檔案服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新

導(dǎo)語(yǔ)：檔案服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1.服務(wù)內(nèi)容拓展與服務(wù)主體資格的關(guān)系。

目前，檔案部門提供現(xiàn)行文件服務(wù)有三種基本模式，一是深圳模式，既成立業(yè)務(wù)上由市、區(qū)政府檔案行政管理部門管理的文件中心，依據(jù)深圳市人民代表大會(huì)通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)檔案與文件收集利用條例》的授權(quán)，履行“接收同級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位處理完畢的文件；對(duì)接收的文件進(jìn)行整理、鑒定和保管；向市或者區(qū)檔案館移交需長(zhǎng)久保存的檔案；向國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及個(gè)人提供利用文件”等職責(zé)。二是常熟模式，既在檔案館掛牌成立“文件資料服務(wù)中心”，“檔案館”與“文件中心”兩塊牌子一套人馬。三是昌平區(qū)模式，既在檔案館內(nèi)設(shè)立現(xiàn)行文件閱覽室，“文件中心”是“檔案館”的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

從提供現(xiàn)行文件服務(wù)的主體上看，除第一種外，后兩種均是由檔案館提供現(xiàn)行文件服務(wù)。按照目前“局館合一”的模式，檔案館提供現(xiàn)行文件服務(wù)，就是檔案局提供現(xiàn)行文件服務(wù)。根據(jù)“職權(quán)法定”的原則，“行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，在我國(guó)主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級(jí)政府的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項(xiàng)職權(quán)?！姓C(jī)關(guān)的法定職權(quán)，一般有兩種形式，一是由行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)定，大都以概括之語(yǔ)言，劃定各機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍；二是由單行的實(shí)體法，規(guī)定某一具體事項(xiàng)由哪一行政機(jī)關(guān)管轄?！盵1]

我國(guó)各級(jí)檔案行政管理部門及各級(jí)檔案館的職權(quán)是由《中華人民共和國(guó)檔案法》規(guī)定的。

《中華人民共和國(guó)檔案法》第六條規(guī)定，“國(guó)家檔案行政管理部門主管全國(guó)檔案事業(yè),對(duì)全國(guó)的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃,組織協(xié)調(diào),統(tǒng)一制度,監(jiān)督和指導(dǎo)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè),并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指定人員負(fù)責(zé)保管本機(jī)關(guān)的檔案,并對(duì)所屬單位的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！?/p>

由國(guó)家檔案局制定,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第七條規(guī)定，“國(guó)家檔案局依照《檔案法》第六條第一款的規(guī)定,履行下列職責(zé);(一)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策,研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策;(二)組織協(xié)調(diào)全國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展,制定發(fā)展檔案事業(yè)的綜合規(guī)劃和專項(xiàng)計(jì)劃,并組織實(shí)施;(三)對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,依法查處檔案違法行為;(四)對(duì)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門、國(guó)務(wù)院直屬企業(yè)事業(yè)單位以及依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定不屬于登記范圍的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體的檔案工作,中央級(jí)國(guó)家檔案館的工作,以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作,實(shí)施監(jiān)督、指導(dǎo);(五)組織、指導(dǎo)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn);(六)組織、開展檔案工作的國(guó)際交流活動(dòng)。”第八條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規(guī)定,履行下列職責(zé):(一)貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策;(二)制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和檔案工作規(guī)章制度,并組織實(shí)施;(三)監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作,依法查處檔案違法行為;(四)組織、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)?！?/p>

《中華人民共和國(guó)檔案法》第八條規(guī)定，“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館,是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案?！?。國(guó)家檔案局1983年頒布的《檔案館工作通則》第三條規(guī)定，“檔案館的基本任務(wù)是在維護(hù)黨和國(guó)家歷史真實(shí)面貌的前提下,集中統(tǒng)一地管理黨和國(guó)家的檔案及有關(guān)資料,維護(hù)檔案的完整與安全,積極提供利用,為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。檔案館進(jìn)行下列工作：㈠接收與征集檔案。㈡科學(xué)地管理檔案。㈢開展檔案的利用工作。㈣編輯出版檔案史料。㈤參與編修史、志的工作?！薄吨腥A人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第十條則規(guī)定，“中央和地方各級(jí)國(guó)家檔案館,是集中保存、管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu),依照《檔案法》第八條的規(guī)定,承擔(dān)下列工作任務(wù):(一)收集和接收本館保管范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案;(二)對(duì)所保存的檔案嚴(yán)格按照規(guī)定整理和保管;(三)采取各種形式開發(fā)檔案資源,為社會(huì)利用檔案資源提供服務(wù)。”

