電力行業投融資機制革新

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1當前我國電力行業投融資體制存在的問題分析

1．1電力行業體制改革的滯后

電力企業存在嚴重的政企不分現象。電力行政職能、行業職能和企業職能“三權分立”，國家電力公司不是完全意義上的企業，實際上依然具有相當強的行政職能，許多地方電力企業仍然依賴于政府。

政企不分使電力企業既無法行使投資主體的權利，也無須對投資的效果和風險負責。企業只關心是否能爭取到項目的立項，獲得更多的投資，對如何提高企業的整體實力，如何加強企業的市場競爭能力缺乏足夠的認識。

許多電力企業產權不清晰。在集資辦電政策下形成的項目，投貸不分、產權界定、收益的劃分至今仍有糾紛。一些地方投資者對其出資項目，既要擁有產權分電分利，又要擁有債權收本收息。在一些電廠中，不同機組的投資者不同或投資比例不同，以至出現了“一廠多制”、“一期多制”的核算方式，存量資產與增量資產相互分割。

1．2融資渠道過于單一，資本金來源不足

我國電力行業主要依靠國家財政資金，而財政資金是有限的。在計劃經濟體制下，民間資本和外資都無法介入電力行業建設中，這就造成電力建設資金嚴重不足，嚴重阻礙了電力行業的發展。

進入“九五”期間，國家對新建項目實行資本金制度和項目法人責任制。資本金制度要求項目出資者必須用規定的資本金來源對電力項目注入資本金，資本金達不到20％比例的，就不能進行相關籌資和融資活動。電力項目投資大、建設期長、投資回收慢，一般投資者受投資能力和收益的限制，不愿進入這一領域。目前，網、省級電力公司資本金來源主要是企業提取的折舊、利潤及部分利稅返還、賣用電權資金、電建基金及國家開發銀行提供的軟貸款等。主要依靠現有電力企業的自有資金，無法對新建項目注入足夠的資本金。

1．3融資渠道不夠暢通，投融資行為不規范

當前的新建項目大都采取股東融資方式，因此投資者在資本金不足的壓力下，必須籌措巨額建設資金。

現階段投融資主體的融資渠道為：一是中央投資者的融資主渠道，主要是國家開發銀行。1994－1995年開行已向中央電力企業提供2000億元貸款，另外，也通過政府貸款，世行、亞行貸款等；二是地方投資者的融資渠道，一部分采用電建基金，另一部分通過地方商業銀行，還有一部分通過政府貸款、世行、亞行貸款等；三是外資，其中大多采用海外銀團聯合貸款。

雖然各類投資者自有融資渠道，但就國內投資者說，融資渠道不夠暢通，融資手段單一，融資缺口壓力大。對于目前國際上流行的設備出口信貸、銀團貸款、海外債券、股票、共同基金等，我國電力行業利用的規模還很小。

對國內商業銀行、證券市場及閑散資金也沒有采取有效的方式進行集中。同時，由于與投融資機制改革有關的配套改革措施還沒有到位，以項目公司進行的融資遲遲不能推行。

1．4企業投資效益低下

企業投資未達合理回報率。根據有關部門資料顯示，目前電力企業的資產收益率為4．22％，資本金利潤率為6．22％，對外投資收益率為4．17％，收益率偏低。

新建項目還貸能力差。據統計，我國“八五”期間國有電力企業實際還貸能力只有應還貸款數的50％左右；1996年需還貸款為365億元，實際還貸220億元，還貸缺口為40％左右。

基建費用超過概算。由于投資計劃、工程進度、承包合同及相關費用的控制等諸多方面的問題，基建費用的控制一直不是很理想，一般的電建項目完工后，超出計劃20％~30％的現象時有發生。

1．5電力資本市場不完善

電力企業本身的積累遠不能滿足新建項目的資本金需求，必須依靠外部籌措外部資金，這就需要存在一個較為完善的資本市場。通過建立電力資本市場，將各種基金、保險公司、信托公司等眾多金融中介機構積累起來的資金轉化為電力建設的長期投資；同時在資本市場上發行股票和債券，并組建電力產業投資基金，可以為電力工業籌措大量建設資金。我國的電力資本市場尚處于起步階段，電力工業在資本市場上籌措的資金還很有限。

