政府預算管制改革的主觀意見

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隨著我國市場化改革的深化，政府預算改革成為市場經濟體制改革的重要內容。目前理論界與實際工作部門對此問題進行了多方面探討。現將主要觀點綜述如下。

一、我國預算管理制度方面存在的問題

第一種觀點認為，預算年度不合理。我國一直實行歷年制預算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批，這種日歷年度與財政年度合一的做法導致的結果為；1、預算的實際編制時間較短。從每年11月前后布置預算編制工作到次年3月人代會討論預算草案，通常只有兩個月的編制時間。2、人代會審議政府預算的時間很短。如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。3、預算執行中出現法律空檔。預算年度的起始日先于人代會審批日，造成國家預算獲得批準并開始執行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執行的是未經法定程序審批的預算，不僅沖擊了預算的正常進行，而且使國家預算的嚴肅性大打折扣。[1]

第二種觀點認為，預算編制方面存在的主要問題有如下幾個方面：

1、預算編制缺乏前瞻性。長期以來，我國的預算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學的分析預測，沒有很好地將預算編制與經濟預測結合起來，并以經濟預測為基礎，通過對經濟周期、產業結構的發展變化來確定預算收支總體水平的發展變化及收支結構的調整。我國盡管也編制財政發展的中長期計劃，但實際執行中與年度預算基本上還是“兩張皮”，致使年度預算對財政經濟的約束相當有限，不能瞻前顧后。

2、預算編制方法不盡科學。表現在：一是各部門經費多少不是取決于事業發展的實際需要，而是取決于原來的基數。二是“基數法”固定了財政資金在部門間的分配格局，預算資金被套牢，財政無法根據機構和人員變動情況，相應調整支出規模，制約了財政對經濟結構和布局的宏觀調控。三是不利于控制支出規模。“基數法”實際上是增量預算，即財政支出只能在上年的基礎上增加，一般不能比上年基數減少。因此，不利于控制支出規模，長年使用“基數法”，經過多年積累，基數成了常數，形成支出剛性，不管財政狀況如何，支出一味地增長，不利于調整和優化支出結構。

3、預算編制缺乏完整性。長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預算內、預算外，財政分配實際上只對預算內資金進行分配，而沒有將預算外資金作為政府宏觀調控財力來使用，導致預算外資金游離于預算管理之外，削弱了財政的宏觀調控能力。此外，我國預算的不完整性還表現在部門預算的編制上，由于我國目前的支出預算是按資金的性質歸類編制，不同部門、單位的資金性質不同、來源渠道不同，于是各種資金如行政經費、科研經費、基建支出等分別由不同的職能部門分配和管理。這就使財政難以對一個預算單位的經費整體使用情況實施有效的監督和控制。加之預算編制較粗、管理水平不高、執行中隨意性大、追加追減的情況時有發生。又由于預算編報沒有經過編制部門的預算過程，使各級人大批準的預算不能及時細化到部門、項目，財政部門難以按《預算法》規定的日期及時批復預算。

4、預算編制內容不夠科學。我國的預算收支科目的設計不合理。目前，我國的預算收支表中，類級科目只有100多條，而且是在單式預算的基礎上演化而來，其科目不能適應復式預算的編制需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我國財政部門編制的預算草案太粗糙、項目不細，預算報表所列科目級次太少，所列內容太粗，透明度太低。

5、預算收支的測算方法過于簡單，缺乏科學論證，導致財政收支的測算結果與實際情況相去甚遠。在收入預算的編制上，往往存在較多的人為因素和長官意志，或者是國家已經確定了當年財政收入的增長比率，地方就是一個執行的問題。在支出預算編制上，細化項目、量化分析和科學論證做得很不夠。“基數法”實施的后果，使各預算單位對“基數”重視有余，而對資金使用效益卻過問甚少，而且，也易于形成支出剛性，不利于預算支出總量與結構的調整。

