緩解財政不均勻與構建平等轉移支付

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內容摘要：改革開放以來，我國經濟取得了舉世矚目的成就,然而貧富差距的擴大，各地區經濟的不均衡發展已成為我國可持續協調發展所不得不認真面對的嚴峻問題。本文擬從我國現階段各地區的財政能力差異出發，進而分析我國現階段轉移支付在調節財政橫向平衡的效應，并提出相應的規范我國轉移支付制度的建議以促進各地區提供均等化得公共服務進而更好的促進我國各地區經濟的協調發展。

關鍵詞：均等化;轉移支付;財政橫向平衡

一、我國現階段各地區的財政能力差異分析

改革開放以來，隨著各個地區社會經濟的發展，各個地區的財政能力有了顯著提高。但與此相伴，各個地區的財政能力差異有著越來越擴大的趨勢。所謂各個地區財政能力的差異主要指的是各個地區在一定時期擁有的可支配財政資源能力的差異。這種差異既反映了各個地區經濟社會發展上的差異，也體現出了各地區政府提供公共服務能力的差異。人均財政收入是反映各個地區的財政能力一個重要指標，而人均財政支出則是反映一個地區提供公共服務的水平的一個重要指標。本文擬從這兩個指標來分析各個地區財政能力的差異。

1、各地區人均財政收入的差異

各地區人均本級財政收入指的是各地區未接受中央政府的轉移支付本級政府的財政收入與該地區人口數量之比。從表一可以看出，隨著我國經濟社會的快速發展，各地區的總體財政收入水平也有了相應的提高，從各地區的人均財政收入指標來看，1995年我國各地區的人均財政收入為312.75元，此后一直都有著快速上升的態勢，到2005年各地區的人均財政收入為1409.72元比2005年增長了約4.5倍。但同時我們可以看出不同地區的人均財政收入有著巨大的差異，1995年人均財政收入的最高的地區為1551.69元，與此同時最低的地區相應的指標為110.61元，相差1441.08元。到2005年這一指標的最高值為7971.87元最低值為476.11元，這兩者的差距擴大到7495.76元。以更加精確的衡量相對指標的差異系數來看，1995年這一指標值為0.9537，此后這一指標以環比的方式增長到2004年的1.1870。從以上的各個指標我們都可以看出我國各個地區的人均財政收入差距有著越來越擴大的趨勢。

2、各地區人均財政支出的差異

各地區人均財政支出指的是各地區在未接受中央政府轉移支付時財政支出與該地區人口之比。這一指標在一定程度上反映了一個地區提供公共服務的能力。從表二我們可以看出人均本級財政支出的差異變化相比人均本級財政收入差異的變化要平緩一些。1995年人均財政收入的差異系數為0.9537，2004年的這一指標為1.1870,與此相對應的人均財政支出的差異系數分別為0.6851、0.7584。這在一定程度上說明了我國現階段各地區在履行政府職能方面的剛性支出大體相同，公共財政支出規模仍然偏小。但是各個地區在財政支出方面仍然有較大的差距，1995年人均財政支出這一指標的最大值為1837.47，最小值為225.97兩者之差為1611.5。而到2004年這兩指標之差擴大到7030.84。這反映了一些貧困地區在維持政府基本職能的前提下（甚至連基本職能都不能維持）公共財政支出相比富裕地區而言要少的多，突顯了我國各地區的公共服務支出的不均等化。

二、對我國現階段財政轉移支付調節財政橫向平衡效應的分析

1994年我國實施了“分稅制”的財政管理體制，為了彌補財政的不均衡建立了轉移支付制度。那么各個地區在接受了中央的轉移支付后財力有什么變化,轉移支付制度是否在實現了較好的財政橫向平衡?從表三我們可以看出在考慮轉移支付因素后各地區的人均財政總收入的差異變化：從1995年至2004年的這一指標值我們可以看到，與人均財政收入的差異系數相比該值有了下降，V3與V1差值為20-50個百分點之間。從具體的數字來看，1995年人均財政總收入的差異系數為0.7095，此后環比上漲到1998年的0.7860，1999年略有下降為0.7743，2000年為0.6827，此后又持續上漲到2003年的0.7374，2005年又略為下降到0.7319。總體上看，人均財政總收入的差異系數是在上漲的，并且V3-V2值總體上偏小說明實施轉移支付制度后地方的財政支出沒有顯著的變化。

從以上分析我們可以看出在，“分稅制”后實施的轉移支付制度在緩解各地區的財力差異方面起到了一定的正面效應，但是從總體上看我國的財政橫向不平衡，財力差異有加劇的趨勢。

