危險廢物監管實踐分析

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【摘要】十三五期間國家對危險廢物管理達到前所未有的重視程度，我國總體的危廢規范化管理水平得到明顯提升，從環評制度落實、危廢的鑒別、規范化管理、危廢利用處置、監管能力建設和管理信息化等方面對監管實踐發現的問題進行探討，提出相應的對策和建議，以便危廢管理制度能夠得到進一步完善，并供基層監管人員參考。

【關鍵詞】危險廢物；規范化管理；利用處置；危險廢物監管；信息化

在我國，《固體廢物污染環境防治法》（簡稱“《固廢法》”）是專門規范固體廢物污染防治的基本法律，其對危險廢物的定義是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物的鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物[1]。《固廢法》中對危險廢物污染環境防治的特別規定條款就是生態環境部門日常監管中最根本的法律依據。法律定義中的《國家危險廢物名錄》（2016版）[2]是在2008版的基礎上，經過多年監管實踐的不斷探索，以及對危廢實施更嚴格管理的新要求，加以修訂完善而成。2016年1月1日實施的原環保部印發的《危險廢物規范化管理指標體系》[3]進一步對《固廢法》中涉危廢條款進行細化，明確管理部門對危廢產生單位和處置單位日常監管的具體內容，提高了危廢監管的科學性、合理性和可操作性。加之《固廢法》也在2016年11月修訂，這三個法律及文件的出臺體現了十三五期間國家對危險廢物管理前所未有的重視程度。回顧這幾年，我國總體的危廢規范化管理水平確實得到了明顯提升。但是，在危廢日常監管實踐中仍可發現存在一些問題，特別是去2019年江蘇響水“3•21”特別重大爆炸事故[4]的發生，警示著我國危險廢物領域的環境風險依然存在。

1危險廢物的危害性

危險廢物是具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應性和感染性等危險特性的固體廢物，它往往具有濃縮、富集有毒有害物質的特點，危險廢物的非法處置會對水、氣和土壤環境造成污染，且持續時間長，危害后果嚴重，對自然生態、人類健康和正常的社會生活構成威脅，是生態環境部門嚴厲打擊的重中之重。