6、預算編制有關職能不分。由于預算編制、執行、監督不分，預算編制的質量和效率不高。一方面，財政部門和有關部門職能不分，財政部門既負責預算的編制，又負責組織各部門預算的執行，這一機制制約部門在組織預算執行中的積極性發揮。另一方面，財政部門內部各職能部門的職能不分，主要問題在于財政部門內各職能部門的職責劃分不清楚，財政內部除預算管理部門外其他業務部門都編制預算，經常出現財務監督部門為其管轄的部門爭預算、隨意調整預算的情況。由于預算管理部門掌握的情況不充分，調整的依據不十分充足，調整的結果也就難以科學準確。

第三種觀點認為，我國預算準備、編制和執行過程中投入的時間與精力不足，形成“預算簡單化、決算復雜化”局面。體現在：一是結算項目繁雜，大量結轉資金和跨年度結算項目容易對下年度預算執行產生沖擊。二是強化了地方對年終總算的依賴思想，各地對年終決算解決的期望值越來越高，中央財政面臨巨大壓力。三是財政工作集中，預、決算工作效率不高。四是結算事項多，財政算賬難。一方面是各種專項上繳擴大趨勢明顯不適應分稅制的要求。比如，中央借款、向中央作貢獻、老農業稅價差上繳等項目。另一方面，結算補助中稅收返還計算復雜，且超基數返還比例太低，轉移支付數額小且計算依據難以符合客觀實際，其他補助項目多、數量少等問題，使地方各級財政很難準確計算財力，給預算編制帶來一些困難。

第四種觀點認為，實施部門預算改革面臨著矛盾。主要是：

1、部門預算改革與機構改革滯后的矛盾。機構職責的調整滯后于預算編制改革。具體表現在三個方面：一是預算分配權不統一。實行部門預算，要求各有關部門與財政緊密配合，在審核部門預算建議數、下達預算控制數方面同步進行。從實際執行過程看，一些有預算分配權的部門下達預算控制數較遲，影響部門及時編報部門預算；二是部門內設機構還未形成統一管理預算的部門，編制部門預算協調起來相當困難。如：行政管理費一般由辦公部門管理，基建經費由計劃部門管理，科技費由科技部門管理，教育經費由教育部門管理等；三是從財政內設機構看，仍按原來的經費性質管理，也不適應部門預算管理的要求。此外，由于機構改革滯后，沒有從根本上解決預算內外“兩張皮”問題。

2、部門預算編制中是以部門為主還是以財政為主的矛盾。我國現行部門預算的編制實行“二上二下”的編報辦法，即由部門編制預算建議數上報財政部門（一上）；財政部門與有預算分配權的部門審核預算建議數后下達預算控制數（一下）；部門根據預算控制數編制本部門預算報送財政部門（二上）；財政部門根據人代會批準中央預算草案批復部門預算（二下）。因此，我國預算編制實際上是依靠各部門的預算編制的，預算部門以及各主管部門在對部門預算進行砍砍壓壓的基礎上編制財政總預算。這是一種“被動編制”預算的方法。實際上，財政部根本無法掌握各部門的預算編制情況，客觀上造成了以部門意見為依據的局面。

3、實施部門預算改革與現有預算分配權的矛盾。我國現行的支出預算主要是根據支出性質進行編制和管理，而部門預算改革也是強調在不改變預算分配權的前提下進行。這就帶來了難以克服的矛盾與困難。部門預算是一個部門一本預算，而在多個部門擁有預算分配權的情況下，一些預算職能肯定會被部門肢解。最突出的是基本建設預算、科研經費預算以及行政經費預算。各部門的基本建設預算由計委負責，科研經費預算由科技部負責，行政單位的工資和經費預算由國家機關事務管理局負責，預算職能被肢解，財政對部門預算的控制十分困難。

4、部門預算改革與稅收計劃的矛盾。稅務部門實行條條管理，稅收計劃是由稅務部門自上而下垂直下達的，各級稅務部門只執行上級下達的稅收計劃。這就與各級政府的責、權、利脫鉤，財政與稅務關系不順。各級地方政府預算經同級人大批準后具有法律效力，稅務部門理應無條件執行，但是，由于稅收計劃與各級地方政府的預算在時間和數據上都很難一致，其結果可能導致各級地方政府制定的收入預算任務難以落實到征管部門，地方政府完不成預算；也可能迫使地方政府通過“空轉”等技術處理方式勉強完成稅收指標。

