分級，規范供應商的選用和合作管理，提高整合外部資源的效率和效果，建庫時應充分借鑒同類公司的經驗，重點考察資質、業績、財務能力、人員組成、信譽等方面因素。建成后注重動態管理，定期進行信息核實，開展履約評價等工作，對于履約評價問題及時和供應商溝通幫助其改進，對于問題供應商則應建立黑名單制度。3.進一步強化招標采購監督管理機制建立由各有關部門領導參加的招標采購會議制度，決策研究招標采購重大問題和重要事項。從參建各方抽調監督員，負責對招標采購活動的見證和監督，并負責對委托人、代建人、機構、專家及交易中心人員等進行評價，將評價結果納入統一管理，建立通報及退出制度，明確職責部門增強監督管理和執法力度，從而制約各利益主體之間在招標采購過程中不公開招標以及規避招標的問題。4.建立標后管理機制，構建統一信用管理體系。成立責任部門對招標采購活動及檔案進行巡檢，并建立社會監督舉報制度，建立對代建制項目各參與方后評價工作，完善評價標準和獎懲辦法，并將后評價的結果運用到招標采購活動中。建立全國統一的市場信用管理體系，實現對于違規、失信等行為及時調閱，實現一處違紀失信受罰，處處被限制參與招標采購活動的失信懲戒機制。建立代建制項目招標采購終身責任追究制度，加大對失職、瀆職、腐敗的風險防范，促進招標采購工作規范有序發展。5.細化、規范評標流程及環境，保證評標質量。政府應詳細規定評標的操作流程，明確評標委員會的評標內容，規定好評標紀律。一是將定性的因素盡可能的量化以限制評標專家的主管打分權，并可以建立對專家打分異常時實時干預制度。二是通過建立專家評價制度及責任追究制度，加大評標委員會對招標結果的責任追查力度，以促使評標委員會正確運用評標權利。各招投標市場應優化評標環境，大力開展電子化招投標，實現評標委員會與外界無法聯系，評委與評委之間獨立評標格局。建立招標采購電子監控體系，重點加強對招標采購全過程的錄像、錄音監控，建立封閉評標區，確保評標過程保密。6.代建制項目中招標采購工作的優化。為了實現代建項目防控履約風險、有效控制降低造價、優選到合格承包單位，在代建制項目招標采購中，提出并應用了以下工作優化方案：（1）推行擔保制度在現有招標采購法律制度下，《招標投標法》更強調一些對等義務，造成代建制項目因為程序復雜，委托人無法或者是不愿出具支付擔保而造成履約擔保條款形同虛設，從而引發低價惡意競爭以及履約風險等。委托人積極推行代建制項目履約擔保制度，承包人除履約保證金外，還可以提供信用擔保，確保工程進度和施工質量。（2）采用合適的評標方法在國內應用最廣的基本是“綜合評估法”和“經評審的最低評標價法”兩種評標方法，但是在現有制度與體系下評判是否低于成本價很難，也沒有統一的市場信譽體系。代建制項目不建議采用最低價中標的評標方法，設定在一定范圍內的合理低價是評標的主要指導原則，能夠合理降低工程造價，避免低價惡意競爭，提高承包人的整體管理水平。（3）嚴審工程量清單、適當調高工程量通常情況下，因工程量的變化引起的各種風險全部由委托人承擔，所以代建人在審核咨詢公司編制清單控制價時嚴格審核工程量清單量差以及丟項以及清單描述錯誤等問題，必要時可以請第三方咨詢公司進行審核。可以適當提高工程量以誘使投標人降低清單項的單價，從而達到在工程結算的時候降低工程造價的目的。（4）建立清標制度，重點審核投標報價在代建制項目中一般都是即評既定方式，評標專家無法在有限的時間內，對經濟標進行詳盡的評審，因此在招標采購中建立清標制度，重點審核投標報價，并對發現的問題提前準備好應對策略。

作者:董金良 單位:北京華融基礎設施投資有限責任公司