1．6投資風險約束機制沒有真正建立

電力工業的投資來源主要是中央政府和地方政府，但政府投資主體不明確，政企不分使得政府投資責任虛化，從屬于政府的投資電力項目的國有企業無法行使投資主體的職責，也無須對投資的效果和風險負責。而目前的投資主體的多元化更多的是從屬于項目決策體制的政府和部門投資“審批制”和審批權限的“分權化”，它不能從內在機制上形成投資風險約束。在這種條件下，實行項目法人負責制也難以達到良好的效果。

現行的上網電價模式，雖然保護了投資者的利益，降低了投資者的風險，提高了集資辦電的積極性，但使投資者考慮較多的是如何籌到錢，而對投資方式、資金來源、資金結構、投資項目成本等方面考慮很少，只要能籌到資金，項目能上就行。不管項目投資成本多高，最后都能從上網電價中走出去，造成有的電廠還款期短，尤其是利用外資項目，難以促使境外投資者降低借貸資本的籌措成本。這種上網電價缺乏投資成本約束，難以形成投資風險約束機制。

2原因分析

2．1我國政府在改革中的定位不夠準確

由于目前從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的改革不夠徹底，我國現階段實際處于兩種體制并存的局面，政府的定位還不準，主要表現為：

（1）由于路徑依賴，政府在很多投資領域還在充當唯一的投資者，導致這些領域缺乏市場經濟因素，不按市場規律辦事，資金利用率比較低，浪費比較嚴重。

（2）政府直接參與經濟，既當裁判又當運動員。政府一方面是法律法規的制定者和執行者；另一方面又直接參與經濟活動，勢必會影響法律法規的權威性和執行效果，在競爭中難以體現公平、公正的原則，影響了市場機制的運行。

一般來說，國家具有雙重目標，即一方面通過降低交易費用使社會總產出最大化，以增加全體人員的福利；另一方面確保統治集團壟斷租金最大化。因此，政府行為受國家雙重目標的約束，一是通過法律建設、制度建設、機構建設和設施建設等方式積極建立和保護有效率、低成本的市場秩序；二是政府直接參與經濟，又有可能犧牲經濟效率，難以保證社會利益最大化。

（3）我國現行的多級分權決策機制依然存在多方面的問題。一是分權導致中央決策無法得到徹底貫徹，中央對投融資的調控能力下降，對投融資的引導不力；二是地方政府為了自身政績的需要，盲目上項目，導致大量重復建設，資源嚴重浪費；三是地方政府為了本地經濟發展，采用行政手段和為企業提供擔保等形式要求銀行向企業發放貸款，嚴重擾亂了市場和金融秩序；四是投融資管理機構重疊，政出多門，政策之間不協調，甚至相互矛盾。

2．2企業主體缺位現象比較嚴重

所有者缺位問題是一直困擾我國電力企業改革的主要問題。由于改革不徹底和國有資產的特殊性，我國電力企業的產權一直不明晰，所有者一直不明確，無法建立起有效的責任制和相應的監督評估機制。由于企業的經營者并不是企業的所有者，因此往往只關注企業的社會影響力和自身利益，而忽視提高企業的競爭力和效益，導致大量資產閑置和浪費。同時，由于電力企業有國家擔保，往往更容易從銀行取得貸款，常常出現資金使用效率不高的現象。

3創新我國電力行業投融資體制的構想

3．1深化電力體制改革，理順行業管理關系

要按照市場經濟的要求，深化電力體制改革，促進電力企業體制創新、機制創新和管理創新，建立現代企業制度。打破壟斷、引入競爭，建立和完善公平競爭、規范有序的電力市場運行機制和有效的政府監管體制，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，促進電力工業的持續健康發展。

實施“政企分開，省為實體”的行業管理體制的改革，將政企合一、垂直壟斷經營管理的電力工業部改組為公司；建立統一開放、公平競爭的電力交易市場，推行廠網分開、競價上網的改革；加快電力聯網步伐，實現電力資源的優化配置；健全電力行業內部管理機制，增強企業面向市場的競爭能力。

