公共支出的總量管控

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在我國這樣一個財政經濟實力并不雄厚的發展中國家，強調和強化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關鍵在于，按照現代經濟管理規范化、法制化的本質要求，推動公共支出管理制度創新，探索支出總量的有效控制機制。

一、正確界定市場經濟下公共支出的供給范圍發展社會主義市場經濟，社會資源的配置機制和分配關系都將出現不同于傳統體制的各種變化，財政職能及其公共支出的供給范圍也需要進行相應的調整。如何認識和界定新體制下公共支出的職責和供給范圍，不僅關系到財政宏觀調控作用的發揮，而且也關系到公共支出總量能否得到有效控制。

公共財政分配是政府的經濟行為。因此，界定和規范公共支出的供應范圍，其實質就是要明確在社會主義市場經濟條件下，哪些事項應該由政府負責，哪些事項應該由市場負責，以此作為公共支出分配的依據。我國現有的財政供給范圍和公共支出格局是從建國初期的大財政、供給制發展而來的，是建立在傳統計劃經濟體制上的，它的最大特征是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產與消費的各個方面，一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇，而應由財政供應的事業卻得不到應有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當前宏觀分配形勢的變化，也與市場經濟的要求不相適應。

按照市場經濟的一般理論，政府的負責事項和活動范圍主要是通過介入“市場失效”領域，運用財政分配手段，滿足社會共同需要，而不屬于社會共同需要的事務和領域則一般應由市場去調節和供給。那么，什么是社會共同需要？從理論上分析，它具有三個特點：一是只有由政府出面組織和實施才能實現的事務；二是私人部門和企業部門不愿干而又是社會存在與發展所必要的事務；三是只有政府舉辦才能有效協調各方面利益的事務。可見，社會共同需要是指那些代表社會共同利益，必須由政府集中供給的事務，這是確定政府和財政職能的基本依據，也是界定公共支出供給范圍的重要標準。

由此出發，今后我國公共財政支出供給的范圍需要結合改革的進程和財政職能的轉變進行相應調整，有的支出需要強化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財政的基本職責是為國家機器正常運轉提供財力保障，但這純屬消費性的開支，必須進行嚴格控制。其次，隨著市場經濟的推進和經濟的發展，財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支（如科技、教育、衛生、社會保障等），但傳統的“由國家包下來”的方式也需要改變，這些社會公共性開支在總體上應以財政供給為主渠道，同時要按照“誰受益、誰負擔”的原則，適當開辟一些新的資金來源渠道。再次，在公共財政框架下，財政投資范圍也必須進行相應調整，對于一般競爭性領域的投資，財政要逐步退出，以集中有限財力強化國民經濟的關鍵領域和重要產業的投資。在不同財政級次，公共財政投資還應根據投資規模和受益范圍由各級財政分別供應。此外，有的公共支出如補貼等，則應進行清理、控制、逐步削減。

二、著力推進公共支出預算管理的制度創新公共支出預算是指政府在一個財政年度內為滿足公共需要，提供給社會成員大體均等的公共服務所需開支的分配計劃。公共支出預算作為政府的基本財政支出計劃，構成了政府財政活動及公共財政預算的一個重要組成部分。它反映了政府活動的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當前我國公共支出預算管理體系仍存在諸多弊端，與市場經濟要求極不適應，因此，著力推進公共支出預算管理的制度創新勢在必行。這是我國下一步整個公共支出管理面臨的一項緊迫任務，也是從根本上約束政府盲目擴張公共服務、控制公共支出總量水平的關鍵途徑。

——要實行部門預算，提高預算的透明度。部門預算是指一個部門的所有經費支出都按照統一的要求、統一的報表格式，編制統一的預算。《預算法》規定，“中央政府預算由中央部門的預算組成”。這就要求改變傳統的功能預算編制方法，采用部門預算編制方法，將原來按功能劃分的行政事業經費等全部細化到部門。所有的開支都要在預算中加以反映，預算中沒有列出的項目不得開支，同時要求將各種收入全部納入預算管理。編制部門預算是公共支出預算通行的做法，通過編制部門預算，一是細化支出預算編制，提高預算的透明度，有利于防止支出預算分配和執行中的“黑箱操作”，便于立法機構對預算的審查和監督；二是強化預算的約束力，能夠有效防止擠占挪用財政資金現象，有利于提高預算管理水平。需要提出的是，實行部門預算，不是將政府預算支出切塊分割到各部門，由各部門自由分配，而是要求更加詳細地確定和規范部門及其下屬單位預算支出項目和支出內容，更全面地發揮財政分配資金的職能作用。

