現代電力管理體制基本特征

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（一）電力監管制度的由來、沿革和趨向

監管制度可以追朔到19世紀的美國。在1887年，旨在管理那個時代最偉大的新興工業——鐵路的州際商務委員會的成立，標志著經濟管制時代的開始。對鐵路實行管制的理由是，鐵路成為當時美國的關鍵產業，因為鐵路將整個國家聯結在一起，從而消除了各州的邊界。因此，管制的目標是實行公正、合理的價格，確保公眾的利益，限制鐵路巨頭們對市場的操縱。這一監管制度建立后，證實了在自由經濟體制下的壟斷行業中管理私人經濟的有效性。隨后經濟管制的思想，開始延伸到電力、石油、天然氣、電信、民航等其他的重要領域，管制思想成為影響美國經濟的重要方面。20世紀初的美國電力產業，占統治地位的是垂直一體化程度越來越強的公共電力公司（私有），不僅控制了發電市場，而且控制了輸電和配電市場。這些公司在一個“獨占的特許區”形成了壟斷。于是1916年，美國33個州建立了政府管制機構，監管轄區內的公共電力企業，發放經營特許權，監管電力企業的價格、融資、服務、財務等。該管制機構的職責，一是避免消費者利益因公共電力企業壟斷而受侵害；二是保證供電的可靠性。同時該規制機構還答應電力企業得到合理的投資回報率。盡管州政府對電力企業的監管并沒有在保護公眾利益和維護公共電力企業利益之間做出優先性選擇，但卻明白無誤地表明了政府關注的，一是電力產品的價格；二是關注投資者進行必要的投資以保證供電的可靠性。1935年美國國會通過了“公共機構持股公司法”（PUHCA）。該法案將電力服務權授予地方性電力公司，同時州政府對電力零售交易進行監管。PUHCA限制其他電力公司的發電業務進入那些已經授權給某個公共電力公司提供電力服務的特許區。這樣事實上，公共電力公司就沒有競爭。隨后，美國國會又通過了聯邦電力法（FEA）。該法授權聯邦政府進行州際電力交易的監管。聯邦電力委員會負責州際電力批發價格的制定，而州內的零售業務由州一級機構監管。這樣，到了1935年底，美國絕大多數電力交易在所謂的“回報率”或“基于服務成本定價”的框架下受到監管。這一管制思想一直統治到20世紀的70年代，并由美國逐漸傳播到世界上主要的市場經濟國家。

70年代的兩次石油危機，重創了美國經濟和電力工業。美國國會于1978年通過了“公共企業管制政策法（PURPA）”（做為“國家能源法”的第二部分“），雖然立法的初衷是鼓勵可再生能源的發展和新技術的采用，但事實上PURPA法卻為美國的電力市場打開了競爭的大門。隨后，在里根時期，奉行”供給學派“的主張，提倡放松管制和自由競爭。從而使得電力監管體制進入了一個改革的新篇章，由此拉開了電力工業改革和電力監管制度改革的序幕。1996年4月24日，美國聯邦能源管制委員會（FERC）了聞名的888號法案，通過開放非歧視性的輸電服務促進電力批發市場的競爭。

美國對經濟管制的新思路，被英國的撒切爾首相采用和發揚，電力工業私有化、打破垂直一體化壟斷、重組電力工業的市場化結構、改革和重構電力監管體制，成為了英國電力改革不可分割的組成部分。1989年，英國《電力法》確立了電力所有權從國家向私人投資者的轉變、引入競爭性電力市場和建立獨立的管制制度。英國電力工業改革的模式為許多國家所效仿。非凡是20世紀80年代以來，全球電力工業市場化改革浪潮風起云涌。和15年前相比，除非洲及亞洲的少數國家外，目前世界上大多數國家都已經或正在進行電力工業的市場化改革。這些國家在建立電力市場、引入競爭的同時，建立和之相適應的專業監管機構。如英國、加拿大、阿根廷、巴西、印度、波蘭等國，在實行電力改革時，都成立了專門的全國性監管機構。歐盟委員會在“1996歐盟電力改革指令”中明確要求其所有成員國“建立一定的有效的監管機制，保證透明度，以避免濫用某些壟斷市場的行為，尤其是損害消費者、帶有掠奪性的行為”。到2001年4月，除德國以外的所有歐盟成員國都進行了監管體制改革，建立了電力或能源監管機構，明確了和電力市場結構變化相適應的監管內容。