第五種觀點認為，部門預算與國庫改革未能協調一致。目前，國庫對財政資金支出的運行程序是：各級預算單位根據同級財政部門下達的年度預算，按期向財政部門提出資金撥付申請，經財政部門審核后開具撥付憑證，通知國庫辦理資金撥付手續，國庫通過銀行間票據交換將財政資金劃入預算單位在商業銀行開設的賬戶上。這種運行程序弊端較多，如財政資金使用效益低下、監督弱化等。同時，銀行體制改革后，仍有相當大一部分國庫資金通過商業銀行進行劃轉，受利益驅動，各商業銀行對存不計息付不收費的財政資金不同程度地存在截留和占壓的情況，各預算單位根據資金性質的不同也在銀行多頭開戶。實行部門預算，預算報表雖然統一了，但財政資金仍在多頭運作和逐級層層繳撥，財政將預算資金撥付到一級預算單位賬戶上后，一級預算單位如何再下撥至用款單位，用款單位又如何使用，財政部門無法實施全程監督和控制，影響財政資金使用效益。

二、構建我國預算管理制度的模式

第一種改革模式：（一）采取標準周期預算管理。預算管理周期從時間上劃分為三個階段，在同一預算年度內，不同預算管理周期的三個階段同時并存：1、“預算編制階段”。從每一預算年度前一年的年初開始至次年年末，期限為12個月，主要任務是對上年預算執行結果進行分析總結和績效評價，結合本年度預算執行情況，測算下一年度預算收支規模和增長速度，據此編制下年度預算。2、“預算執行與調整階段”。從每一預算年度的年初至年末，歷時12個月，主要任務為組織執行本年度預算、分析執行情況并辦理調整變更手續。3、“財政決算階段”。從每一預算年度終了后的下一年初開始至六月末結束，期限為6個月，主要任務是組織編制決算草案，按規定程序報批，并在決算基礎上對預算執行結果進行分析和總結，作為編制下一年度預算的依據。（二）改革預算科目的設置體系。應以部門為主線，融復式預算、綜合預算為一體，滿足政府按部門分類、政策目的分類、經濟性質分類的預算管理要求。1、以部門為依托，綜合編制部門管轄內的各種資金，預算從基層編起，逐級審核匯總，以清晰反映政府預算在各部門的分布，取消財政與部門的中間環節，克服單位預算交叉、脫節和層層代編的現象。在預算科目的設置上，規范預算科目，統一預算口徑；按照科、目、項、款的順序，一級科目按部門設置，二級科目按資金性質設置，三級科目按支出用途設置，將預算科目分解到預算單位，細化到具體用途，落實到項目和人頭。2、體現復式預算的要求。根據建立復式預算的目標要求，重新構建的基本框架為建立政府公共預算、國有資本金預算、社會保障預算和財政投融資預算的四層預算結構。[8]

第二種改革模式：根據目前擬定的政府收支分類改革方案，我國政府預算收支分類體系將由“部門分類”、“功能分類”和“經濟分類”三部分組成，在“功能分類”和“經濟分類”中，經常性預算和資本性預算作了較為明確的劃分。具體目標模式是：

“部門分類”依據預算部門的性質和管理級次劃分，按立法機關、司法機關、行政機關、軍隊、社會團體、事業單位、企業等順序分類。

收入科目不再按功能分類，“支出功能分類”與目前的支出科目體例類似，但內容作了結構性改動。支出功能分類根據政府活動不同設置11類，具體是：一般公共服務類、國防類、公共安全類、教育類、文化體育及宗教類、社會保障類、醫療衛生類、環境保護類、城鎮住房與社區類、經濟事務類、未劃分的財政支出類。

“經濟分類”包括“收入經濟分類”和“支出經濟分類”兩部分。“收入經濟分類”與以往收入預算科目相對應，但融入了較多的以往不曾在科目中體現的預算外收入內容。“收入經濟分類”劃分為稅收收入、社會保障繳款、非稅收入、轉移與贈與收入、貸款回收本金及產權出售收入和債務收入等6類。“支出經濟分類”包括經常性支出、資本性支出、貸款轉貸和產權參股、債務本金償還等四個類級科目。其中，經常性支出包括人員支出、商品和勞務支出、經常性轉移支付、國內債務付息支出、國外債務付息支出、預備費等6款。[9]

