財(cái)政政策取向之管控赤字和債務(wù)規(guī)模

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財(cái)政赤字和債務(wù)政策是財(cái)政政策的重要組成部分，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)家宏觀調(diào)控的必要手段。從理論上分析，一定時(shí)期的赤字和債務(wù)政策既應(yīng)考慮國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要，也需考慮通貨膨脹和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵是應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，適時(shí)適度地運(yùn)用這一政策，并將財(cái)政赤字和債務(wù)控制在一個(gè)較為合理的范圍之內(nèi)。

改革以來，我國(guó)財(cái)政收支絕大部分年份出現(xiàn)赤字，并越來越倚重國(guó)債手段，這是具有特定宏觀經(jīng)濟(jì)背景的，其積極作用應(yīng)予充分肯定。但與此同時(shí)，這么多年赤字和債務(wù)累積形成的問題也不容忽視。1、財(cái)政赤字長(zhǎng)期化，不僅增幅加快，而且實(shí)際財(cái)政赤字要比帳面財(cái)政赤字嚴(yán)重；2、國(guó)家債務(wù)規(guī)模加速增長(zhǎng)，政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重；3、當(dāng)前我國(guó)的國(guó)債運(yùn)行正在步入借新債還舊債的高度債務(wù)時(shí)期，大大降低了政府未來的償債能力。對(duì)我國(guó)改革進(jìn)程中特別是90年代以來財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的原因進(jìn)行分析，擇其要者是：國(guó)家財(cái)力集中程度過低，而且呈長(zhǎng)期下降趨勢(shì)，這是赤字和債務(wù)規(guī)模膨脹的主要原因；財(cái)政支出總量增長(zhǎng)缺乏有效控制，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，增加了財(cái)政平衡的壓力；此外，還有其它一些因素的影響，如財(cái)政赤字彌補(bǔ)方式的變化、我國(guó)國(guó)債的期限較短等，都在一定程序上推動(dòng)了債務(wù)的擴(kuò)大。

我們認(rèn)為，近兩年國(guó)家出臺(tái)的適度擴(kuò)張性的財(cái)政政策屬于反經(jīng)濟(jì)周期的短期調(diào)節(jié)措施，不能長(zhǎng)期實(shí)行。因?yàn)殚L(zhǎng)期擴(kuò)張性的赤字、債務(wù)政策無疑加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，增加了通貨膨脹的潛在壓力，而且會(huì)引致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)，歸納到一點(diǎn)，就是勢(shì)必會(huì)加劇整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。此外，當(dāng)前國(guó)際上一些國(guó)家財(cái)政調(diào)控實(shí)踐出現(xiàn)了一種新的趨勢(shì)需引起我們的關(guān)注，這就是通過完善稅制，壓縮支出，進(jìn)而減少赤字和債務(wù)，追求財(cái)政平衡目標(biāo)。這是值得我們借鑒的。鑒于上述分析，本文的基本看法和主張是：今后一個(gè)時(shí)期國(guó)家應(yīng)把控制赤字和債務(wù)規(guī)模作為財(cái)政政策的基本取向，這是從整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀全局出發(fā)考慮作出的一個(gè)重要判斷。

把控制赤字和債務(wù)規(guī)模納入中長(zhǎng)期財(cái)政發(fā)展規(guī)劃

近兩年國(guó)家采取的一定程度上的擴(kuò)張性財(cái)政政策，是在特定條件下采取的特定政策，是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)的短期政策措施。從今后的趨勢(shì)看，我們必須實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策，控制赤字和債務(wù)規(guī)模，并應(yīng)通過納入中長(zhǎng)期財(cái)政發(fā)展規(guī)劃，分步實(shí)施，逐步向財(cái)政平衡的方向努力。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐說明，擴(kuò)張性的財(cái)政政策不能長(zhǎng)期過度使用，財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模需要保持在一個(gè)合理范圍內(nèi)，否則將會(huì)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。從西方財(cái)政理論的發(fā)展軌跡看，已在早期凱恩斯主義的基礎(chǔ)上大大前進(jìn)了一步，即更注重強(qiáng)調(diào)的是“周期動(dòng)態(tài)性的財(cái)政平衡原則”或者“相機(jī)抉擇的財(cái)政政策”，而不是一味地主張赤字財(cái)政政策。從實(shí)際來看，西方一些工業(yè)化國(guó)家在過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，極為奉行擴(kuò)張性的財(cái)政政策，確曾帶來過經(jīng)濟(jì)的短期繁榮，但最終的惡果是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期滯脹。拉美一些發(fā)展中國(guó)家70年代以來紛紛擴(kuò)大赤字和債務(wù)，試圖以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但高赤字和高債務(wù)難以為繼，到80年代初期引發(fā)了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)和惡性通貨膨脹。正由于此，當(dāng)前國(guó)際上無論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，出現(xiàn)了一種追求財(cái)政平衡的發(fā)展趨勢(shì)，值得關(guān)注?！扒败囍玻筌囍b”。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平不高，國(guó)家財(cái)力集中程度又如此之低，財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模必須同我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的較低承受能力相適應(yīng)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，整個(gè)社會(huì)的不穩(wěn)定因素增加，作為國(guó)家宏觀調(diào)控政策重要組成部分的財(cái)政政策，必須兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，長(zhǎng)期高赤字高債務(wù)無疑會(huì)增加未來國(guó)民經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。因此，下一步財(cái)政政策取向面臨著一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，即應(yīng)該把控制赤字和債務(wù)規(guī)模作為一項(xiàng)中長(zhǎng)期政策明確下來，這可能是一種較為冷靜的、理性的選擇。