2危險廢物監管實踐中存在的問題

2.1環境影響評價制度的落實。我國《環境影響評價法》規定建設項目環境影響報告書應當包括建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估[5]。環評報告書作為企業環境風險評價的重要文件，受環評編制機構能力水平、評審專家知識范圍限制，存在諸如未對危險廢物產生情況和貯存設施進行評價，分析項目產生的危險廢物種類不完全和類別代碼界定錯誤、危廢預測產生量與實際相差巨大等問題，在不完全的分析和不準確的預測基礎上，評估結論就不符合實際，監管人員時常要對照企業生產實際和危廢名錄予以修正。而由于環評預估產生量不準確，使得該數據在判定企業是否有瞞報漏報行為上無參考意義。此外，企業隨意變更危廢貯存點，企業只編制簡單的環評報告表甚至登記表的現象同樣存在。2.2危險廢物的鑒別。危險廢物的鑒別從危險廢物的定義上可知有兩個依據：①已知來源的比對國家危廢名錄；②未知來源或危廢名錄外不明確的按國家規定的鑒別標準和方法認定。鑒別某種已知來源的固廢，會依次比對國家危廢名錄表中的廢物類別、行業來源及詳細描述。大部分危險廢物的詳細描述中體現了具體的產生工藝來源，如：“含鉻廢物－毛皮鞣制及制品加工－皮革切削工藝產生的含鉻皮革廢碎料”，則其代碼為“193-002-21”。然而，有一部分危廢的行業來源為“非特定行業”，且其廢物描述帶兜底性質的包括：900-002-03、900-003-04、900-004-05、900-249-08、900-007-09、900-299-12、900-014-13、900-349-34、900-399-35、900-030-36、900-999-49、900-048-50。其中就包含了生產、銷售及使用過程中產生的如廢機油、廢油漆、廢酸、廢堿等，以及各種各樣的化工原料包裝物，其來源十分廣泛，涉及行業企業眾多，這些企業中有的即使只產生少量的廢機油，但是其危險廢物產生單位的身份使其面臨的是更高的各項環保要求，如環境應急管理、強制清潔生產、排污許可核發等等。并且若全部按規范化指標要求進行監管，既提高企業運營成本，又分散了有限的基層監管力量，不利于整體的環境風險防控，同時也是各地方管理部門危險廢物底數不清的原因之一。值得一提的是化工原料包裝物的危廢認定問題，按照GB34330—2017固體廢物鑒別標準通則，任何不需要修復和加工即可用于其原始用途的物質不作為固體廢物管理的物質[6]，按照GB5085.7—2019危險廢物鑒別標準通則，依據法律規定和GB34330，判斷待鑒別的物品、物質是否屬于固體廢物，不屬于固體廢物的，則不屬于危險廢物[7]。那么，這些沾染了《危險化學品目錄》中物質的包裝物是按900-41-49含有或沾染毒性、感染性危險廢物的廢棄包裝物、容器、過濾吸附介質進行危廢處置還是可以按原用途回歸原廠家使用的問題就存在了。并且，〈危險化學品目錄〉包括具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質的各種化學品，僅對劇毒化學品進行標注，并不明確無劇毒但具備毒性的化學品。在監管實踐中，未知來源的危廢鑒別還存在著鑒別機構少、鑒別成本高等問題。2.3產廢單位的規范化管理。《危險廢物規范化管理指標體系》既是管理部門監管的內容，又是企業單位危廢管理的標準。正常情況下越是大型的企業，越有健全的企業制度、充足的資金和人員，規范化水平也較高。小的企業老板環保意識不足，環保投入意愿不強，員工素質不高，甚至沒有專門的危廢管理人員和貯存場所，規范化水平較低。有的企業建立的責任制度、應急演練制度和培訓制度流于形式，還有臺賬記錄不準確，產生量未及時申報等問題。不過近幾年在各級管理部門嚴格的規范化要求下，在貯存場所、標識標簽、源頭分類、規范轉移方面都較為完善。《固廢法》規定貯存危險廢物必須采取符合國家環境保護標準的防護措施，并不得超過一年；確需延長期限的，必須報經原批準經營許可證的環境保護行政主管部門批準。該條款規定了具有經營許可證的利用處置單位的貯存期限；《危險廢物規范化管理指標體系》中的轉移聯單制度側重危廢轉移的程序合法性，貯存設施管理側重的是貯存設施標準化，這些都未對危險廢物產生單位的貯存數量和期限進行限制，而貯存數量和期限則是影響危廢環境風險的重要因素。雖然在日常監管中會根據實際去限制企業單位的貯存數量和貯存期限，督促企業單位及時轉移，但也面臨無法可依的尷尬。而且，若當以貯存最長時間不超過一年作為要求，一些年產危廢數量極少的企業不得不以較高的成本處置十幾公斤甚至幾公斤的危廢。2.4危險廢物的利用處置。我國危險廢物利用處置能力區域不均衡、結構不合理的問題較為突出，比如福建省危廢焚燒處置設施實際運行負荷率長期在50%以下，但受焚燒處置設施預處理能力不足、配套填埋場建設進度影響，形成鮮明對比的是危廢跨省轉移量大[8]。行業集中的工業園區未規劃相應的危廢利用處置設施或者配套種類不全，在加之市場價格競爭因素的引導，不能就近轉移的情況就很普遍，長途運輸極大地增加了危險廢物泄露的環境風險。同時應當更加關注危險廢物經營單位處置設施落后，環保設施運行不正常，利用處置能力低于實際接收水平造成長期貯存量高位保持的情況。2.5基層監管能力建設。2016年開始的省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革以及2018年開始的從國務院至地方的各層級機構改革都直接和間接地推動我國生態環境保護體制的革新。特別是新組建的生態環境部根據機構改革后的職責整合重新設置了部門內設機構。將原來集水、氣、聲、渣等污染防治于一身的污染防治司職責分散到專門負責的水司、氣司、土司、固化司等，環境監管朝著更加專業的方向發展。但是，雖然各級生態環境部門也隨之啟動改革，但越是基層，改革進度要滯后一些，危險廢物監管職責仍由原污防人員兼顧。而且有些地方生態環境部門人員編制本就不多，改革后人員更是捉襟見肘。這些監管的專業化程度不夠造成的結果就是人員在這一領域的專業素質參差不齊。同時，在水、氣環境實時在線監控壓力下，基層執法隊伍更趨于對水、氣環境的監察執法，而忽視了固體廢物的監管。2.6固廢信息化平臺應用。總理在2016年簽發的《“十三五”生態環境保護規劃》中提出，構建生產、運輸、貯存、處置環節的環境風險監測預警網絡，建設“能定位、能查詢、能跟蹤、能預警、能考核”的危險廢物全過程信息化監管體系。之后，我國危廢監管的信息化管理逐步展開。危險廢物管理系統是一個集物聯網、條形碼、二維碼、GPS、RFID、GIS、智能采集、智能終端、電子圍欄、電子聯單等技術手段，實現對危險廢物全生命周期的跟蹤管理[9]。福建省也早于2017年就開始運行涉廢企業單位在固體廢物環境監管平臺的申報與轉移，通過開展固體廢物監管平臺的建設應用工作，提高固體廢物業務綜合管理與分析決策能力[10]。平臺在近幾年與監管實踐的磨合中不斷更新和完善。與水、氣環境數據采集可以從自動監測設備獲取不同的是，固廢包括危廢在內的最原始產生數據卻是由企業單位自主申報的。平臺應用旨在對危廢全周期的跟蹤，而全周期的起點是危廢在平臺上的入庫時間，而不是實際的產生時間。在當前條件下，對產廢單位是否如實及時申報危廢產生量是危廢監管的重點難點，《固廢法》對包括未如實申報登記等違法行為處罰也較輕，違法成本較低。在能夠較為真實反映危險廢物產生、貯存、處置情況后，如何利用大數據手段分析成果去指導基層監管人員發現產廢單位瞞報漏報行為、預估特定行業企業危廢產生種類，以及指導政府部門合理規劃和建設利用處置企業等，都是需要進一步研究應用的方向。醫療廢物作為一類特殊的危險廢物，其管理技術要求有自己相關的標準，而其信息化管理是較為遲緩的。2020年初這場肺炎疫情直接推動了醫療廢物信息化管理進程，如福建省已開始布署分批推進各醫療單位和醫療廢物處置單位的信息化應用[11]，第一批涉及疫情的定點醫院及處置單位基本實現平臺申報和轉移。