職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一?！斑@與公民的權(quán)利不同，從法律的范圍說，公民的權(quán)利是，凡法律沒有禁止的，公民皆可為之。當(dāng)然，此外還有道德等約束。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是，凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之。法律禁止的當(dāng)然更不得為之。否則就是超越職權(quán)。”[2]

我們從上述現(xiàn)行有效檔案法規(guī)對(duì)各級(jí)檔案局(館)工作任務(wù)的界定看，均沒有收集與提供利用現(xiàn)行文件這一項(xiàng)。從嚴(yán)格依法行政、依法治檔的角度看，檔案局(館)提供現(xiàn)行文件服務(wù)，目前還沒有法律法規(guī)依據(jù)，有越權(quán)行政(事)之嫌。因此，有必要在不斷拓展檔案服務(wù)內(nèi)容的同時(shí)，處理好服務(wù)主體資格合法化的問題。

2.接收現(xiàn)行文件進(jìn)館時(shí)限與現(xiàn)行檔案法規(guī)的關(guān)系。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為:“檔案局搞現(xiàn)行文件利用,這件事情怎么做？盡管從理論上講，我們檔案館接收檔案的年限是10年、20年,但是這一步我們做了,也不違犯。從嚴(yán)格意義上講,我們這樣做是符合法律的。我們法規(guī)中有一條,經(jīng)濟(jì)文化類的檔案必須向社會(huì)開放。我們提供的基本上是經(jīng)濟(jì)、文化類檔案,同老百姓密切相關(guān)的,要搞現(xiàn)行檔案利用?！盵3]

對(duì)此有幾點(diǎn)需要澄清,(一)檔案館接收檔案的年限是檔案法規(guī)的規(guī)定,不是理論上的探討。把必須遵循的法規(guī)條款,視為可以認(rèn)同,也可以不認(rèn)同的理論觀點(diǎn)是不妥的;(二)《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第二十條中規(guī)定的:經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案,可以隨時(shí)向社會(huì)開放。是指按規(guī)定時(shí)限接收進(jìn)館的檔案,據(jù)此提前接收檔案進(jìn)館顯然是對(duì)該條款的理解出現(xiàn)了偏差;(三)這段話前面講的是“搞現(xiàn)行文件利用”,后面講的則是“要搞現(xiàn)行檔案利用”,明顯混淆了文件與檔案的概念。

關(guān)于檔案館接收檔案的時(shí)限,《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第十三條明確規(guī)定:“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家檔案局關(guān)于檔案移交的規(guī)定,定期向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交檔案。屬于中央級(jí)和省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案,立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿20年即向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交;屬于縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案,立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10年即向有關(guān)的縣級(jí)國(guó)家檔案館移交。經(jīng)同級(jí)檔案行政管理部門檢查和同意,專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案,可以延長(zhǎng)向有關(guān)檔案館移交的期限;已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導(dǎo)致不安全或者嚴(yán)重?fù)p毀的檔案,可以提前向有關(guān)檔案館移交?！?/p>

目前檔案局(館)接收現(xiàn)行文件的時(shí)限有兩種，一種是與機(jī)關(guān)檔案年度整理(立卷)歸檔的時(shí)間要求相一致。既“接收上年度黨委、政府機(jī)關(guān)(文件形成機(jī)關(guān))形成的、應(yīng)歸檔保存的各種門類和載體的文件，包括紙質(zhì)文件、特殊載體如照片磁盤光盤等載體的文件?！盵4]另一種是按規(guī)定的報(bào)送范圍“每三個(gè)月向市檔案館送交一次”。[5]前一種是事實(shí)上的接收檔案進(jìn)館，與現(xiàn)行有效的檔案法規(guī)的要求不一致。后一種如果接收的是文件有越權(quán)行政(事)之嫌，如果接收的是檔案同樣與現(xiàn)行有效的檔案法規(guī)的要求不一致。因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第十三條規(guī)定:只有“已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導(dǎo)致不安全或者嚴(yán)重?fù)p毀的檔案,可以提前向有關(guān)檔案館移交?！倍鵀樘峁┈F(xiàn)行文件利用,提前接收檔案資料進(jìn)館并不包括在內(nèi)。