提高國(guó)家財(cái)力集中度改變國(guó)家財(cái)政的弱勢(shì)地位

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收入比重過低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)國(guó)家宏觀調(diào)控和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是近年來財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的重要原因。因此，今后為了實(shí)現(xiàn)縮減赤字、控制債務(wù)的目標(biāo)，并能有效發(fā)揮財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能作用，至為關(guān)鍵的是要提高國(guó)家財(cái)力集中度，切實(shí)改變財(cái)政的弱勢(shì)地位。從國(guó)外情況看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能及其財(cái)政活動(dòng)范圍不斷拓寬，財(cái)政收入占GDP的比重是逐步提高的，以增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持能力。如美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、泰國(guó)1979年財(cái)政收入比重分別為32％、41％、31％和15％，到1989年分別提高到35％、46％、37％和20％。目前我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重不僅大大低于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的平均水平，而且也低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，80年代各國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重平均水平大致為：低收入國(guó)家23％，中等收入國(guó)家27％，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家40％。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治的穩(wěn)定和社會(huì)的進(jìn)步，必須建立在堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)之上。因此，從我國(guó)的情況看，采取有效措施提高財(cái)政收入比重，已成為今后一個(gè)時(shí)期擺脫財(cái)政過度依賴赤字債務(wù)局面、增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展迫切需要解決的重大問題?；舅悸肥牵?、統(tǒng)一財(cái)權(quán)，在規(guī)范政府分配行為方面邁出較大的改革步伐。當(dāng)前我國(guó)分配領(lǐng)域最大的問題是財(cái)權(quán)分散，各種基金、收費(fèi)過多過濫，這既加重了企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)，又導(dǎo)致國(guó)家財(cái)力分散，而且也為一些腐敗提供了方便。因此，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一財(cái)權(quán)，規(guī)范政府分配行為是治國(guó)安邦、振興財(cái)政、理順分配關(guān)系的重大舉措。要下決心進(jìn)一步清理整頓現(xiàn)行收費(fèi)、基金項(xiàng)目，不合理的堅(jiān)決取消；對(duì)體現(xiàn)政府職能的基金、收費(fèi)項(xiàng)目要從預(yù)算外、體制外收入一律納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理；加快“費(fèi)改稅”步伐，對(duì)有些基金和收費(fèi)，如養(yǎng)路費(fèi)、排污費(fèi)、教育費(fèi)附加、市政建設(shè)方面的各種收費(fèi)、農(nóng)村統(tǒng)籌提留費(fèi)用等，要盡快由收費(fèi)改為征稅，這有利于從制度上理順和規(guī)范政府分配體制。2、進(jìn)一步改革和完善稅制。當(dāng)前最緊迫的是要清理、規(guī)?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，變按地區(qū)、按所有制優(yōu)惠為按國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠。此外，要選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)調(diào)整增值稅、消費(fèi)稅的征稅范圍，完善地方稅體系。3、加強(qiáng)稅收征管，堵塞稅收漏洞。重點(diǎn)是“堅(jiān)持依法征稅，依率計(jì)征”的原則，不允許任何地區(qū)和部門開減免稅的口子，集中打擊偷稅、漏稅、騙稅等違法亂紀(jì)行為，認(rèn)真清理退稅、欠稅，把稅收流失減少到最低限度。

完善財(cái)政支出政策優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

財(cái)政支出政策是國(guó)家宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段，實(shí)施有效和合理的支出政策，無疑也是控制赤字和債務(wù)的重要一環(huán)。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況分析，當(dāng)前和下一步調(diào)整和完善財(cái)政支出政策面臨的主要任務(wù)在于，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和支出格局是從建國(guó)初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來的，它的最大特征是國(guó)家包攬的面過大，一些本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問題被納入財(cái)政分配范疇，而應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保證。這種供給制的分配滯后于當(dāng)前分配格局的變化，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。今后我國(guó)財(cái)政支出的供給范圍和支出結(jié)構(gòu)需要結(jié)合改革的進(jìn)程和財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強(qiáng)化，有的支出需要弱化。首先，財(cái)政的基本職責(zé)是為國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障，但這純屬消費(fèi)性的開支，需要進(jìn)行總量控制。目前中央一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，下一步要全面在地方推開，并且要及早規(guī)劃，對(duì)事業(yè)單位體制進(jìn)行改革，這對(duì)于提高政府工作效率、減少國(guó)家財(cái)政開支，必將發(fā)揮重要而深遠(yuǎn)的影響。其次，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政需要著力強(qiáng)化那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等），但傳統(tǒng)的“由國(guó)家包下來”的方式也需要改變，這些社會(huì)公共性開支應(yīng)以財(cái)政供給為主渠道，同時(shí)要按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，適當(dāng)開辟一些新的資金來源渠道。再次，改革以來國(guó)民收入分配格局已發(fā)生重大變化，個(gè)人分配所得比重也占到70％左右，在這種分配格局下，政府財(cái)政應(yīng)弱化過去在低工資制度下長(zhǎng)期實(shí)行的對(duì)全社會(huì)居民大量的普遍型補(bǔ)助的做法，而將政府補(bǔ)助重點(diǎn)向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的貧困層面傾斜，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一個(gè)重要措施。關(guān)于財(cái)政投資，今后應(yīng)著重用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)建設(shè)事業(yè)領(lǐng)域，而一般性的投資則應(yīng)交給市場(chǎng)。在不同財(cái)政級(jí)次，財(cái)政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級(jí)財(cái)政分別供應(yīng)。

