農業科研單位會計預算編制體系改革論文

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編者按：本文主要從財政部門預算改革的必要性和基本要求；農業科研事業單位會計制度的調整；完善農業科研事業單位會計制度的幾點思考進行論述。其中，主要包括：財政收入預算編制不合理、財政支出預算編制不合理、財政資金使用效率不高、由部門預算改革引起的農業科研事業單位會計制度調整、由政府采購制度引起的農業科研事業單位會計制度調整、由國庫集中收付制度引起的農業科研事業單位會計制度調整、進一步樹立預算的法律權威性、農業科研事業單位要制定科學合理的支出定額、農業科研事業單位要規范預算編制等，具體請詳見。

摘要:通過對財政預算體制改革的思考,研究其對農業科研事業單位會計制度的影響及如何加強管理,提高單位預算編制水平和使用的效益。

2002年上海市財政局率先啟動以部門預算、政府采購、國庫集中支付為主要內容的財政預算支出管理體制的改革,這是一次在財政支出管理方面深層次、根本性的改革;部門預算改革是財政預算支出管理體制改革的核心內容,目前所編制的部門預算包括一般預算和專項基金預算,全面反映一個部門的所有收支情況。

1財政部門預算改革的必要性和基本要求

實行部門預算,將預算支出按部門和支出項目進行分配,同時支出與收入掛鉤是財政預算制度改革的一項重要內容。針對這一改革,農業科研事業單位的會計制度也要相應地做出改變,傳統預算編制方法必須進行改革。

1.1財政收入預算編制不合理

原有的預算體制不重點考慮各預算單位的收入預算,造成了單位預算編制時重支出輕收入的情況,不利于各單位從全局出發考慮一年的工作和總的收支平衡及效益。從而造成一個部門內各預算單位間資金分配的不平衡,不利于部門整體工作的統盤考慮。同時由于預算收入編制的不全面性造成部分預算外資金的監管失控。

1.2財政支出預算編制不合理

1.2.1預算編制較粗以往上報的預算只是按項目分類,即分成基建、行政管理、科學研究、國防等20多類,預算也沒有細化到三級單位,難以審核,導致在預算中經常出現上級擠下級、行政擠事業、人頭費吃專款的現象。另外,預算編制是跨年度的,許多突發事件特別是農業科研單位科學研究的不確定性,實施預算時,可操作性也因此大打折扣,常常造成預算剛剛確定,甚至還沒有確定,具體預算執行單位就要求更改預算內容或追加預算。

1.2.2預算資金到位時間過長各項預算要先分配給財政局各職能處室,各職能處室再進行二次分配,財政局各處室再分配到預算主管部門,最后才到農業科研事業單位。這種分配方式導致資金下達時間拖得很長;使得具體執行預算的單位在核算時常常出現由于時間性差異導致的會計信息滯后甚至于不真實。

1.2.3有限財政資金重復投入原有的預算體制由于一個部門或單位可以根據需要向各委辦局同時申請同一個項目,如同一個農業科技項目既可以向農委申請也可以向科委申請,如同獲批準則一個項目可以同時獲取兩筆財政資金資助,造成預算資金的重復投入。

1.3財政資金使用效率不高

原有的預算體制使得各部門、各單位使用財政資金采購貨物和勞動力的行為都是各自分頭進行的。因此采購過程不透明、不公開,隨意性比較強;部門零星采購成本偏高;同時不利于規范企業競爭和形成統一的市場等,使得有限的財政資金得不到高效率的使用。可見,政府采購、國庫集中支付是保障部門預算順利實施的有效手段。

2農業科研事業單位會計制度的調整

2.1由部門預算改革引起的農業科研事業單位會計制度調整

部門預算要求反映部門所有的收入和支出,涵蓋所有的預算資金。反映預算執行情況的預算會計應以預算資金全貌為對象,不能有遺漏,因此,部門預算的實施對部門預算主管部門的職能、預算單位的會計制度提出了全新的要求。