如果這項(xiàng)工作今后成為我們的日常工作，就有必要對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的部分條款進(jìn)行必要的修改，已適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作的需要。

3.新的服務(wù)模式與法律依據(jù)的關(guān)系。

我國(guó)“憲法、法律對(duì)行政機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范用的是“根據(jù)”原則?！盵6]“對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范用的是“不抵觸”原則?！盵7]“憲法對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范和地方人大制定地方性法規(guī)用了“根據(jù)”和“不抵觸”兩個(gè)不同的詞，決不是偶然的?！安坏钟|”是指地方性法規(guī)的規(guī)定不得與已對(duì)此問題有規(guī)定的法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相抵觸，當(dāng)然，如果法律、行政法規(guī)對(duì)此沒有規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)地方特點(diǎn)作出規(guī)定。因?yàn)樵谶@種情況下不存在抵觸問題。“根據(jù)”則不同。“根據(jù)”當(dāng)然也意味著行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得與已對(duì)此問題有規(guī)定的法律（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）相抵觸；同時(shí)，也表明只有法律（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）對(duì)某一問題已有規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)的規(guī)范才能據(jù)此作出規(guī)定。否則就是于法無據(jù)。對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范要求“根據(jù)”，就因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的意志才能制定規(guī)范。在有些法律的規(guī)定比較原則的情況下，行政機(jī)關(guān)可以制定規(guī)范使之進(jìn)一步具體化。這些具體化的行政法規(guī)和規(guī)章，當(dāng)然不得與法律（地方性法規(guī)）相抵觸。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范中的“不抵觸”和地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的“不抵觸”，都說明法律優(yōu)于其他法律規(guī)范。法律的效力高于其他規(guī)范，法律處于最高的效力位階?！盵8]

檔案局(館)為進(jìn)行提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)，收集現(xiàn)行文件資料進(jìn)館而的意見和通知中，大都表明是根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》及各地方實(shí)施<中華人民共和國(guó)檔案法>辦法、檔案工作有關(guān)規(guī)定；或者是根據(jù)當(dāng)?shù)攸h委政府的有關(guān)文件精神。但問題出在這些依據(jù)性法律法規(guī)和文件中并沒有規(guī)定和要求檔案局(館)收集現(xiàn)行文件資料進(jìn)館并提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)。從要求現(xiàn)行文件進(jìn)館的依據(jù)上看，存在依據(jù)法律失當(dāng)或無法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)盡可能避免這種問題的出現(xiàn)。

4.行政隸屬關(guān)系與職權(quán)受權(quán)主體的關(guān)系。

行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動(dòng)和人們對(duì)該活動(dòng)進(jìn)行評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。而法律，必須是人民通過人民代表大會(huì)制定的?！拔覈?guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于人民。行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)表述意志的最基本的途徑和形式是制定法律。行政機(jī)關(guān)也就是執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)?！盵9]“由于我國(guó)法律的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而現(xiàn)實(shí)又迫切需要可供遵循的規(guī)范；也由于經(jīng)驗(yàn)不足，某些領(lǐng)域尚難以立即形成法律，這就需要在法律沒有規(guī)定的情況下，先由行政機(jī)關(guān)制定一些規(guī)范。但這些規(guī)范的制定，必須由法律授權(quán)，尤其是涉及公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，必須有法律授權(quán)?！盵10]

目前，檔案局(館)進(jìn)行提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)時(shí)，一般采用兩種方式從相關(guān)部門和單位收集文件資料。一是由檔案局草擬關(guān)于收集本級(jí)行政區(qū)域所屬機(jī)關(guān)單位現(xiàn)行文件資料的意見或辦法，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾夂?，由?dāng)?shù)厝嗣裾酝ㄖ问桨l(fā)至各相關(guān)單位執(zhí)行。另一種是由檔案局草擬關(guān)于收集本級(jí)行政區(qū)域所屬機(jī)關(guān)單位現(xiàn)行文件資料的意見或辦法后，直接以當(dāng)?shù)攸h委辦公室和政府辦公室的名義發(fā)至各相關(guān)單位執(zhí)行。這兩種方式算不算是由當(dāng)?shù)攸h委和政府授權(quán)估且不論，從授權(quán)的主體上講，檔案局(館)收集現(xiàn)行文件，提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)的授權(quán)應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)通過制定法律來授權(quán)。因此，從這個(gè)意義上講，對(duì)檔案局(館)收集現(xiàn)行文件，提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)的授權(quán)上存在著主體不當(dāng)。

