漫談積極政策淡出

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1998年至今，我國堅持擴大內(nèi)需方針，實施積極的財政政策，對保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長發(fā)揮了明顯的促進作用。目前，實施積極財政政策已進入第五個年頭，有人提出，積極的財政政策到了“淡出”的時候。事實上，判定積極財政政策是否淡出，應(yīng)綜合考慮三個條件：一是通貨緊縮趨勢是否得到有效控制；二是國內(nèi)投資需求、消費需求的內(nèi)生增長機制是否形成；三是國家財政的承受能力。從我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況看，積極財政政策淡出的時機并不成熟。

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現(xiàn)負增長。今年1—6月各月，居民消費價格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標都表明：生產(chǎn)和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動投資需求和消費需求，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟預(yù)期并未實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機制、激勵機制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠遠超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟出現(xiàn)停滯，政府主動承擔適當?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內(nèi)需自主擴張動力不足，經(jīng)濟回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當前和未來一段時間我國經(jīng)濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時期，保持合理的經(jīng)濟增長速度，是促進各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)步伐、擴大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟體制改革、維護社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時候，當務(wù)之急，要認真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟內(nèi)生增長動力為主要目標的中長期政策，把著力點放在解決有關(guān)經(jīng)濟和社會長遠發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負面效應(yīng)的同時，力求保持我國經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。

1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國債，把握國債投向；強化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發(fā)行數(shù)量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進長期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實施以發(fā)行國債、擴大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財政政策；另一方面，又要適度控制國債發(fā)行規(guī)模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設(shè)國債，但規(guī)模不宜擴大。

在國債投向方面，增發(fā)的國債首先必須用來保證在建項目如期竣工投產(chǎn)，嚴格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發(fā)的專項國債，建設(shè)好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動內(nèi)需，可以適當增加國債對企業(yè)技術(shù)改造投資的貼息規(guī)模、擴大貼息范圍，加強對科技發(fā)展的支持。特別是要增加對國有企業(yè)技術(shù)改造和符合國家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產(chǎn)品研究開發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量。

在國債管理方面，不但要加強對國債資金的監(jiān)管，保證專款專用，堅決防止重復(fù)建設(shè)，而且要通過不斷完善工程招標監(jiān)理制度和完工審計程序，切實提高國債資金的效益；對用于技改的項目也必須合理選擇、科學論證、謹慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據(jù)需要適當做出調(diào)整。比如，可以適當加大國債投資資金中轉(zhuǎn)貸給地方使用的比例，使地方獨立地對自己的負債行為承擔責任。這樣不但能夠減輕中央的財政負擔，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對社會投資的基礎(chǔ)性、帶動性和引導(dǎo)性作用。

2．不斷完善積極財政政策的運作方式，切實擴大政策實施效果。根據(jù)經(jīng)濟學理論和國際治理通縮的經(jīng)驗，積極財政政策的運作方式有兩種：擴大支出和減稅。要進一步提高積極財政政策的實施效果，也應(yīng)該從以下兩個方面下工夫。

一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。為了提高積極財政政策的效率，增強財政的調(diào)控能力，政府財政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，為使積極的財政政策與市場化改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，必須盡快改變競爭性領(lǐng)域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府主要運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復(fù)建設(shè)和損失浪費的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、科學教育、環(huán)境保護、國防等方面的支出，為經(jīng)濟持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時通過支持財政貼息、稅費改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，減輕社會負擔，為優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增強企業(yè)活力并調(diào)動民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，還要進一步規(guī)范部門預(yù)算制度、財政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實提高財政支出的效益。

二要靈活運用稅收杠桿，有效啟動投資和消費，拉動經(jīng)濟增長。在當前國內(nèi)需求不振的形勢下，運用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展成為積極財政政策進行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然走向。由于目前我國稅負水平并不高，稅收占GDP比重這一指標與國際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過有針對性地調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)和不斷完善稅收制度，努力培育和擴大稅源，在不至于大幅增加財政赤字的同時，切實擴大積極財政政策的實施效果。為此，首先要對目前不合理的稅制結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，或者根據(jù)需要，進行局部減稅。其中，包括將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，以增強企業(yè)的活力，并調(diào)動投資、生產(chǎn)的積極性；統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，形成公平的稅負，激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的投資熱情；完善個人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時改革稅扣標準，加大對高收入階層的征收力度，促進收入分配趨向公平；按照不同領(lǐng)域稅負水平有增有減的原則，對環(huán)境污染等存在外部負效應(yīng)的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業(yè)所得稅和個人所得稅中對股息紅利所得的重復(fù)課征問題。其次，要加強稅收征管工作，一方面，要嚴厲打擊各種走私活動，嚴格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，要通過各種渠道提高納稅?