四、構建我國均等化的轉移支付制度建議：

任何國家和地區都存在著不同程度的由財政橫向不平衡所帶來的基本公共服務不均等化的問題。而在我國的經濟社會發展過程中，這一問題尤為突出，為了使各地方政府都能提供最低標準的基本公共服務，就要求中央政府通過對地方政府提供以均等化為目標的政府轉移支付以協調地區間由于客觀不可抗力因素所造成的居民享受基本公共服務的不均等。

1.實行縱向與橫向相結合的轉移支付模式。自從分稅制實施以來，我國一直實行單一的“自上而下”的縱向轉移支付方式，即上級政府向下級政府的財政轉移支付模式。世界上除了德國等少數國家實行縱向與橫向相結合的轉移模式外，大多數國家都實行單一的縱向轉移支付模式。這種縱向撥款的方式對于財政的縱向平衡的實現是不可缺少的，但其在實現財政橫向平衡方面卻力顯不足。橫向轉移的模式指的是平級政府主體間財力的轉移，即經濟相對發達的省份對經濟相對落后地區的財力轉移。顯然，采取這種橫向轉移的模式對于緩解財政的橫向不平衡有著積極的影響。我國當前在實行縱向轉移模式為主的同時，實行橫向轉移支付模式有了一定的必要性和可能性：首先，我國人口眾多，幅員遼闊，各個地區的經濟發展水平差異過大，公共財政的服務水平極不均衡。由于我國東中西部的差距過大，而中央的財力又有限，單靠中央對地方的縱向轉移，很難實現地區間公共財政服務能力的均等化。其次，我國相對富裕的東部發達地區的經濟發展水平和收入水平已經接近某些發達國家的水平，有能力并從整個國家的戰略角度出發也有義務支持經濟相對欠發達的地區。再次，發達地區對于經濟相對落后地區財力轉移不僅僅對受轉移地區的財力水平，提供大致均等的公共服務水平有利，而且有利于地區間各類要素的流動，進而促進統一大市場的形成，有利于提高整個國家的經濟發展水平，從而最終也會有利于經濟發達地區的經濟發展，這是一個相互協調發展的過程。

2.逐步降低稅收返還數額直至取消。我國在1994年采取“分稅制”的財政管理體制以后造成了地方財政收入的大幅下滑，為了維護地方既得利益我國采取了稅收返還的方式來彌補由于分稅制帶來的財政縱向不平衡。稅收返還的數額是以1993年為基期年，以地方政府向中央政府的凈上劃收入數額（消費稅+增值稅的75%－中央下劃收入）作為中央對地方的稅收返還基數。1994年以后的稅收返還額則在1993年的基礎上逐年遞增，遞增率按稅收平均增長率的1：0.3系數確定，即稅收每增長1%，中央則對地方的稅收返還額增加0.3%，并且以環比的方式逐年增加。稅收返還嚴格意義上不屬于一般性轉移支付，它的初衷是為了維護地方的既得利益，因而不具有均等化效果。經濟發達的地區由于稅源充足，其得到中央的稅收返還數額也就較大。而經濟欠發達的地區所得到的稅收返還的規模就較小。因而稅收返還的存在加劇了我國財政的橫向不平衡。并且由于稅收返還的數額巨大，其在轉移支付總額中所占得比重雖然逐年下降，但迄今為止仍然是我國現階段最主要的轉移支付形式，因而對我國財政橫向不平衡的影響就更大，因此應該逐步的減少稅收返還的數額直至取消。

3.合理確定現有專項轉移支付制度中的配套政策。專項轉移支付又稱為有條件的補助，是指中央為實現特定的宏觀事業發展戰略目標，以及委托地方政府一些應屬中央事權范圍類事項而設立的補助資金。專項轉移支付下達地方政府后有些是需要地方政府拿出一定比例的地方資金作為配套。理論上講，對于中央與地方共同事務、轄區間外溢性公共服務等進行的專項轉移支付要求下級政府配套，是貫徹上級政府的政策意圖，引導地方政府資金的投向向，發揮專項資金的引導、示范效應，增強地方政府責任意識的一項重要政策，可以改變相對價格，有效解決外溢效應等引起的效率低下問題。但這種要求地方政府拿出配套資金的專項補助也有種種弊端：富裕地區由于財力的充裕往往能夠較充足的安排相應的配額，從而能夠獲得較多的專項撥款，而貧困的地區在配額方面的財力準備上可能就顯的捉襟見肘。為了獲得專項撥款可能就把一些用于其他的用途財力轉移過來，從而加大了貧困地區的財力緊張，進一步導致了財政的橫向不平衡。因此中央財政應在專項撥款方面向中西部地區傾斜，降低地方所需配套資金比例，并盡可能的取消配額要求。

參考文獻：

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