（二）國外現代電力監管制度的基本特征

世界各國電力監管機構的設置、監管內容、監管依據、監管者制衡機制等方面，取決于各自的電力市場模式、引入競爭的范圍和程度、電力行業結構和特征、國家政治體制、法律制度、國家的地域面積等，也受電力工業歷史狀況的影響。因此，各國電力監管體制各有特色，不盡一致。

1.電力監管機構的設置和屬性

國外電力監管主要有兩種典型的模式，一是獨立的電力監管模式。以英美為代表的以及受英美法系影響較深的澳大利亞和南美國家大多數采取的是單獨設立監管機構模式，集中監管職能于一體，監管機構獨立于政府部門，具有較強的權威性和中立性。而且這種監管模式的發展趨向是，由專門單一的電力監管逐漸和天然氣及其他能源合并，實行能源的綜合監管，以節省監管成本及提高監管效率。

二是非獨立監管模式。日本以及1998年以前歐洲大陸法系國家（如法國、德國等）總體上采取政監合一的監管模式。

在獨立監管模式，由于中心和地方監管機構的關系不同，又存在著兩種類型摘要：其一是垂直監管模式，即成立一個全國統一的監管機構并設立若干分支機構進行監管，如英國、阿根廷、新西蘭等國家只設立國家電力管制機構，根據電力管制的實際需要，在各地設立若干辦事機構。其二是分級監管的方式，采取這種方式的國家一般為如美國、澳大利亞等聯邦制國家。美國在聯邦和州分別設置了電力管制機構，在聯邦一級成立了聯邦能源管制委員會（FERC），是隸屬于美國能源部的一個獨立機構。美國各州還成立了公用事業監管機構，負責各州的電力監管。各州的電力監管機構具有很大的自主性。

從發展趨向上看，電力監管機構普遍由政府行政部門的直接監管向獨立、專業化的監管機構方向發展。很多原來采取政監合一或由政府部門直接監管的國家，紛紛分離政監職能，建立獨立的專業性監管機構。歐盟委員會明確要求其成員國建立獨立的電力監管機構。至2000年底，歐盟15個成員國當中有12個已經決定設立專門的監管機構，其權利、權限、規模以及獨立程度因國別不同而有所區別。所謂獨立性包含兩個涵義摘要：一是獨立于政府，以減少政府為達到短期政治目的而行使自由裁決權所造成的風險，同時使該機構有相當的穩定性，不因政府的更迭而發生大的變化。二是獨立于股東，和受規制主體、私人投資者和消費者都保持一定的距離，以保證其中立性和公正性。

監管機構的經費來源，有來自于政府財政撥款的，也有來自于被監管企業繳納的費用，但主要形式是來自于被監管企業交納的費用。

2.監管職能

監管職能的確定是同電力市場的競爭程度密不可分的，換句話說，電力市場的競爭程度和市場結構決定了監管機構的職能。競爭程度越低，越需要加強監管。如前所述，監管并不能根本解決壟斷體制下的福利損失新問題，在電力工業盡最大可能引入競爭和市場機制，有限范圍原則得以普遍采用，即監管機構的重點應放在競爭而不是監管新問題上，只要可能市場機制就應成為主導，這樣監管機構應集中在判定行業的壟斷成分和反壟斷等新問題上。按照此理念建立的和市場化改革相適應的電力監管制度，就成為了電力監管體制改革的基本方向。從監管職能上，現代電力監管制度有如下特征摘要：