第三種改革模式：借鑒國外復式預算的經驗和中國經濟運行機制的狀況，我國復式預算制度的框架應分為公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算、財政投融資預算等方面，從而構成適合中國國情的、完整的預算體系。

1、建立雙重財政預算。從財政角度分析，我國財政將分為包含市場性和非市場性兩類不同分配關系，它們分別形成公共財政和國有資產財政。公共財政是一種純政府行為，政府通過公共財政參與社會資源配置，利用政治權力，以稅收為主要收入形式，提供公共產品，彌補市場失效。而國有資產經營財政的分配主體是作為國有生產資料所有者的政府，它以國有資產經營為分配目的，以資產所有權為分配依據，并以競爭性市場為活動范圍。與此相適應，我國應建立公共預算與國有資產經營預算兩種預算。

2、建立社會保障預算。社會保障預算是指國家在維護社會穩定、保障公民生活、實施扶貧救助及各項社會保障投資運營活動中的收支預算，其分配主體是國家作為社會管理者的身份進行的，分配目的是為保護公民和居民的長期利益，協調收入的代際分配，分配對象是參與者共同投資的社會保障基金。

3、逐步建立財政投融資預算。財政投融資預算是為了保證國家重點建設資金的需要，將國家政策性投融資收支與現有的國家債務收支相結合，納入預算管理，以全面反映政府有償組織收入和安排支出的活動。財政投融資預算收入主要有：國庫券收入、商業銀行購買財政專項債券收入、財政周轉金收入和財政儲蓄收入等。財政投融資預算支出主要有彌補預算差額、國庫券還本付息支出、國外借款還本付息支出、歸還政府其他借款支出以及財政以有償形式安排的支出。[10]

三、完善財政綜合預算管理體系的思路

思路一：改進我國政府預算編制的思路。

（一）完善《預算法》及相關法律和政策規定，加強有關法律、法規與《預算法》的銜接、協調。其一，修訂《預算法》。可考慮對財政年度進行調整，將預算年度由目前的歷年制改為跨年制，以消除時間差。其二，修訂與財政預算管理直接相沖突的法律和規章的有關規定。在修訂《預算法》的同時，各項法律、法規都不宜過多地規定財政支出問題，凡是涉及到財政預算安排支出的有關規定，都應符合預算法的要求。凡涉及某一部門或某一領域支出安排的原則、方式等內容與《預算法》相沖突的，應一律從有關法律和規章中刪除。

（二）規范、充實政府預算的編制內容，確保政府預算的科學性、完整性。其一，改革預算收支科目，細化預算編制內容，提高政府預算的透明度。在科目的設置上盡量體現復式預算和部門預算的要求，既要包括財政預算內收支，也要包括預算外收支。可考慮預算大類科目按部門設置，下設明細項目。大類科目下再按具體支出項目編制款、項、目級明細預算。其二，將政府性的資金統一納入預算管理，保持預算的完整性。把預算內外兩塊資金有機結合起來，建立統一的政府預算管理體系。

（三）按照《預算法》的要求編制復式預算。現階段，我國政府的職能由三部分組成，即提供公共產品、管理國有資產、提供社會保障。由此，可分別形成公共財政、國有資產預算和社會保障三部分預算。

（四）采用科學的方法測算預算收支，提高預算的準確性。在收入的測算方面，運用“標準收入測算法”編制收入預算。在支出方面，實行徹底的零基預算。首先應摸清“家底”，制定科學和符合實際支出標準的預算定額，為細化預算編制、規范部門預算管理提供準確的數據；其次，加強預算編制的調查論證，增強預算約束。最后，對所有預算單位或預算項目有效地排列出輕重緩急的用款順序，根據財力可能優先安排排列較前的支出項目。