2.1.1取消預算主管部門的撥款賬戶,實現預算與監管分離傳統預算中主管部門是財政與預算單位資金的中轉站,主管部門也有財務功能,而按照部門預算的要求,財政資金通過國庫集中支付[1]給預算單位,取消主管部門的撥款賬戶,主管部門專注于做好部門預算,資金監管由財政部門實施,真正實現預算部門與監管部門分離,形成相互制約的機制。財政資金的直接劃撥使得農業科研事業單位的會計核算工作有了根本的改變。①資金不入本單位賬戶,沒有實際貨幣資金的流入和流出,只是根據財政付款通知書入賬;②財政經費直撥給農業科研事業單位的財務管理提出了更新更高的要求,給單位總的資金運作帶來更高的要求,部分單位有大量可調配的閑散資金成為不可能;③主管部門打時間差,擠占下屬單位預算資金成為歷史。監督本單位嚴格按照預算時間和預算金額執行項目成為財務管理的主要任務。

2.1.2預算單位收入單一化原來農業科研事業單位的收入包括財政補助收入、上級補助收入、撥入專款、事業收入、科研收入、經營收入、附屬單位交款、其他收入[1,2],而按照事業單位改革及部門預算改革的要求,農業科研事業單位的收入應與行政單位的收入一樣,都為財政補助收入,沒有事業收入、經營收入、附屬單位交款、其他收入等項目,即農業科研事業單位為純粹的非盈利性的、公益性的事業單位,除了財政收入應該沒有其他收入。

2.1.3預算單位上級補助收入、撥入專款的核算要實行報賬制單位承擔的中央有關部委或其他單位下達的項目經費計劃不宜作為農業科研事業單位的收入入賬,而應將承擔項目的支出明細納入下達項目的單位賬戶核算,使每個預算單位的預算編制與預算執行一一對應,便于對預算的執行進行考核,也便于財政部門對其進行監管。

2.1.4農業科研事業單位賬戶上不留預算結余資金,執行預算后的結余資金留在國庫賬戶上通過近幾年財政預決算,農業科研事業單位財務管理上要進一步明確大收大支的概念,做到當年預算資金當年用完,項目力爭在規定的時間內完成,合理有效地使用財政資金。

2.2由政府采購制度引起的農業科研事業單位會計制度調整

推行政府采購制度,是政府預算管理制度改革的一項重要內容,凡是列入政府采購計劃、編制政府采購預算的貨品或勞務,均由政府采購部門組織對外采購,財政部門通過國庫直接向供貨商或勞務提供者支付款項。因此政府采購資金的有效運作就成了預算會計的一個新的重要核算內容。農業科研事業單位的許多采購項目,既有財政預算資金,又有其他資金,這就需要核算時分清來源,分類核算。另外,政府采購物品的價值按轉賬通知流入預算單位,但貨幣資金卻不實際流入流出單位,會造成預算單位收支過程中價值流轉和資金及實物流轉的脫節。為此,要改革傳統的農業科研事業單位的會計管理體系和具體操作辦法。財政部門不再按照預算下撥經費,而是按照批準的預算額度和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款,由于這部分支出采用直接付款方式,因此,應按照實際支付的“采購合同價”確認本單位財政收入和支出,單位預算會計可以根據支出數直接辦理決算。實行政府采購制度后,預算單位應根據財政部門提供的付款憑據進行資金核算,根據采購物品入庫情況入賬,在報送會計報表時既要提供資金的收支情況,還要提供采購物品的到位情況,從資金和實物兩個方面報告并與采購部門的結果核對。如果采購物品實際價格大于預算額度則要運用單位自有資金予以彌補,并分不同資金渠道列支;如果采購物品實際價格小于預算額度則要向財政部門申請解凍資金或重新采購新的物品。而政府采購的預算額度由于預算資金不直接到預算單位,所以預算單位的具體賬面是不反映的,要靠會計備查簿來反映。因此要在預算時充分調研,合理的編制政府采購計劃,盡量減少預算與實際采購的差距,使有限的資金發揮最大的效用。