——要實行綜合財政預算，提高預算的完整性。實行綜合財政預算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預算統一管理，集中分配，建立統一完整的國家預算。從目前的政府性收支管理狀況分析，實行綜合預算，必須做好以下三方面工作：一是對預算外資金項目進行全面清理，堅決取消越權設立的或不合理、不合法的行政性收費和政府性基金項目；二是要實行稅費改革，將一部分具有稅收性質、便于征收管理的收費納入稅收調控范圍，實行“費改稅”；三是將“費改稅”的收入以及符合國際慣例、政府行政需要保留的規費收入，統一納入預算管理。此外，還應改革現行預算科目設計，反映國家預算范圍的變化。

——要實行零基預算，提高預算的準確性。我國過去長期以來支出預算實行基數分配法，這種方法雖然比較簡單，但實際執行結果往往造成支出剛性增長，不利于財政宏觀調控。零基預算，是以零為起點編制預算，對每一個預算單位的資金需求逐項重新審核，根據其人員編制和工作任務重新確定預算資金分配計劃。零基預算和過去基數分配法的最大不同在于，擺脫原有預算基數和不合理既成事實的束縛，公平合理地確定預算支出，避免各個預算單位之間的資金苦樂不均。零基預算起源于美國，早在70年代末期，美國聯邦政府開始全面采用零基預算的辦法編制預算，之后世界上其他一些國家也陸續采用了零基預算編制方法，使其成為政府公共支出管理發展過程中的一個重要階段。近年來我國不少地方也先后實行了零基預算，盡管剛剛開始，處于起步摸索階段，但這種改革思路值得充分肯定，而且在公共支出管理方面取得了顯著成效，一方面提高了預算編制的公開性和透明度，有利于促使財政資金分配的規范化、程序化，另一方面優化了公共支出結構，對確保地方財政的預算收支平衡也起到了重要作用。理論和實踐表明，實行零基預算是強化公共支出管理的一種有效形式，這決不僅僅是預算編制方法的改變，而且是整個財政改革的一個重要內容。因此，我們要進一步研究、制定規范化的零基預算改革方案，以盡快在全國普遍推行，這對于提高我國公共支出的整體管理水平，提高財政支出的資源配置效益，將會產生重要和深遠的影響。

——要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。過去長時期一直至今，我國實行的是國庫分散支付制度，即將預算分配給各部門和單位的年度支出總額，按期（中央部門按季，地方的部門按月）撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。從實際看，這種支付制度存在較多弊端，其主要問題：一是支出過程脫離財政監督，財政部門只能依賴各支出部門的財務報告進行事后審查監督，不能及時發現和制止支出過程中的違紀違法行為。二是資金分散支付和儲存，使用效率不高。由于單位資金都有個逐漸支用的過程，在預算資金按期撥付、由各單位分散保存的情況下，必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉淀，而財政部門為應付短期資金需求，有時不得不向銀行借貸或發行短期公債，從而大大增加財政利息負擔。三是財政資金運行的信息反映滯后。因為財政資金大量分散于各部門、各單位在商業銀行開設的賬戶，財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉狀況，難以對財經形勢作出及時、準確的判斷。因此，國庫制度改革勢在必行。

國庫制度改革的方向是實行國庫單一賬戶制度。所謂國庫單一賬戶制度，簡單地講，就是將政府所有財政性資金集中在國庫指定的行開設賬戶，同時，所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。它是市場經濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度。據了解，包括美、日、英、法、加在內的經合組織國家都采用了這個制度。在我國實行國庫單一賬戶制度，從收入方面講，即意味著所有財政收入直接繳入國庫，征收機關、執法機關目前設置的各種收入過渡賬戶以及各部門、各單位自設的各類預算外收入賬戶將不復存在；從支出方面講，財政資金將在實際使用時從國庫賬戶直接劃入商品和勞務者的賬戶，有關部門、單位現有的各類資金管理賬戶則會隨之取消。通過實行上述改革，其主要好處是：1.它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現象，真正解決財政收入不能及時、足額入庫的問題。同時還有利于從根本上改變財政預算外資金分散管理的狀況。2.財政資金撥付一次到位，不需經過層層劃轉，會大大提高財政資金的使用效率。3.有利于實現對財政資金流向、流量的全面監控，進一步規范財政支出管理，強化預算約束，切實提高財政的宏觀調控能力。