一是隨著電力市場的逐步完善和市場功能的發揮，各國電力監管體制改革的總趨向是區分競爭環節（發電和售電）和壟斷環節（輸配電），放松競爭環節的經濟性監管，加強自然壟斷環節的網絡接入監管、價格監管以及平安、環保和普遍服務等非經濟性內容的監管（社會監管）。監管改革的理念是在競爭環節充分發揮市場功能，監管主要集中在壟斷環節，使得監管的對象和內容均集中，以提高監管的有效性和效率。對競爭環節的經濟性監管，不再實行以往嚴格的準入和價格管制；監管的目標是鼓勵公平競爭、防止市場的壟斷、保證公平、有效競爭的市場秩序；監管的具體內容和手段是行業準入（此處對準入的監管主要是審查企業的資質、是否符合環境要求和技術要求等，而不是限制進入的準入管理）、股權結構、環境保護、服務質量等。對壟斷環節——輸配電的經濟監管，主要是網絡開放、輸配電價、服務質量等，其中輸配電價格和網絡的公平接入是監管的核心。社會性監管則主要是對涉及技術（如系統規劃、運行）、平安、消費者利益、清潔能源發展、污染物排放、環境保護、普遍服務等方面進行監管。

二是由保護性監管向激勵性監管轉變，此特征更多地體現在監管的核心內容——輸配電價格監管上。所謂價格的保護性監管是指過去廣泛采用的投資回報率的價格監管工具。就基于投資回報率的價格監管而言，試圖讓公眾代表參和制定電價、回報率和投資的方式，達到促進電力公司履行服務義務和防止出現壟斷利潤的目的。但是，這種方法的致命缺陷是，首先，采用投資回報率監管，政府管制機構必須把握充分信息，從而必須支付昂貴成本和需要龐大的官僚機構。其次，政府規制者把握的信息相對公司而言仍不完備，由于信息不對稱導致政府同公司就回報率進行談判時，處于不利地位。再次，是固定回報率不能創造一種激勵機制，促進公司降低成本。由于投資回報率按法定比例固定不變，因此電力公司的利潤率既有保證又固定不變，這樣就缺乏一種促進電力公司降低成本的激勵機制。事實上，這一價格監管方法是使被監管者利益“法定”化的保護性監管。

最高限價的價格監管（RPI—X）是一種新的規制工具，它是在考慮了物價指數的前提下，對輸配電價格實行最高限價，并且此最高限價不是長期固定不變的，而是定期進行調查和調整，通常是逐步下調的。監管機構提前制定下一階段的最高限價，要求輸、配電公司在所要求的時間，其輸配電價格必須低于最高限價。這樣就對被監管者創造了一個提高效率、降低成本的激勵機制，故而稱其為激勵性監管。這一激勵性的價格監管方式，被越來越多的國家所采用，而且還在電信、天然氣、供水等產業中都得到應用。

但是，由于發達國家和發展中國家發展階段不同，電力改革的目標選擇和改革重點存在著明顯的差異。發達國家在電力市場成熟、電力供給大于需求的前提條件下，改革的重點是價格的激勵性監管，以改進企業的經營績效、提高行業運行效率、降低電價和提供多種服務；發展中國家卻面臨發展電力、推動經濟發展、實現社會發展目標等任務，電力改革的重點是要保證電力系統的平安運行、吸引新投資以支持電力行業發展。

3.監管的監督制衡機制

許多國家監管的監督制衡機制由如下三方面組成摘要：

一是實行政監分離。政府各部門負責政策和規劃的制定；監管機構執行政府政策，對電力市場進行日常的、專業化的監管。政策制定職能和監管職能的分離，避免了監管機構既是政策制定者又是執行者的弊端，有助于約束監管機構的權利和減少決策失誤。

二是法律授權。監管機構的設置及其監管職能得到法律的明確授權，監管機構的一切行為都置于法律和監管規則的框架下，依法監管，從而避免了監管機構濫用權利。

三是透明度。透明度的實現主要表現在摘要：清楚地描繪監管機構的功能范圍；公開其決策機制；明確的制定監管規則和仲裁爭議的程序；公布其決定以及做出決定的理由；將監管機構的行為和被監管者的履行行為定期向公眾報告；規定有效的上訴機制；將監管機構的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進行具體地審查。

四是爭端解決機制。一般采取仲裁和司法兩類，如澳大利亞的電力法庭。

綜上所述，現代電力監管體制具有如下特征摘要：獨立性；政監分離；放松經濟監管，加強壟斷環節及社會監管；法律授權，依法監管；有效監督和制衡機制。