3危廢監管的對策和建議

3.1健全危廢法律規章制度。2019年底，《固廢法（修訂草案）》開始公開征求意見，目前尚未實施。國家及有關部門應持續完善各項法律規章制度，加大對涉及危廢的違法行為的懲治力度，提高違法成本，明確包含產廢單位在內的合理的貯存數量和期限，對產廢單位按照環境風險等級進行有側重的管理，《國家危險廢物名錄》需要不斷的更新優化，配套相應的按行業分類預測危廢產生情況指導性文件，明確名錄中各種類危廢產生的工藝來源，使危廢監管更加有法可依、有章可循。3.2合理布局危廢利用處置設施。通過對各地方危廢產生情況的掌握，合理布局和建設危廢利用處置設施，引導危廢經營單位向處置能力不足的種類和區域發展。在行業集中的工業區，不僅重視污水處理工程的建設，還要針對行業危廢產生特點配套相應的危廢處置企業。鼓勵有價值的危廢進行再次利用，發展危廢相關利用技術，地方政府應根據本地實際情況合理充分地規劃建設和科學設計焚燒處置后的填埋場，滿足危廢處置需要還須保障填埋場空間總體安全。3.3加強基層監管能力建設。產廢企業單位危險廢物鑒別種類、信息化平臺數據申報的準確性保障在基層，危廢規范化水平的提升靠基層，只有機構改革在基層真正落地，基層人員力量得到充實才能保證在一個專門的機構和專業的隊伍監管下切實有效地防范危險廢物環境風險。3.4推進信息化平臺建設與應用。“互聯網+”在國家治理體系上的應用必使得各級政府部門的政務向更高效、更科學轉變。信息化建設有利于各類環境風險的預警與防控，也有利于政府部門為企業提供更周到更便捷的服務。政務信息化與其它市場領域信息化最大的區別在于沒有經濟效益驅動，這就更加要求政府部門要提高認識，主動推動信息化平臺的更新換代，并增加信息化手段，除網絡平臺外、可以進一步拓展至移動終端應用等等。利用大數據技術、區塊鏈技術、人工智能技術推動平臺數據的應用，指導政府科學施策和行業綠色發展。

4結語

危險廢物監管體系是對危險廢物從產生、貯存、轉移和處置進行全方位監管的體系，是依靠完善的法律制度保障、監管人員的專業素質和創新的各種技術手段實施監管的體系，是旨在使危險廢物減量化、資源化和無害化為目的的體系，是政府部門落實污染防治監督責任和企業單位落實主體責任的體系。提出，良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。防范危險廢物環境風險是其中重要的一環，做好危險廢物監管工作，就是在為良好生態環境保駕護航。

作者:林捷斌 單位:漳州市漳浦生態環境局