此外，要對(duì)加強(qiáng)財(cái)政支出管理必須引起高度重視。支出管理涉及的內(nèi)容較多，至為關(guān)鍵的是要堅(jiān)持依法理財(cái)，硬化預(yù)算約束。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，沒有法制的強(qiáng)制約束，財(cái)政支出的主觀隨意性就難以避免，硬化預(yù)算約束也只能是一句空話。因此，加強(qiáng)財(cái)政支出管理就必須堅(jiān)持和確保依法理財(cái)，這也是關(guān)系到建立新型財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重大問題。為此，首先要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定和各級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算辦事。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算，具有法律效力，是規(guī)范支出管理的最重要的法律依據(jù)，各級(jí)政府和財(cái)政部門必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事，預(yù)算一旦通過，不論是什么人，都不能凌駕于預(yù)算之上批條子，撥人情款，任意追加和變更預(yù)算，損害預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。再就是要加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法檢查力度，對(duì)違反財(cái)政法規(guī)、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)男袨楸仨殢膰?yán)懲處，維護(hù)法律和法規(guī)的尊嚴(yán)。

優(yōu)化國(guó)債結(jié)構(gòu)完善國(guó)債運(yùn)行機(jī)制

合理的國(guó)債結(jié)構(gòu)及其國(guó)債運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于控制債務(wù)規(guī)模，提高國(guó)債資金效益，增強(qiáng)國(guó)家的償債能力，無疑是十分重要的。這主要需要解決以下幾方面的問題：1、目前我國(guó)國(guó)債發(fā)行的期限較短，不利于有效發(fā)揮國(guó)債資金支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用，同時(shí)增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力?？煽紤]借鑒國(guó)外的做法經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)增加長(zhǎng)期國(guó)債的比重，以滿足國(guó)家長(zhǎng)期投資的需要，延緩政府財(cái)政的還債負(fù)擔(dān)。2、國(guó)債品種可多樣化，除了現(xiàn)在一般的財(cái)政債券、儲(chǔ)蓄債券外，當(dāng)前特別需要強(qiáng)調(diào)加大發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)國(guó)債的比重。通過專項(xiàng)建設(shè)國(guó)債方式可以為國(guó)家的一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目籌集資金，相應(yīng)從項(xiàng)目建成后的投資回報(bào)中，解決或部分解決還本付息問題，這樣做的好處是既有利于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)重點(diǎn)建設(shè)的資金支持，也有利于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)核算，提高資金使用效益，同時(shí)還可以減輕政府的還債壓力。3、從整個(gè)國(guó)家債務(wù)的使用結(jié)構(gòu)看，要優(yōu)先將國(guó)債收入用于生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目，彌補(bǔ)國(guó)家建設(shè)資金的不足，為國(guó)債的回收和償還奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

建立償債基金降低償債風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)實(shí)情況表明，隨著國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)大，未來的償債壓力也在迅速上升。今后為了有效地降低償債風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)危機(jī)，除了上述措施外，還需根據(jù)國(guó)際上不少國(guó)家的做法，在我國(guó)盡早建立國(guó)債償債基金，這也是今后合理控制赤字和債務(wù)規(guī)模的重大政策防范措施。從實(shí)際看，基金來源是問題的關(guān)鍵所在，應(yīng)當(dāng)多渠道多層次的籌集。具體考慮，償債基金主要包括以下幾部分：1、從國(guó)債資金支持的有一定盈利的項(xiàng)目中提取部分資金，這主要根據(jù)部分國(guó)債資金的有償性原則決定。2、從當(dāng)年財(cái)政收入中提取一部分充做基金來源。因?yàn)閲?guó)債資金有償使用既創(chuàng)造社會(huì)效益，又產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，通過稅收形式繳納部分資金進(jìn)入基金不僅必要，而且有國(guó)際慣例可循。3、國(guó)債資金使用受益的地方適度繳納，這也是一項(xiàng)必不可少的來源。4、國(guó)債基金中的增值部分繼續(xù)滾存于基金之中。國(guó)債償債基金的規(guī)模與來源是緊密相關(guān)的。在充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，并立足于我國(guó)的國(guó)情，基金總規(guī)模占國(guó)債余額的比例在3－5％之間較適當(dāng)。