2.3由國庫集中收付制度引起的農業科研事業單位會計制度調整

財政單一賬戶的設立,使得資金統一結算、統一財務管理成為必然。國庫單一賬戶制度的實行,改變了預算資金的流轉程序。傳統的財政總預算會計收到財政收入、總預算會計向農業科研事業單位撥出經費、農業科研事業單位收到總預算會計撥入經費、農業科研事業單位向財政總預算會計上繳預算內外收入及向下級農業科研事業單位轉撥經費等業務的發生及其會計核算都發生了根本性的改變,傳統農業科研事業單位會計的會計核算原則已由收付實現制改為權責發生制。如農業科研事業單位的工資已由財政通過人民銀行-商業銀行-職工工資卡方式直接支付,此時,農業科研事業單位只要在收到財政入賬和撥付通知單時做一筆財政補助收入,同時做一筆事業支出即可。財政部門將對財政支出資金實施的全程監管,財政總預算會計的監控對象已延伸到三級預算單位,財政支出就是實際的購買性支出或轉移支出。各行政單位由于只是政府組成部分,其所有的資金都是財政資金,都要通過國庫單一賬戶收付,其資金活動已通過總預算會計反映。因此,財政總預算會計和行政單位會計可以說是總和分的關系,它們共同構成了政府會計,其會計目標是為財政管理服務。而農業科研事業單位,除了財政資金外還有其他性質的資金,這部分資金收付不需通過國庫單一賬戶,其會計系統的獨立性相對較強。只是由于與政府會計有相同的非盈利性、公益性特征以及近階段我國農業科研事業預算單位的實際情況與財政總預算會計有比較密切的關系。但是,這種狀況是過渡性的,隨著農業科研事業單位體制改革的深入與行政單位的會計制度必將逐步并軌。

3完善農業科研事業單位會計制度的幾點思考

3.1進一步樹立預算的法律權威性

經批復的部門預算是政府總預算的組成部分,是按《預算法》規定的程序編制,經過國家最高權力機關人民代表大會批準實施的,具有很強的法律效力。預算一經確定,必須嚴格執行,任何人不經規定的程序審批無權修改。必須樹立預算的權威性,杜絕隨意改變資金用途和規模、隨意發指令調撥資金等行為,保證預算執行的嚴肅性。農業科研事業單位尤其要加強這方面的意識,做到編制時認真、充分考慮各方面因素;執行時嚴格遵守制度不隨意變更,避免審計時不必要的麻煩。

3.2農業科研事業單位要制定科學合理的支出定額

制定預算支出定額是一項非常復雜的系統工程,要有比較科學合理的業務工作量化指標體系,才能測算確定單項業務工作的定額標準。首先,把經費支出按性質劃分為基本人員經費支出、基本業務經費支出和項目支出三大部分。其次,對業務工作的內容加以分類歸納整理,逐類制訂業務支出定額。這樣可以避免每年編制預算時的重復勞動,對于有支出定額標準的一律按支出定額標準申報和審批預算,使得財政預算更為合理。

3.3農業科研事業單位要規范預算編制

農業科研事業單位規范預算編制,是保證部門預算完整、真實、科學的基礎,是加強單位預算管理,完善國庫集中支付制度和政府采購制度的必要前提。逐級匯總便于主管部門統盤考慮本部門內的總體工作重點和工作規劃,使有限的財政資金發揮更大的作用。

3.4加強預算編制過程中部門之間的溝通,保證部門預算服務于本部門、本單位的中心工作從近幾年的預算編制工作情況來看,在預算編制過程中至少應有2～3月的時間與各級單位、業務部門直至各課題組進行廣泛的研討和溝通。通過這個過程,盡可能地將有限的財政資金用在最重要、最急需的項目,改變傳統的盲目的“基數加增長”的經費分配模式,強化財政部門和主管部門的合作,逐步調整財政資金的支出結構,提高單位中心工作的資金保障力度,從而提高資金使用效率,真正做到零基預算。

3.5共同努力建立健全會計核算體系

財政部門也應組織專門力量深入研究財政預算支出管理體制改革后對農業科研事業預算單位會計制度的影響,實行部門預算、推行政府采購與國庫集中支付三者聯動關系,盡快研究制訂與財政預算支出管理體制相適應的農業科研事業預算單位會計制度,從根本上確保預算支出管理體制改革的順利實施。加強會計人員的培訓和會計隊伍的建設,完善農業科研事業單位的會計核算體系。

參考文獻

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[3]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國政府采購法[G].2002年6月29日第九屆