3．調(diào)整收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入，不斷縮小收入差距。當前，制約經(jīng)濟增長的主要問題仍然是有效需求不足。據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委今年上半年對600種商品供求情況的調(diào)查，供過于求的商品占86．3％，供求基本平衡的占13．7％，沒有供不應(yīng)求的商品。要緩解需求不足，必須在提高居民收入上下工夫。目前，社會低收入階層在不斷擴大，城市貧困線以下的人口在增加，農(nóng)民收入增長也十分緩慢。在這樣的情況下，要想有效啟動居民消費，有必要進一步集中財政資金，用于提高居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)和東西部地區(qū)收入差距，以及在完善社會保障制度上，從治本的角度改善居民的預(yù)期消費需求，達到拉動消費的目的。為此，第一，繼續(xù)適當增加機關(guān)事業(yè)單位職工的工資，為下一步啟動消費創(chuàng)造必要的條件。第二，政府應(yīng)通過落實有關(guān)就業(yè)優(yōu)惠政策、結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整廣開就業(yè)門路、強化職業(yè)培訓和再就業(yè)培訓等措施，力爭解決好當前就業(yè)和再就業(yè)問題，從根本上增加居民收入、提高居民的消費能力。第三，繼續(xù)加大對中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，制定各種優(yōu)惠政策，促進中西部地區(qū)就業(yè)和居民收入的增長。第四，增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育的投入，支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村稅費改革步伐，促進農(nóng)民增收減負。

4．進一步完善社會保障制度。就我國目前發(fā)展狀況看，深化改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整乃至加入世貿(mào)組織都將進一步增加國內(nèi)就業(yè)壓力，使下崗失業(yè)和貧困人數(shù)繼續(xù)增多。這就要求有一套適應(yīng)社會主義初級階段生產(chǎn)力水平、符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求、比較完善的社會保障制度作為支持。繼國務(wù)院決定對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》之后，國家財政有必要專門安排一筆支出用于建立健全社會保障制度。為此，當務(wù)之急，要把“兩個確保、一個低保”放在首要位置，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費和離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，落實好城市居民最低生活保障制度，切實做到“應(yīng)保盡保”，并且還應(yīng)當進一步提高低保線水平、適當擴大低保范圍，構(gòu)筑起牢固的社會保障安全網(wǎng)。在此基礎(chǔ)上，缺口由國債資金彌補，確保社會保障基金有穩(wěn)定的資金來源。

5．加強財政政策與其他經(jīng)濟政策、調(diào)控手段之間的相互協(xié)調(diào)，完善配套改革，擴大積極財政政策的“乘數(shù)效應(yīng)”。在實施積極財政政策的過程中，首先應(yīng)圍繞擴大內(nèi)需，配合運用貨幣、匯率、稅收、物價、證券等政策手段，多種政策綜合治理，共同發(fā)揮作用。其次，要進一步完善投融資、金融、財稅、商業(yè)銀行等各項體制，從多個環(huán)節(jié)打破壟斷，鼓勵競爭，構(gòu)筑高效率、低風險、多層次的現(xiàn)代金融服務(wù)體系，確保民營經(jīng)濟準入程度的提高和融資渠道的暢通，這樣才能使民間投資逐步成為投資增長的主力。再次，要建立健全消費信貸體系，減少消費信貸的環(huán)節(jié)和費用，擴大個人消費信貸的規(guī)模和范圍，引導(dǎo)并鼓勵居民消費。最后，還要進一步完善包括住房、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社保、國企等一系列改革的方式，以及步驟和力度，切實擴大積極財政政策的實施效果。