三、進一步完善政府采購制度政府采購也稱政府統一采購或公共采購，是指各級政府為了開展日常政務活動的需要，將財政的購買性支出通過公開招標、公平競爭和財政部門直接向供貨商付款的方式，從國內外市場上為財政開支單位購買商品和勞務的行為。其實質是將市場競爭機制和公共支出管理有機地結合在一起，它一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務，有效地節約財政資金，另一方面使財政管理從價值形態延伸到實物形態，從而改變過去財政支出一撥了之、管理粗放的狀況，提高財政資金的使用效率。政府采購制度在國外已有相當長的歷史，在許多國家的經濟發展和宏觀管理中起著非常重要的作用，已日益成為政府調節經濟運行、強化財政約束、提高財政資源配置效率的一個重要手段。據有關資料，國外政府采購在國民生產總值中占有相當的比重，目前美國的這一比重為20%，歐盟成員國約為15%～20%，日本為10%.在東亞國家中，政府采購在GDP中的份額不等，但大體保持在5%左右的水平。因此，強化和改革我國的公共支出管理，需要借鑒國際經驗，引入市場競爭機制，實行政府采購制度，這是公共支出管理適應市場經濟體制發展要求的重要舉措，也是加強財政管理和監督、控制公共支出水平的現實選擇。

我國目前各支出單位的采購行為是各自分頭進行的，這種方式的弊端非常明顯：一是政府采購資金的分配和使用脫節，資金使用效益不高，財政無法實行有效監督。二是采購過程不透明、不公開，容易產生腐敗，損害政府的形象。三是強化了地方保護主義，不利于全國統一市場的形成。為了克服上述弊端，今后，政府各部門的直接支出，包括各類辦公用品、設備、公共設施以及政府所需的其它商品和勞務，在條件允許的情況下，都要按法律規定的方式實行規范化集中采購，采用招投標方式，引進競爭機制。這樣做的目的和作用，不僅僅在于控制和節約公共支出，而且有利于推動并實現政府消費行為市場化，是促進反腐倡廉和整頓財經秩序的重要配套措施。

推廣和完善政府采購制度，有幾個問題需要注意和明確：一是政府采購應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優、公正公平、公開。二是政府采購范圍包括使用國家財政資金購買、租用、委托或雇用等方式獲取的貨物、工程或服務。三是切實搞好政府的采購招標工作。根據國外情況，政府采購招標方式大體有三種，即公開招標、有限招標和單一招標。結合我國國情，我們應該有針對性地做好招標工作。在這方面，要注意把競爭機制引入招標中；要實行多方招標，至少有三個以上的競爭者才能從中進行選拔；要增加招標的透明度，不論是對國內招標者，還是對國外招標者，凡是有關參加招標的資格條件、時間限制等問題均應公開。當然，對一些批量采購、限額以下的政府采購行為，亦可以采取詢價采購的方式。四是財政作為綜合經濟管理部門，應在政府采購中發揮主導作用。政府采購制度本身是一種控制支出、加強支出管理的手段，它的運作涉及到預算資金的安排、預算會計、國庫撥款、支出管理政策等多方面的財政事務。因此，財政部門應主動取得這項工作的主導權，這與國際慣例也是一致的。具體講，財政部門作為政府采購管理機關，其主要職責是：制定政府采購的政策、法律和集中采購目錄；審核政府采購預算；制定供應商和中介組織的市場準入規則；撥付與管理采購資金；監督采購行為；收集、統計和政府采購信息。

四、依法理財，硬化預算約束市場經濟是法制經濟，沒有法制的強制約束，公共支出的主觀隨意性就難以避免，硬化預算約束、控制支出總量水平也只能是一句空話。因此，加強公共支出管理、控制支出總量，就必須堅持和確保依法理財，這也是關系到建立新型財政運行機制和公共財政框架的一個重大問題。這里具體需要強調以下幾點：一是要嚴格按照《預算法》的規定和各級人代會批準的預算辦事。經過法定程序審批的政府預算，具有法律效力，是規范支出管理的重要法律依據，各級政府和財政部門必須嚴格按預算程序辦事，預算一旦通過，不論是什么人，不管官大官小，權大權小，都不能凌駕于預算之上批條子，撥人情款，任意追加和變更預算，損害預算的權威性和嚴肅性。二是要加強財政執法檢查力度，對違反財政法規、浪費國家資財的行為必須從嚴懲處，維護法律和法規的尊嚴。三是要搞好法規之間的協調。隨著法定支出的增多，不僅財政支出壓力越來越大，而且《預算法》權威性也受到了損害。因此，依法理財還必須注重法規之間的協調，避免法與法的“沖突”。建議各級人大和有關立法機關對現有的法定支出分類排隊，對關系國計民生的重要項目予以保留，沒有必要的項目予以取消。今后原則上不再出臺新的法定支出項目，如要制定與財政預算支出有關的法規，均應與財政法規充分協調，不得草率從事。