（五）增加預算編制和審批的時間，克服代編預算現象，保證審批的嚴肅性。其一，進一步提前編制預算草案。建議將年度預算編制提前半年至一年即著手準備，避免倉促上陣，應付了事。同時通過立法明確規定有審查或者審批預算議程的人民代表大會會議，應自下而上逐級提前召開，保證按照上級政府匯編預算所需要的時間，提交經過本級人大審批通過的本級預算和本級總預算，從根本上解決代編預算問題。其二，增加人大審批政府預算的時間，保證結果的嚴肅性。為充分行使人大對政府預算的審批和監督權，建議增加人大審批政府預算的時間，各級政府至少應在同級人民代表大會舉行的前兩個月向人大常委會有關部門匯報預算編制情況，而且提交的預算草案必須細化到款、項，以保證人大有足夠的時間對提交的預算草案進行詳細的審查和質詢。[11]

思路二：加強預算管理，硬化預算約束。

（一）完善公共支出預算執行中的控制監督。要逐步建立起立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內部不同層次的控制監督體系和監督制度。

（二）加強預算執行情況的信息反饋，建立嚴格的報告制度。主要包括：各單位要按規定定期向主管部門報送本單位預算執行的報表和詳細的文字說明材料；各單位要按照本級政府財政部門規定的期限，向本級政府財政部門報送本部門預算執行情況的報表和詳細的文字說明材料；財政部門要每月向本級和上一級財政部門報告預算執行情況：各級政府要在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或其常務委員會報告本級總預算的執行情況。

（三）改革預算撥款方式，嚴格按照批準的預算執行。在預算執行過程中，各級財政部門必須依照有關法律、法規，按照批準的預算和國庫資金量撥款。撥付預算資金應堅持按預算計劃撥款，按事業進度撥款，按規定用途撥款，按預算級次撥款。

（四）加強對轉化為實物形態的預算資金的管理。要實行政府采購制度，規范政府采購行為，把市場機制用到預算分配環節上，將單一的貨幣管理形式逐步擴展到采用貨幣、實物、勞務等多種管理分配環節上，起到節約預算資金、降低采購成本、防止重復購置、優化資源配置和抑制腐敗現象等重要作用。

（五）增強預算的嚴肅性，硬化預算約束。經立法機關審議、批準的預算具有法律約束力，各部門必須嚴格按照批準的預算執行，預算支出數必須與預算限額相符，并且只能用于預算確定的項目，對違反預算的行為要按照有關法規進行處罰。[12]

思路三：構建我國政府公共支出預算編制體系的對策。

（一）調整政府公共支出預算的范圍，優化公共支出結構。（1）國家財政逐步退出應由市場配置資源的經營性和競爭性領域，轉移到滿足社會公共需要方面來。財政只進行涉及國計民生的大型公益性基礎設施的建議。（2）維持性支出范圍要有所調整和縮減。經營性的事業單位，應與財政供給脫鉤，堅決推向市場。（3）進一步優化支出結構。財政要根據中央的統一部署，不斷提高對科學、教育、政權建設、環境保護等方面的保障能力。并不斷優化行業內部支出結構。（4）要求各部門在提交新的支出預算草案時，須同時提出削減支出的可行性建議。（5）要避免以法律的形式造成公共支出的剛性增長。（6）要提高公共支出預算的到位率，盡量使預算年度的調整達到最小。

（二）改革預算編制方法，細化預算編制內容。1、實行部門預算。包括：將部門作為預算編制的基本單位；取消財政與部門預算之間的中間環節，由財政將預算直接批復到部門；預算由基層單位開始編，再進行層層匯總；預算編制不留機動，所有預算資金全部落實到部門和項目，預算一經批復，不得隨意調整，執行中發生的特殊性支出通過現行的政府預算支出科目進行調整；2、逐步實行零基預算的預算編制方法。3、實行標準化的定員定額。具體操作方略為：收集制定定額所需的基礎數據資料。細化各個支出項目，并盡可能予以量化。根據部門性質劃分定額項目中支出標準等級。各項支出標準的確定應以國家規定為主、實際支出為輔的原則。對現有的開支項目進行徹底清理，準確界定開支范圍，以確保定額中的支出項目規范化。4、加大預算編制的準確度，提高預算的到位率。5、利用信息技術，逐步建立財政系統內部的計算機網絡。