5.結(jié)束語(yǔ)

依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分。黨的十五大強(qiáng)調(diào)“維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何個(gè)人，任何組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政,，切實(shí)保障公民權(quán)利,，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制?！盵11]

黨的十六大根據(jù)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。堅(jiān)持法律面前人人平等。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實(shí)施。”[12]

因此，我們?cè)谝婪ㄐ姓?，依法治檔的工作實(shí)踐中，“行為者必須在國(guó)家法定的權(quán)限內(nèi)，以法律和有關(guān)的行政法規(guī)為準(zhǔn)繩，做到按程序辦事，杜絕任何超越法定權(quán)限、濫用法律、違反法律程序事件的出現(xiàn)。”[13]

當(dāng)然，在我國(guó)改革開放與社會(huì)進(jìn)步的過程中，長(zhǎng)期存在著社會(huì)和市場(chǎng)事實(shí)在前，制度安排合法化在后的現(xiàn)象。上述幾個(gè)問題就是檔案工作在改革與發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。面對(duì)上述問題即不能因?yàn)榕c現(xiàn)行法律法規(guī)有沖突，就放棄服務(wù)創(chuàng)新與探索。也不能因?yàn)槭菍?duì)政府、對(duì)人民群眾有利，就置法律法規(guī)于不顧。正確的作法應(yīng)該是向深圳市的同志學(xué)習(xí)，在不斷創(chuàng)新與探索檔案服務(wù)機(jī)制的同時(shí)，適時(shí)的通過立法或修改已有的法律法規(guī)，將創(chuàng)新與探索的積極成果合法化。

如：深圳市人民代表大會(huì)通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)檔案與文件收集利用條例》就對(duì)檔案局、檔案館、文件中心和檔案中介機(jī)構(gòu)的職權(quán)給予了明確界定。并明確規(guī)定:“市、區(qū)政府檔案行政管理部門是本行政區(qū)域內(nèi)檔案。文件事務(wù)綜合管理部門，“深圳市檔案館為全市的中心檔案館和檔案信息中心，是市政府所屬的檔案專業(yè)機(jī)構(gòu)?！薄笆?、區(qū)政府設(shè)立的文件中心，是集中保管與提供利用同級(jí)機(jī)關(guān)。事業(yè)單位處理完畢的文件的機(jī)構(gòu)”。從而保證了檔案局、檔案館、文件中心和檔案中介機(jī)構(gòu)分別在法律法規(guī)授予的職權(quán)范圍內(nèi)，依法行政(事)。

再如：2003年7月25日珠海市人大審議通過了《珠海市檔案條例》。這部《條例》明確規(guī)定了珠海市文件管理中心的法律地位：“珠海市文件管理中心是隸屬于珠海市檔案局的直屬事業(yè)單位，歸口珠海市檔案局管理。其職責(zé)任務(wù)是負(fù)責(zé)市直機(jī)關(guān)、事業(yè)單位處理完畢的文件的接收、整理、鑒定、保管和提供利用服務(wù)?！盵14]

深圳與珠海兩市成立的文件管理中心，使檔案局(館)提供現(xiàn)行文件利用與現(xiàn)行法律法規(guī)上的沖突得到了解決，為檔案管理體制的深層次改革，為檔案資源的科學(xué)整合，為更好的服務(wù)與社會(huì)和公眾提供了良好的范例。

參考文獻(xiàn)：

1、2、6、7、8、9、10應(yīng)松年．依法行政論綱．www.law-/lw/．2000．11．24

3孫剛．關(guān)于“十五”期間我國(guó)檔案工作改革與發(fā)展若干問題的思考．浙江檔案．2002；12

4艾建華．海淀區(qū)文檔中心的職能及工作展望．北京檔案．2002；10

5郭海纓．黨和人民的需要就是檔案工作的方向．中國(guó)檔案報(bào)．2001．1．26第一版

11學(xué)習(xí)中共十五大文件問答編寫組．學(xué)習(xí)中共十五大文件問答．北京．中共中央黨校出版社，1997：29

12．全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面．北京．人民出版社，2002：33

13陳智為．檔案行政學(xué)．北京．中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998：91

14吳廣平．珠海市成立文件管理中心．中國(guó)檔案報(bào)．2003．8．14