3．2完善項目資本金制度，建立投資主體的風險約束機制

在投資領域實行資本金制度，主要目的是增進出資人的責任，是投資活動中建立責任約束機制的重要措施。通過落實項目責任人和自有資金，項目的規劃、融資、還貸、資產的保值增值以及招標定標、建設實施、生產經營等行為才有了基本的依托和保障。

這個問題需考慮以下幾個方面：一是項目資本金制度的建立。項目資本金制度是指項目出資者必須用規定的資本金來源，對所投資的項目注入資本金。目前，國電公司對電力行業的資本金比例要求是：除核電外其他至少要達到20％，新建項目要嚴格按此比例執行。項目資本金制度的具體要求就是實行資金自籌，風險自擔；二是落實項目資本金制度，努力開辟融資渠道。

3．3組建一批龍頭性的電力上市公司，使之成為電力項目融資的主體

通過組建一批龍頭性的電力上市企業，可以在國內或國際股票市場融得所需的建設資金，改善企業的資本結構，為企業的持續、健康、快速發展打下基礎。企業上市還有助于促使企業建立全新的激勵、約束機制，提高透明度，使公司運作規范。

資本市場的發展不僅擴大了企業的融資渠道，而且為社會閑散資金轉化為投資資金創造了條件。

3．4廣開資金來源渠道，形成多元化的投資主體

電力建設資金來源渠道要實現多源化，應主要由依靠中央財政撥款，擴展到國內銀行貸款、企業自有資金、民間資本、利用外資、風險資本、證券融資等等。

民間投資進入電力行業雖然已有些年頭，但在電力行業全部投資中所占比重仍然不足，行業內國有經濟所占比重明顯高于全國平均水平，這主要是因為電力行業的高度壟斷性。要進一步開放電力市場，采取各項措施鼓勵和吸引民間投資積極參與電力建設與生產。

要不斷改善國外投資者在發電領域的投資環境，促進外資項目參與公平的市場競爭。外資不僅拓展了融資渠道，分散了項目融資風險，還可以引入先進的項目管理經驗。如采用國際通行的項目管理和國際采購方法，將有利于降低項目建設成本和加快建設進程。

利用電力行業顯著的專業優勢，憑借電力企業良好的市場信譽和明確的投資目標，有資信吸引市場上的中小投資者和閑散資金，從而豐富投資主體的構成，優化電力行業的資本結構。

3．5組建電力項目公司，實行項目法人制管理

組建電力項目公司，使之成為電力項目融資的載體。項目公司實行項目法人責任制，就是使項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值實行全過程負責。實行項目法人責任制的目的是為了明確投資的責任主體，法人不僅享有投資決策權，而且必須承擔相應的投資風險責任。通過明確項目法人，規定自有資金的來源和最低比例，達到控制投資風險，促進企業降低成本規范經營的目的。

3．6發揮各種項目融資方式的優勢，促進電力行業建設

項目融資是20世紀60年展起來的一種對投資者只有有限追索權或無限追索權的融資方式。它是指貸款人在最初考慮安排貸款時，先滿足工程項目本身的開發、建設以及運營，以項目產生的現金流量及收益作為還款資金的來源，并將項目資產作為抵押擔保物的融資方式。

目前我國常用在電力項目建設的項目融資方式有BOT（Build－Operate－Transfer建設經營移交）模式以及BOT的衍生方式：TOT（Transfer－Operation－Transfer移交經營移交）模式和TBT（Transfer－Operation－Transfer移交運營移交）模式。在我國基礎設施項目建設中常用的其他一些融資方式如PFI（PrivateFinanceInitiative私人融資活動）模式、PPP（Public－Private－Partnership公私合作模式）和ABS（Asset－Backed－Securities以資產為支撐的證券化融資模式）等，都可以引入到電力項目建設中來。電力產業基金、電力信托等新型金融產品也可以成為電力項目融資的重要渠道。